Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Prezydent (dalej jako: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1,3, 4 i 11 oraz art. 87 ust. 3a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), ustalił spółce A (dalej jako: "spółka" lub "skarżąca") jednorazową opłatę w wysokości 2.567,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla części działki położonej przy ul. "[...]", oznaczonej nr "[...]", obręb nr "[...]", o całkowitej powierzchni 1,3409 ha, która na dzień sprzedaży stanowiła działkę nr "[...]" o powierzchni 0,0132 ha.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że 24 listopada 2017 r. spółka zbyła nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]", obręb "[...]", o pow. 0,0132 ha, która powstała w wyniku podziału działki nr "[...]". Wskazano, że teren ten objęty jest ustaleniami uchwały Rady Miasta nr "[...]" z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "[...]", obowiązującej od 19 kwietnia 2014 r. Wyjaśniono, że zgodnie z ustaleniami tego planu nieruchomość znajduje się na terenie o następującym przeznaczeniu: MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, szeregowa; MW - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (przeznaczenie uzupełniające: usługi nieuciążliwe, obejmujące ok. 15% powierzchni użytkowej); ZP – zieleń urządzona oraz 1KD15 - droga gminna dojazdowa. Zgodnie zaś z poprzednio obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania. przestrzennego osiedla "[...]" (uchwała Rady Miasta nr "[...]" z dnia 22 czerwca 2005 r.) nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym symbolami: - 3-MN5, MN4 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca; 10-ZU i 16-ZU - tereny zieleni urządzonej towarzyszącej zabudowie usługowej, mieszkaniowej lub oświatowej; 1 KD15 - ulice gminne klasy dojazdowej, oraz 3KDw10 - drogi wydzielone, istniejące i projektowane.
Podniesiono, że wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu, a strona została o tym fakcie prawidłowo powiadomiona. Podano, że wymagany dla ustalenia opłaty wzrost wartości nieruchomości został wykazany w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten został wykonany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.") oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie z 2004 r."). Podano, że stan nieruchomości określono na dzień wejścia w życie zmiany planu miejscowego, tj. 19 kwietnia 2014 r., gdy jej właścicielem była spółka, nieruchomość była niezabudowana, a dojazd był możliwy drogą publiczną asfaltową (ul. "[...]"), zaś ul. "[...]" nie była wówczas urządzona, przy czym działka była uzbrojona w niezbędne sieci techniczne, a otoczenie nieruchomości stanowiły tereny zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej.
Wskazano, że po wejściu w życie zmiany planu działka nr "[...]" uległa dalszym podziałom (na działki o nr. "[...]", następnie z działki nr "[...]" wydzielone zostały działki nr "[...]"), jednak przedmiotem wyceny była działka nr "[...]" o pow. 1,3409 ha według stanu przed i po zmianie planu miejscowego - określono w ten sposób średnią wartość jednego metra kwadratowego gruntu. Wartość tę przemnożono następnie przez powierzchnię działki nr "[...]". Wyjaśniono, że z uwagi na przeznaczenie działki nr "[...]" w obu aktach planistycznych na różne cele, jej wartość została określona poprzez wydzielenie funkcjonalnych części celem ich odrębnej wyceny. Opisano poszczególne części funkcjonalne wyodrębnione przed zmianą i po zmianie planu, podając ich powierzchnię oraz dokonano omówienia i oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu dla każdej z wyodrębnionych części. Wskazano, że zgodnie z operatem szacunkowym wartość nieruchomości przed zmianą planu wyniosła 1.992.899 zł, co daje jednostkową wartość 148,62 zł/m2, zaś wartość nieruchomości po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła 2.862.277 zł, co daje wartość jednostkową 213,46 zł/m2 i oznacza, że wartość nieruchomości wzrosła o około 44%.
W oparciu o te wyliczenia przyjęto, że wartość działki nr "[...]" przed zmianą planu wyniosła 19.618 zł, a po zmianie planu 28.177 zł, wobec czego wzrost wartości tej nieruchomości wyniósł 8.559 zł, co przy zastosowaniu stawki 30% daje opłatę w kwocie 2.567,70 zł. Zdaniem organu I instancji odnotowany wzrost wartości nieruchomości związany jest z faktem przeznaczenia części nieruchomości w uchwale o zmianie planu miejscowego na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a ceny transakcyjne tego typu nieruchomości są znacznie wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co związane jest z walorami inwestycyjnymi nieruchomości.
W odwołaniu od powyższej decyzji spółka, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła organowi I instancji naruszenie:
- - art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej wykładni pojęcia nieruchomość;
- - art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, co doprowadziło do niewłaściwej subsumcji przepisów prawa materialnego oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym sporządzonym z naruszeniem art. 175 ust. 1 u.g.n. w zw. z ust. 3 pkt 3 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) - Noty Interpretacyjnej nr 11 pt. "Zastosowanie Podejścia Porównawczego w Wycenie Nieruchomości";
- - art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do dowodów i faktów, które były podstawą wydanego rozstrzygnięcia, oraz niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy;
- - art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 ppkt 16, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego, co do formy, treści i metod wyceny.
