Uzasadnienie
Decyzją z 24 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub w skrócie: "SKO") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej jako: "Wójt" lub "organ I instancji") z 18 sierpnia 2022 r. o odmowie przyznania J.R. (dalej jako: "strona" lub "skarżący") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną J.R, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w okresach innych niż wymienione w art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) – dalej jako: "ustawa" lub w skrócie "u.ś.r.". Ponadto organ
I instancji uznał, że wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną, ponieważ z akt sprawy wynika, że nie podejmował on zatrudnienia już wcześniej, z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Kolejną przesłanką, na którą powołał się organ I instancji była okoliczność, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Organ I instancji zauważył też, że ustalony w toku postępowania zakres sprawowanej przez skarżącego nad żoną opieki w istocie nie uniemożliwia stronie podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Od wskazanej wyżej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez oparcie wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia o tę część wskazanego wyżej przepisu, która została przez Trybunał Konstytucyjny uznana za sprzeczną z Konstytucją RP. Wskazując na to uchybienie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie jej prawa do wnioskowanego świadczenia.
Po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, Kolegium przytoczyło przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie oraz ustalony stan faktyczny, z którego wynika, że J.R (ur. [...]r.) pozostaje w związku małżeńskim z J.R. Zgodnie z wydanym przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]orzeczeniem z dnia 16 marca 2011 r. została ona uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym; jej niepełnosprawność istnieje od dnia 21 października 2005 r., natomiast znaczny stopień niepełnosprawności występuje u niej od dnia 5 grudnia 2005 r. Z orzeczenia tego wynika również, że J.R. z uwagi na swój stan zdrowia wymaga stałej opieki i pomocy innych osób w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Opisane powyżej orzeczenie wydane zostało na stałe.
W toku przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego pracownicy organu pierwszej instancji ustalili, iż J.R. w przeszłości przeszła operację [...], choruje na [...]. Ponadto cierpi ona na [...] ma także problemy z poruszaniem się (porusza się przy użyciu kul ortopedycznych).
W aktach sprawy znajduje się również pismo Kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy w [...]z dnia 1 lipca 2022 r., z którego treści wynika, że J.R. jest uczestnikiem Środowiskowego Domu Samopomocy od dnia 15 maja 2007 r. W odbywających się w tej placówce zajęciach uczestniczy od poniedziałku do piątku przez 6 godzin dziennie (w godzinach od 8.00 do 14.00).
Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że opiekę nad J.R. sprawuje jej mąż [...]. W toku składanych w czasie postępowania wyjaśnień J.R. wskazał, że w ramach sprawowanej opieki pomaga on żonie w utrzymaniu higieny osobistej, przygotowuje posiłki, pomaga w ubieraniu się, przygotowuje leki do podania, dokonuje pomiaru ciśnienia oraz poziomu cukru we krwi, pali w piecu, sprząta mieszkanie, umawia wizyty lekarskie i asystuje w ich trakcie, załatwia sprawy urzędowe. Z akt sprawy wynika również, że do dnia 3 czerwca 2022 r. J.R. sprawował osobistą opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – Z.R. i pobierał z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne.
W ocenie organu odwoławczego, podstawą odmowy przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia nie mogła być okoliczność, iż niepełnosprawność żony strony powstała w okresie innym niż wskazany w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonując wykładni powołanego przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy bowiem uwzględnić argumentację zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 jednolicie akceptowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Kolegium, dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach, stwierdziło, iż za przesłankę wykluczającą możliwość przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad J.R. nie można uznać faktu pozostawania przez stronę i J. R. w związku małżeńskim.
