Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 909/20

Uzasadnienie

W dniu 19 listopada 2020 r. (data wpływu do organu) W. M., reprezentowana przez radcę prawnego K. S.-C. (dalej jako: "Skarżąca"), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, uchwałę Rady Gminy w J. nr "[...]" z dnia "[...]" r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy letniskowej w obrębie geodezyjnym B., gm. J. (dalej jako: "plan miejscowy", "uchwała") i wniosła o stwierdzenie nieważności:

1. 1) § 5 ust. 6 planu miejscowego – wprowadzającego na rysunku planu linie podziału wewnętrznego terenów, w związku z naruszeniem art.
2. 10. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. nr 89, poz. 415.), dalej jako: "u.z.p", poprzez wprowadzenie nieprzewidzianych ustawą rodzajów linii podziału wewnętrznego, tj. utworzenie bez upoważnienia ustawowego nowej kategorii elementów planu miejscowego ograniczających prawo własności;
3. 2) § 6 ust. 2 planu miejscowego – wprowadzającego w uchwalonym planie trwałe ustalenie granic działek zabudowy letniskowej oraz brak możliwości podziału działek w sposób niezgodny z liniami podziału wewnętrznego lub całkowity brak możliwość podziału nieruchomości, gdy na terenie danej nieruchomości w planie miejscowym nie przewidziano linii podziału wewnętrznego, w związku z naruszeniem art. 3 pkt 1 i art. 10 u.z.p., a także art.
4. 7. Konstytucji RP poprzez bezprawne wprowadzenie zakazu podziału nieruchomości lub ograniczenie możliwości podziału nieruchomości;
5. 3) § 7 ust. 4 lit. c) planu miejscowego - wprowadzającego możliwość sytuowania zabudowy o charakterze mieszkaniowym i budynków gospodarczych pod warunkiem ograniczenia ilości użytkowników terenu każdej działki do 10 osób, a przez to naruszenie art. 10 ust. 1 pkt. 6 u.z.p. oraz zasad prawidłowej legislacji poprzez ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy w sposób niejednoznaczny i niemożliwy do obiektywnej weryfikacji, a także nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności poprzez brak uwzględnienia relacji ilości użytkowników zabudowy do powierzchni całej działki.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności planu miejscowego we wskazanym zakresie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1950 zł, tj. kwoty rzeczywiście poniesionych przez Skarżącą kosztów pomocy prawnej, w tym kwoty 750 zł netto za sporządzenie skierowanego do Rady Gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz 1200 zł netto za sporządzenie skargi. Ponadto wniesiono o zarządzenie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką działki nr "[...]", położonej w obrębie B., gm. J.. Przed wniesieniem niniejszej skargi – pismem z 12 października 2020 r. – wystąpiła ona do Wójta Gminy J. z wnioskiem o podział nieruchomości na 12 mniejszych działek, w trybie art. 92 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem z "[...]" r., znak "[...]", organ wydał negatywną opinię, co do zgodności planowanego podziału z planem miejscowym wskazując, że § 6 ust. 2 tego plany zakazuje dokonywania podziału innego niż zgodnego ze wskazanymi w planie miejscowym liniami dopuszczalnego podziału działek. Wskazano, że Skarżąca nie odwoływała się od ww. postanowienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ według jej wiedzy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy negatywnie opiniujące podział jednej z sąsiednich nieruchomości (dz. nr "[...]").

Skarżąca uznała więc kwestionowanie wydanego w jej sprawie postanowienia za bezcelowe. Wobec tego, pismem z dnia 10 listopada 2020 r., doręczonym organowi w dniu 13 listopada 2020 r., na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), wezwała Radę Gminy J. do usunięcia naruszenia prawa. Organ na niniejsze wezwanie nie udzielił odpowiedzi, tak więc Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z zachowaniem terminu 60 dni od dnia wniesienia wezwania.

