Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku M. R., Prezydent Miasta decyzją z dnia "[...]"marca 2003r. udzielił wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego z mieszkaniem na poddaszu i zagospodarowaniem działki nr "[...]" obręb "[...]" przy ulicy M. w O., stwierdzając, że inwestor skompletował i uzupełnił dokumenty umożliwiające wydanie takiego pozwolenia.
Następnie pismem z dnia 15 lipca 2007r., W. i Z. W. przedłożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]"marca 2003r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku handlowo-usługowego, położonego przy ulicy M., wskazując, że przedmiotowa decyzja została wydana bez należytej staranności w postępowaniu oraz odpowiedniej weryfikacji dokumentacji. Zdaniem strony skarżącej określenie sposobu użytkowania budynku użyte w kwestionowanej decyzji jako budynku handlowo usługowego - usługi nieuciążliwe bez precyzyjnego powtórzenia dozwolonego sposobu użytkowania jest stronniczym działaniem na korzyść inwestora, a tym samym fałszowaniem oryginalnego tekstu decyzji, a to z kolei sprawia, że wypełniona została przesłanka art. 145 § 1 pkt 2 czyli decyzja została wydana w wyniku przestępstwa.
Ponadto według skarżących dowody w sprawie okazały się fałszywe, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa stanowi również przesłankę wznowienia postępowania. W kontekście sfałszowanych dowodów, skarżący podnieśli, że otwory okienne w północnej ścianie parteru znajdują się w odległości 1,5 m od granicy ich działki o nr "[...]", a to jest niezgodne z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazano również, że rura odprowadzająca gazy spalinowe nie spełnia wymagań technicznych i szkodzi środowisku.
Ponadto inwestor zalewa działkę skarżących wodami opadowymi oraz nieczystościami z szamba. Strona skarżąca podniosła także powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, które zostało wszczęte na jej wniosek.
W odpowiedzi na wezwanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował pismo z dnia 3 sierpnia 2007r., w którym zwrócił się o wykazanie przez skarżących przymiotu strony we wskazanym postępowaniu, podkreślając jednocześnie, że w myśl art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.
W odpowiedzi skarżący wystosowali do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kolejne pismo z dnia 3 września 2007r. ponownie wzywając organ do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie i podtrzymując argumentację zawartą w wezwaniu z dnia 15 lipca 2008r. oraz stanowisko, mówiące, że są stroną wskazanego postępowania.
Następnie decyzją z dnia "[...]"września 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]"marca 2003r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku handlowo-usługowego z mieszkaniem na poddaszu przy ulicy M. w O., stwierdzając, że aby skutecznie żądać wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie trzeba wykazać posiadanie przymiotu strony w postępowaniu. Tymczasem skarżący nie są właścicielami nieruchomości przy ulicy M. wobec czego nie można ich uznać za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli Z. i W. W., podnosząc, że użytkowanie przez sąsiadów budynku przy ulicy M. powoduje olbrzymie trudności w normalnym korzystaniu z nieruchomości przez skarżących. Ponadto zarzucili organom bezczynność i opieszałość w prowadzonym postępowaniu w przedmiotowej sprawie.
W wyniku odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]"listopada 2007r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję powołując się przede wszystkim na to, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje na wniosek strony, a Z. i W. W. nie posiadają takiego przymiotu. Tym samym w przypadku gdy wniosek o wznowienie postępowania w sprawie nie pochodzi od strony organ administracji obowiązany jest odmówić wznowienia postępowania. Organ powołał się również na art. 28 kpa, w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Natomiast o tym, czy w konkretnym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego danemu podmiotowi przysługuje przymiot stron stanowią przepisy prawa materialnego czyli w tym przypadku art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Tak więc organ, do którego wpłynął wniosek o wznowienie w sprawie obowiązany był do zbadania czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony, czyli czy jest inwestorem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ustaleniami organu skarżący są jedynie właścicielami nieruchomości sąsiedniej w stosunku do budynku handlowo-mieszkalnego z mieszkaniem na poddaszu przy ulicy M. w O. W związku z czym nie przysługuje im prawo do występowania w charakterze strony w sprawie pozwolenia na użytkowanie wskazanego budynku, a tym samym Z. i A. W. nie posiadają legitymacji do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli W. i Z. W., podnosząc, że jest ona niezgodna z prawem, a zwłaszcza z art. 28 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1-7 i art. 147 kpa oraz przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki. W motywach skargi wskazali, że bez ich wiedzy jako strony zostało wydane pozwolenie na użytkowanie wskazanej nieruchomości sąsiedniej. Ponadto inwestor nie wykonał nałożonych na niego postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązków i budynek nadal wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Skarżący zażądali także dokończenia rozpoczętego w 2001 roku postępowania zgodnie z prawem i wyegzekwowania nakazanego usunięcia nieprawidłowości w budowie. W skardze domagają się również pełnoprawnego uczestniczenia jako strony we wznowionym postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji która na mocy art. 16 § 1 kpa jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi.
Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 kpa bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa, organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 1999r., IV SA 2397/98).
Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić więc tylko ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Jednakże decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać także ze względów podmiotowych, a więc w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży osoba czy jednostka, która nie jest stroną postępowania. Decyzję taką organ może również wydać, gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych i działającej bez przedstawiciela ustawowego (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998r, l SA/Łd 1843/96, niep.)
Trzeba jednak jednoznacznie wskazać, że nie dotyczy to sytuacji, gdy wnioskodawca podał przesłankę wznowienia wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a więc dotyczącą sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Wówczas bowiem organ rozpatrujący podanie nie rozstrzyga, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2001 r. (l S.A. 2390/99, LEX nr 54724), w którym wyrażono pogląd, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia.
Mając powyższe rozważania na uwadze i przenosząc je na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż badana przez Sąd decyzja o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego jest nieprawidłowa. Organy obu instancji arbitralnie i z naruszeniem procedury dotyczącej wznowienia postępowania orzekły, że podmiot składający wniosek o wznowienie takiego postępowania nie ma przymiotu strony. Tymczasem organy nie były uprawnione do dokonywania tego typu rozstrzygnięć. Organ l instancji zobowiązany był wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, ponieważ na tym etapie postępowania zobligowany został przez uregulowania proceduralne do zbadania sprawy od strony formalnej. Organ nie był władny w tej części postępowania ocenić merytorycznie czy wnioskodawca posiadał przymiot strony, zwłaszcza gdy ten powołał się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa jako przesłankę wznowienia. W takiej sytuacji działania podjęte przez organ l instancji były niedopuszczalne, gdyż organ niezgodnie z prawem dokonał merytorycznej oceny przyczyny wznowienia.
Tymczasem, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2001 r. (l S. A. 2390/99, LEX nr 54724), w świetle art. 149 § 2 kpa ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania, nawet w takim przypadku, kiedy z góry wiadomo, że zarzucane przez skarżących sfałszowanie dowodu nie ma potwierdzenia w orzeczeniu właściwego organu.
Ponadto jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 24 marca 1998r. (II SA 122/98, ONSA 199, nr 2, póz. 53), organy powinny mieć na uwadze, że jeżeli są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana podstawa wznowienia występuje.
Organ zobowiązany jest więc wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Sąd nie rozstrzyga czy podmiot, który przedłożył wniosek o wznowienie postępowania posiada przymiot strony. Rolą organu w drugim etapie postępowania wznowieniowego będzie rozstrzygniecie tej kwestii.
Należy jednak zauważyć, że w dniu wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r, nr 207, póz. 2016), zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie odnosi się to natomiast do sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005r., VII SA/Wa 911/05). Taki proces legalizacji miał miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ najpierw decyzją z dnia "[...]"października 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał właścicielowi obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ulicy M. doprowadzenie użytkowania tego obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Organ II instancji uchylił jednak tą decyzję i dopiero postanowieniem z dnia "[...]"kwietnia 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał właścicielom wspomnianej nieruchomości wykonanie inwentaryzacji technicznej obiektu z wykonaniem zmian wprowadzonych w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją.
Należy zwrócić uwagę na to, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wszedł w życie od dnia 11 lipca 2003r. na mocy art. 1 pkt 49 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), a dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, która stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2006r, II OSK 1281/05). Natomiast decyzja Prezydenta Miasta o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ulicy M. w O. opatrzona była datą "[...]"marca 2003r, czyli wcześniejszą niż data wejścia w życie art. 59 ust. 7ustawy Prawo budowlane.
Na marginesie warto jeszcze wskazać, że zgodnie z treścią art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy i dopiero w oparciu o całokształt materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tejże ustawy.