Niemniej jednak, zdaniem Kolegium, zaistniały podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt sprawy jednoznacznie wynika bowiem, iż J.R. od 15 maja 2007 r. uczestniczy w zajęciach prowadzonych przez Środowiskowy Dom Samopomocy [...]. Przy czym zajęcia te odbywają się od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 14.00. Skoro zatem żona strony przez pięć dni w tygodniu ma zapewnioną opiekę w trakcie zajęć prowadzonych w Środowiskowym Domu Samopomocy w wymiarze 6 godzin dziennie to uznać należy, że strona ma realną możliwość podjęcia w tym czasie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Tym samym również uznać należy, iż na gruncie przedmiotowej sprawy fakt niepodejmowania przez J.R. zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie pozostaje w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną żoną.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną nie wypełnia przesłanki niepoodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu skargi przytoczono treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz orzeczenia sądów administracyjnych odnoszące się do pojęcia "stałej" opieki wskazując, że nie chodzi o sprawowanie opieki całodobowej, a o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których z uwagi na stopień niepełnosprawności nie jest sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazała, że nie naruszają one prawa.
Decyzją będącą przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego uznając, że zakres sprawowanej przez niego opieki nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia.
Materialnoprawną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: (1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub (2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis ten utracił przymiot konstytucyjności w zakresie przewidzianego w nim kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uniemożliwiającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium. Słusznie zatem Kolegium stwierdziło, że fakt, iż niepełnosprawność J.R. powstała po ukończeniu wieku, o którym mowa w ww. art. 17 ust.1b pkt 1 i 2 ustawy nie mógł stać na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Również prawidłowo Kolegium uznało wbrew stanowisku organu I instancji, że na stronie ciąży obowiązek alimentacyjny względem małżonka, wobec czego J.R. należy do kręgu osób podmiotowo uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednakże w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Kolegium, skarżący (mimo, że należy do kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy) nie spełnia zasadniczej przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to jest rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowania zatrudnienia), w związku z koniecznością sprawowania opieki. W ciągu dnia J.R. przebywa 6 godzin w środowiskowym domu samopomocy, a zatem skarżący ma realną możliwość połączenia pracy zawodowej z opieką nad żoną.
Argumentację tę Sąd ocenia jako trafną. Należy zauważyć, że z powołanego art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, iż jednym z wymogów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Przy czym przepisy u.ś.r. nie zawierają definicji "sprawowania opieki", zaś z treści art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała.
Zdaniem Sądu, użyte w tej regulacji określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Trzeba zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinien być stosowany wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).
Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawał w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19, dostępny w CBOSA). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, dostępny w CBOSA).
Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy ustalony przez organy znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy i nie budzi wątpliwości. Zebrane informacje dotyczące zarówno stanu zdrowia żony skarżącego, jak i zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki są wyczerpujące i zostały prawidłowo ocenione przez orzekające w sprawie organy. Dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie ma znajdujące się w aktach pismo Kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy w [...], z którego wynika, że J.R. jest uczestnikiem ww. ŚDS od 15 maja 2007 r. i uczestniczy w zajęciach placówki w godzinach od 8.00 do 14.00 (karta 28 akt administracyjnych).
Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia żony skarżącego i konieczności jej wsparcia, do czego skarżący jest zobowiązany zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.), jednakże sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej podstawy nie stanowi również deklarowana gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych.
Należy zawrócić uwagę na charakter i zakres wykonywanych przez skarżącego czynności. W ocenie Sądu, część z nich składa się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (m.in. sprzątanie, pranie, robienie zakupów gotowanie) i nie można ich uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego, gdyż są to typowe czynności, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 351/21, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 858/21, dostępne w CBOSA). Czynności te, przy właściwej organizacji, dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem pracy zawodowej.
Reasumując, należy wskazać, że skarżący może zorganizować czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze wobec żony godząc je z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową chociażby w niepełnym wymiarze. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego mogą być wykonywane również poza godzinami zatrudnienia, tak jak to się odbywa w większości gospodarstw domowych, w których pod opieką pracujących pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że żona skarżącego w ciągu dnia 6 godzin przebywa w środowiskowym domu samopomocy. Zgodzić się zatem należy zatem ze stanowiskiem Kolegium, że zakres faktycznej opieki skarżącego nad żoną nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia.
W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że skarżący - z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje względem żony - ma możliwość podjęcia pracy. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na ustalenie istotnych okoliczności sprawy, tj. zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącego opieki.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na zgodny wniosek stron.