Skarżąca wyjaśniła, że niewątpliwie posiada realny i aktualny interes prawny, wymagany do zaskarżenia uchwały, ponieważ plan miejscowy uniemożliwia jej zagospodarowanie nieruchomości wedle woli i w granicach określonych prawem. Odnosząc się do określonych w planie miejscowym linii podziału wewnętrznego, podniesiono, że przepis art. 10 ust. 1 u.z.p., zgodnie z wersją obowiązującą od 1 stycznia 1998 r., przewidywał możliwość wprowadzenia w uchwalanych planach: 1. linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania;

2. linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych oraz 3. linii zabudowy. Wskazane wyliczenie nie zawiera jednak możliwości wprowadzenia w planie miejscowym linii wewnętrznego podziału działek geodezyjnych. Skarżąca powołała się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lutego 2016 r., podkreślając, że rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały, dopuszczać lub nie, podział nieruchomości na obszarze objętym planem. Dodatkowo podniosła, że przepis art. 10 ust. 1 pkt.

7) u.z.p. pozwala ustalić w planie zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Natomiast zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie upoważnia rady gminy do zamieszczania w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń prowadzących do wyłączenia możliwości podziału działek budowlanych. Reasumując, Skarżąca stwierdziła, że uchwalając plan miejscowy Rada Gminy J. nie posiadała kompetencji do wyłączenia możliwości podziału działek czy też ograniczenia tego podziału jedynie do linii podziału wewnętrznego, które zostały ustalone w części graficznej uchwalonego planu. Takie działanie stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Zaskarżone zapisy uchwały powinny więc zostać uznane za nieważne i niewywołujące skutków prawnych oraz usunięte z obrotu prawnego dla jego prawidłowego i przejrzystego funkcjonowania.

Co do kolejnego zarzutu skargi, wywiedziono, że określenie intensywności zabudowy poprzez odwołanie do przybliżonej liczby osób, które z tej zabudowy mogą korzystać jest niedopuszczalną w technice legislacyjnej niejednoznacznością. Brak jest bowiem możliwości rozgraniczenia jakiego rodzaju zabudowa będzie służyć jakiej ilości osób. W planie miejscowym nie uwzględniono również wielkości poszczególnych działek w stosunku do liczby osób, które mogłyby z danej nieruchomości korzystać, co stanowi nieuzasadnione ograniczenie prawa własności właścicieli działek o dużej powierzchni. Nie wprowadzono również żadnego przeliczalnego i obiektywnego kryterium, które pozwoliłoby na ocenę dla ilu osób dana zabudowa jest dedykowana.

Ostatecznie w uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowienia planu miejscowego objęte niniejszą skargą były już przedmiotem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który uznał, że postanowienia te są nieważne w stosunku do działki o nr "[...]", podnosząc, że również w stosunku do Skarżącej powinno zapaść tożsame rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej braki formalne oraz przedwczesność złożenia, ewentualnie o oddalenie jako bezzasadnej. Podniósł, że Strona złożyła skargę nie dochowując terminu przewidzianego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, sprzed nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r.; nie oczekiwała odpowiedzi organu i nie dała możliwości pozasądowego załatwienia sprawy, składając przedmiotową skargę przed upływem 30 dni. Dodano, że nawet jeśli uznać, że przepis ten nie wiąże w niniejszej sprawie, to Skarżąca nie dała organowi możliwości na podjęcie stosownych kroków, zbadanie sprawy i podjęcie uchwały, co jest niemożliwe w taki krótkim czasie. Podano również, że wcześniej wydany wyrok WSA został wydany w indywidualnej sprawie, a jego rozstrzygnięcie odnosi się do innej działki, nie ma więc podstaw by na jego podstawie orzekać w sprawie Skarżącej. Dodano, że skarga obarczona jest również brakiem formalnym, ponieważ nie zawiera odpisu dla strony przeciwnej. Odnosząc się do naruszenia art. 10 u.z.p. Wójt wskazał, że przepis ten przy wymienieniu elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera sformułowanie

