Uzasadnienie
Wnioskiem z 21 listopada 2018 r. B.D. (dalej jako: skarżąca) wystąpiła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H. K. Decyzją z "[...]" Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Burmistrza B., odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu niespełnienia warunku z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), dalej jako: "u.ś.r." Wskazał, że nie można stwierdzić, aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku do 18 lat lub do ukończenia 25 roku życia.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca. Wskazała, że jest to już jej czwarte odwołanie i pomimo trzykrotnego uchylenia decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., organ I instancji pozostaje obojętny na wszystkie wytyczne. Decyzji organu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie w sprawie i odmowę przyznania świadczenia, podczas gdy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części ww. normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz polegające na braku stosowania się przez organ pierwszej instancji do wytycznych organu wyższej instancji, które mają charakter wiążący w zakresie obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych.
Po otrzymaniu odwołania, pismem z dnia 18 września 2019 r. Kolegium zwróciło się do skarżącej, wyjaśniając iż spełnia ona pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano jednocześnie, iż jedyną przeszkodą do jego przyznania jest pobieranie przez wnioskodawczynię specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania świadczenia jest uprzednie uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Pouczono stronę o możliwości zwrócenia się do organu pierwszej instancji o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy i wskazano, iż decyzję w tym przedmiocie należy przedłożyć w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. w terminie 1 miesiąca od otrzymania pisma.
Decyzją z "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką na okres od 1 października 2019 r. bezterminowo, z tym że w okresie od 1 października 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w wysokości 1583,00 zł miesięcznie, a w pozostałych okresach w wysokości wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Omówiło spełnienie przez skarżącą przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia, określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wskazało na ustanie przesłanki negatywnej w związku z ostateczną decyzją uchylającą z dniem 1 października 2019 r. przyznane skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się do zasadności przyznania stronie świadczenia na okres od 1 października 2019 r. na stałe, Kolegium wyjaśniło, że wynika to z treści art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. Zgodnie z art. 24 ust. 2 prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Stosownie zaś do art. 24 ust. 4 prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony.
W związku z tym, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności H. K. wydane zostało na stałe, świadczenie pielęgnacyjne zostało ustalone bezterminowo.
Z uwagi zaś na to, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchylone zostało od dnia 1 października 2019 r., zasadne jest przyznanie świadczenia od dnia 1 października 2019 r., tj. od dnia, w którym zniesiona została negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od 1 października 2019 r., a nie od dnia złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W uzasadnieniu skarżąca zaznaczyła, że decyzją z "[...]" organ I instancji po raz czwarty odmówił przyznania świadczenia, podając wciąż te same argumenty, co do których Kolegium już się odnosiło, wskazując na ich niezasadność. Skarżąca wniosła kolejne odwołanie i po miesiącach walki w końcu Kolegium decyzją z dnia "[...]" (tj. po upływie roku od dnia złożenia wniosku) przyznało świadczenie pielęgnacyjne. Z decyzji wynika, że świadczenie zostało przyznanie od dnia 1 października 2019 roku.
Skarżąca argumentowała, że we wcześniejszych pismach oświadczała, że zrezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i prosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organy całkowicie pominęły te wnioski. Organ I instancji był obojętny na oświadczenia skarżącej, jak również na wytyczne Kolegium. Dopiero po czwartym odwołaniu, SKO wystosowało pismo, aby skarżąca złożyła wniosek do organu I instancji o uchylenie decyzji w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasugerowano, aby skarżąca zrzekła się prawa do wniesienia odwołania. Zakreślono również termin miesiąca na dostarczenie decyzji, w której organ I instancji uchyla decyzję przyznającą prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca wskazała, że postąpiła zgodnie z zaleceniami, zaufała organom administracji. Wystosowała wniosek o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zrzekła się prawa do wniesienia odwołania.
Decyzja została dostarczona w wyznaczonym terminie do SKO. Otrzymała decyzję, z której wynika, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane dopiero od 1 października 2019 roku, a nie - zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. - od listopada 2018 roku. W ocenie skarżącej decyzja taka jest krzywdząca i niesprawiedliwa. Już od listopada 2018 r. skarżąca spełniała przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, a jedynie przez błędy organów nie zostało ono przyznane. Najpierw organ I instancji ignorował treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Następnie pomimo składanych oświadczeń o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, a także jasnych wskazań Kolegium, że pobieranie w/w zasiłku nie jest przesłanką negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, organ I instancji nadal odmawiał przyznania tego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.").
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Użyty w tym przepisie zwrot "w granicach sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).
W związku z tym w rozpatrywanej sprawie Sąd nie może oceniać legalności decyzji z "[...]" uchylającej z dniem 1 października 2019 r. przyznany skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Od decyzji tej przysługiwało skarżącej odrębnie prawo do wniesienia odwołania, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Z praw tych skarżąca nie skorzystała. Z załączonego do akt oświadczenia strony wynika, że skarżąca zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, potwierdzając, że decyzja jest zgodna z żądaniem skarżącej. W konsekwencji zrzeczenia się przez skarżącą prawa do wniesienia odwołania decyzja stała się ostateczna.
Podkreślić należy, że decyzja z "[...]" dotyczyła zupełnie innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym, niż kontrolowana przez Sąd decyzja przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego. Okoliczność, że organ II instancji informował skarżącą o konieczności uchylenia specjalnego zasiłku opiekuńczego i oczekiwał na przedłożenie decyzji w tym przedmiocie nie uzasadnia przyjęcia, że wydanie decyzji uchylającej dotychczasowe świadczenie nastąpiło w granicach postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Obie decyzje wydane zostały przez różne organy, oparte zostały na odrębnych podstawach prawnych i podlegały odrębnemu zaskarżeniu.
W rozpatrywanej sprawie istotnym jest, że przedłożona przez skarżącą organowi odwoławczemu decyzja uchylająca przyznany skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z dniem 1 października 2019 r. jest ostateczna. Kolegium było związane treścią tej decyzji i nie mogło przyznać skarżącej świadczenia za okres, w którym uprawniona była do tego zasiłku. Wynika to jednoznacznie z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Zgodnie z tym unormowaniem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Nie można zatem w tym samym okresie posiadać prawa do obu świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Prawidłowo zatem Kolegium informowało skarżącą o konieczności uchylenia najpierw decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Wskazać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie innego świadczenia. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.
Dokładnie tak postąpił organ II instancji w niniejszej sprawie, informując skarżącą, że jedyną przeszkodę do uwzględnienia wniosku stanowi decyzja przyznająca jej specjalny zasiłek opiekuńczy.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r. Błędnie skarżąca wywodzi, że zobowiązuje on do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.