"w zależności od potrzeb" co wskazuje na to, iż jest to katalog otwarty. Głównym celem planowania przestrzennego jest przeznaczanie terenów na cele odpowiadające lokalnym, a także ponadlokalnym potrzebom oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania. Konieczność indywidualizacji planu miejscowego została w szczególności zaznaczona w art. 10 ust. 1 u.z.p., w którym wskazuje się wymagania, warunki itp., podlegające uwzględnieniu w planie, w zależności od istniejących potrzeb. W treści planu miejscowego powinny być uwzględnione problemy określające strukturę funkcjonalno-przestrzenną danego obszaru, w tym tereny o różnych funkcjach i różnych zasadach zagospodarowania, tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych, lokalnych, a także ponadlokalnych, jeżeli wynika to z zadań samorządu wojewódzkiego i zadań rządowych przewidzianych na danym obszarze. Zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania linii podziału wewnętrznego oraz możliwości jej korekt, w żaden sposób nie narusza ani obowiązującego uprzednio jak i obecnie prawa ani praw skarżącej.

Ponadto jest to powszechnie stosowana praktyka w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Organ nie dopatrzył się także żadnych nieprawidłowości związanych z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji. Ponadto Wójt Gminy J. wywiódł, że w jego ocenie Skarżąca nie posiada obecnie interesu prawnego, ponieważ nie odwołała się od niekorzystnego dla niej postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu podziału jej działek, a tym samym uznała za zgodne z prawem; zachodzi więc w tym zakresie powaga rzeczy osądzonej. Ostatecznie, z ostrożności, wskazano, że brak jest podstaw do żądania zwrotu kosztów we wskazanej w skardze wysokości, ponieważ złożona skarga jest praktycznie tożsama ze skargą rozpatrywaną w sprawie o sygn. II SA/Ol 933/19, w której występował ten sam pełnomocnik profesjonalny, podobnie jak złożone w sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Co więcej skarga została złożona przedwcześnie oraz jest obarczona brakiem formalnym, a zwrot żądanej kwoty nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, w szczególności w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

Pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej jako: "u.s.g.". Zgodnie z ww. przepisami – w brzmieniu obowiązującym w stanie faktycznym niniejszej sprawy i stosownie do powołanego w skardze art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, każdy (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z kolei na tle przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., judykatura wypracowała stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1106/16 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). W niniejszej sprawie Skarżąca wykazała, że zaskarżony plan miejscowy obejmuje swoimi ustaleniami jej działkę i określa dopuszczalny sposób jej zagospodarowania, wprowadzając tym samym ograniczenia w wykonywaniu przysługującego jej do wymienionej działki prawa własności. To natomiast oznacza, że jest ona legitymowana do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę, przez co zaistniały warunki kontroli legalności tego aktu.

W tym miejscu pozostaje odnieść się do stanowiska Wójta Gminy J. (dalej: "organ") zawartego w odpowiedzi na skargę, że Strona "nie posiada obecnie interesu prawnego", ponieważ nie odwołała się ona od niekorzystnego dla niej postanowienia organu w przedmiocie negatywnego zaopiniowania podziału jej działki. W ocenie organu oznacza to, że uznała ona to rozstrzygnięcie za zgodne z prawem i w tym zakresie zachodzi powaga rzeczy osądzonej.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że Skarżąca może realizować swoje prawo do sądu w tej przedmiotowej sprawie, w granicach przysługujących jej uprawnień właścicielskich do działki położonej na obszarze zaskarżonego planu miejscowego. Interpretacja taka potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, orzekającym o zgodności przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał wyraźnie wskazał, że skarga w trybie art. 101 u.s.g nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W związku z tym osoba wnosząca skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jej interes prawny, i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi.

Nie można więc mówić o instytucji powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), w sytuacji, gdy te same zapisy planu miejscowego skarżą dwie różne strony, właściciele różnych nieruchomości. Wbrew stanowisku organu, o res iudicata nie można mówić także w kontekście faktu, że Skarżąca nie kwestionowała w postępowaniu administracyjnym niekorzystnego dla niej postanowienia z "[...]" r., znak "[...]", w którym organ wydał negatywną opinię, co do zgodności planowanego podziału działki z planu miejscowego. Jest to konsekwencją odrębności administracyjnego toku instancji od drogi sądowoadministracyjnej, przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. W postępowaniu administracyjnym mamy do czynienia de facto z powagą sprawy ostatecznie rozstrzygniętej, która to instytucja skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej lub postanowienia, wydanego po uprzednim rozstrzygnięciu tej samej sprawy bez wycofania z obrotu prawnego pierwotnego rozstrzygnięcia (zob. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, LEX).

Z kolei przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy narusza ona jego interes prawny lub uprawnienie. Oparcie skargi na tej podstawie prawnej jest niezależne od administracyjnego toku instancji, a w brzmieniu przepisu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., aby wnieść taką skargę wystarczyło uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa;

w niniejszej sprawie Strona wymóg ten spełniła.

Na marginesie jedynie można dodać, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia, jako warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest spełniona zarówno wtedy, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, już po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (zob. uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60 oraz W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2013, LEX). Skarga w niniejszej sprawie nie była więc przedwczesna.

Stwierdzić więc należy, że uznanie naruszenia interesu prawnego Skarżącej daje jej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalony plan miejscowy, co nie oznacza jednak automatycznie zasadności skargi. Jak wskazano już powyżej, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skuteczność skargi na uchwałę Rady Gminy jest więc uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego Strony doszło do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Natomiast obowiązku takiego Sąd nie ma wówczas, gdy naruszony jest interes prawny lub uprawnienie Skarżącej, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa.

Analizując prawidłowość realizowania przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, tutejszy Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

W myśl tej zasady, w państwie praworządnym, wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im przez ustawodawcę uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. To oznacza, że Rada Gminy nie ma prawa do samoistnego, nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze danej gminy. Poza tym każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia organów gminy musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

Natomiast zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia więc Radę Gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Akty prawa miejscowego, a więc również uchwały Rady Gminy, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów na terenie danej gminy.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu – ocenia więc jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to – stosownie do przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. – sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów o samorządzie gminnym, gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa – istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępne w CBOSA, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Chodzi tu więc o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W rozpatrywanym przypadku Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności trzech zapisów planu miejscowego uchwalonego w 1998 r., który jest aktem obowiązującym, zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293). Kwestionowane przepisy dotyczą nieruchomości Skarżącej, ingerując w sposób wykonywania przez nią prawa własności w sposób niedopuszczalny – sprzeczny z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym unormowaniem własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z unormowaniem tym korespondował art. 2 ust. 1 u.z.p., który stanowił, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Na zasadzie tych przepisów, Rada Gminy mogłaby wprowadzić sporne linie podziału wewnętrznego, wykluczające w istocie jakikolwiek dalszy podział nieruchomości, gdyby pozwalały na to ustawy.

Tak natomiast nie jest. Nie jest więc uprawnione stanowisko Wójta Gminy J., który upatruje umocowania do wprowadzenia spornych ograniczeń w treści przepisu art. 10 ust. 1 u.z.p. Przepis ten stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, wskazane enumeratywnie w pkt od 1 do 11 elementy mające na celu określenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu. Unormowanie to ustalało zakres planu miejscowego, który organy Gminy powinny uwzględnić przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten określał więc co powinno zawierać się w planie miejscowym. Wszelkie treści wykraczające poza te regulacje lub z nimi sprzeczne, nie mogą być uznane tym samym za dopuszczalne. Podkreślić jednak należy, że znajdującego się na początku tego unormowania zwrotu "w zależności od potrzeb" nie można interpretować w sposób wskazany przez organ w odpowiedzi na skargę, gdyż oznaczałoby to w istocie dowolność organów gminy w przyjmowaniu ustaleń planu.

Zwrot "w zależności od potrzeb" wskazuje jedynie, że elementy wymienione enumeratywnie w art. 10 ust. 1 pkt 1-11 u.z.p. nie są obligatoryjne. Rada Gminy mogła ich nie zawrzeć w treści uchwały, jeżeli z uwagi na uwarunkowania faktyczne lub prawne nie było takiej potrzeby. W związku z tym zgodzić należy się ze Skarżącą, że art. 10 ust. 1 u.z.p. odczytywany a contario wykluczał wprowadzanie do ustaleń uchwalonego planu miejscowego jakichkolwiek innych linii niż wymienione w ww. przepisie.

Kwestionowane linie podziału wewnętrznego, które uniemożliwiają podział nieruchomości, pozostają również w sprzeczności z przepisem art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p. W myśl tego przepisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, który skład orzekający Sądu podziela, że przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyznają gminie wyłącznie prawo określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków podziału nieruchomości – nie zaś prawo wprowadzania zakazu dokonywania ich podziału. Uwzględnić należy, że u.z.p. w dziale III, co do zasady dopuszcza podział nieruchomości, a więc akt niższego rzędu (akt prawa miejscowego) nie może tego podziału zakazywać. Zakaz podziału działek nie jest również "zasadą podziału", którą przykładowo są określenie minimalnej, czy maksymalnej powierzchni działki (por. wyrok NSA z 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2510/16, dostępny w CBOSA).

Mając na uwadze powyższe rozważania, zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 5 ust. 6 uchwały, zgodnie z którym rysunek planu obowiązuje w zakresie linii podziału wewnętrznego terenów oraz § 6 ust. 2 uchwały, który stanowi, że przebieg linii podziału wewnętrznego terenów o tym samym rodzaju przeznaczenia, tj. granic działek zabudowy letniskowej, wyznaczonych w planie może ulec korektom bez możliwości podziału wtórnego – w zakresie działki Skarżącej o nr "[...]".

Stwierdzenia nieważności wymagał także w tym samym zakresie § 7 ust. 4 lit. c) zaskarżonej uchwały, który dopuszczając na terenie zabudowy letniskowej funkcję mieszkaniową (1 mieszkanie) i zabudowę gospodarczą, warunkuje ich lokalizację od ograniczenia ilości użytkowników terenu każdej działki do około 10 osób. Ustanowienie takiego kryterium jest niedopuszczalne, gdyż jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych i sprzeczne z zasadami logiki, a tym samym nieracjonalne. Nie wiadomo czemu taki warunek miałby służyć. Z pewnością przytoczony zapis nie może być uznany jako miernik intensywności zabudowy, ani w żaden sposób nie tłumaczy parametrów zabudowy, pozostając w sprzeczności z celem i zasadami kształtowania zagospodarowania przestrzennego wyrażonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p. Żaden przepis prawa nie uzależnia dopuszczalności procesu inwestycyjnego od liczby przyszłych użytkowników.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez Skarżącą wpisu od skargi (300 zł.), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącej, będącego radcą prawnym (480 zł) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) z uwagi na wkład pracy, jaki pełnomocnik poświęcił na wniesienie skargi, poprzedzonej wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Nakład pracy pełnomocnika, w ocenie Sądu, nie był tak znaczny, aby zasadne było zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego w żądanej wysokości. Stan faktyczny sprawy nie był skomplikowany, akta administracyjne nie były obszerne i nie wymagały dużej ilości czasu na zapoznanie się z nimi.

Treść wniesionej skargi w istocie jest praktycznie taka sama jak treść skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 933/19, gdzie występował ten sam pełnomocnik profesjonalny. Uwzględniając więc niezbędny nakład pracy pełnomocnika, który w tym przypadku nie był znaczny, a także charakter i powtarzalność przedmiotu sprawy, Sąd zasądził koszty zastępstwa prawnego w wysokości stawki minimalnej.