W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie decyzji organu
I instancji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik spółki akcentował, że zbycie części udziałów w prawie własności nieruchomości nie może być utożsamiane ze "zbyciem nieruchomości" w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p.
Decyzją z "[...]" r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium oceniło, że spełnione zostały wszystkie warunki do ustalenia przez organ I instancji jednorazowej opłaty (renty) planistycznej określone w art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p. Kolegium przyjęło, że o spełnieniu powyższych warunków świadczą następujące okoliczności: objęcie terenu działki nr "[...]" ustaleniami uchwały Rady Miasta z 26 lutego 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "[...]"; wzrost wartości tej działki spowodowany zmianą planu miejscowego w związku z wyodrębnieniem nowej części funkcjonalnej (tj. uzyskaniem przez część nieruchomości przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną) oraz zbycie przez spółkę działki nr "[...]" o pow. 0,0132 ha w dniu 24 listopada 2017 r., która na dzień wejścia w życie planu stanowiła część działki nr "[...]" o pow. 1,3409 ha.
Kolegium zaznaczyło, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest określenie opłaty w związku ze zbyciem nieruchomości – działki nr "[...]", nie zaś udziału w prawie własności. Dlatego uznano zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. za nieadekwatny. Wyjaśniono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności operat szacunkowy, bez wątpienia wskazuje na wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego. Dokonując oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, Kolegium wskazało na szczególny charakter tego dowodu w postępowaniu administracyjnym. Wywiodło, że z jednej strony operat szacunkowy uznawany jest za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., a zatem znajdują do niego reguły postępowania dowodowego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej.
Wskazano, że rzeczoznawca wedle własnego doświadczenia oraz wiedzy dokonuje np. określenia cech nieruchomości oraz przypisania wag stosownym cechom. Kolegium zważyło, że problematyka ta wymyka się spod kognicji organu orzekającego i pozostawiona jest gestii rzeczoznawcy majątkowego, poza elementami dostrzegalnymi także przez inne osoby nie posiadające wiedzy specjalistycznej, takimi jak np. zbyt duże różnice w powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania, różnice w przeznaczeniu nieruchomości. Podkreślono, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.
Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów, czy sądów administracyjnych. Kolegium wskazało, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca opisał uwarunkowania planistyczne nieruchomości szacowanej w okresie do 19 kwietnia 2014 r. oraz po dniu 19 kwietnia 2014 r., a także przedstawił opis techniczno-użytkowy nieruchomości. Za prawidłowe Kolegium uznało przyjęcie jako przedmiotu szacowania działki nr "[...]" (co uwzględnia stan na dzień 19 kwietnia 2014 r.) i odniesienie finalnego wyniku wzrostu wartości do części tego obszaru mierzalnego stosunkiem działki nr "[...]" do powierzchni działek powstałych w wyniku późniejszego jej podziału, w tym działki nr "[...]", w której prawie własności zbyto udział (organ II instancji błędnie wskazał w tym miejscu działkę nr "[...]", zamiast "[...]", której wzrost wartości ustalał).
Kolegium podało, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności nieruchomości w podejściu porównawczym, stosując metodę porównywania parami, przy czym z uwagi na fakt, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny przed i po zmianie planu miejscowego przeznaczona była na różne cele, wartość została określona poprzez wydzielenie funkcjonalnych części celem ich odrębnej wyceny, a ostateczną wartość nieruchomości uzyskano przez zsumowanie. Wyjaśniono, że dla stanu przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto 3 części funkcjonalne: nr 1 - część nieruchomości oznaczona w planie miejscowym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (obszar 1,0571 ha); nr 2 - część oznaczona w planie jako tereny zieleni urządzonej (obszar 0,1402 ha) oraz nr 3 - część nieruchomości oznaczona w planie jako tereny komunikacji drogowej (obszar 0,1436 ha). Po uchwaleniu zmiany planu wyodrębniono 4 części funkcjonalne: nr 1 - część nieruchomości oznaczona w planie miejscowym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (obszar 0,2967 ha); nr 2 - część nieruchomości oznaczona w planie miejscowym jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (obszar 0,8845 ha), nr 3 - część oznaczona w planie jako tereny zieleni urządzonej (obszar 0,1465 ha) oraz nr 4 - część nieruchomości oznaczona w planie jako tereny komunikacji drogowej (obszar 0,0132 ha).
Kolegium wskazało także, że określając wartość nieruchomości w rozbiciu na wyodrębnione części funkcjonalne, rzeczoznawca przedstawił każdorazowo analizę rynku, opisał nieruchomości przyjęte do porównania, określił cechy mające wpływ na wartość nieruchomości, skalę ocen dla poszczególnych cech oraz wagi cech rynkowych; opisał także wartości cech rynkowych poszczególnych części nieruchomości wycenianej, wskazał zakresy kwotowe poprawek i w tabelach porównawczych zestawił nieruchomość. Zdaniem Kolegium, badany operat szacunkowy zawiera wszelkie wymagane przepisami elementy, został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach u.g.n. oraz rozporządzenia z 2004 r., a nadto w sposób logiczny i jasny wykazuje wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany planu miejscowego, a zatem może stanowić podstawę do określenie wzrostu wartości nieruchomości i w konsekwencji opłaty planistycznej.
Kolegium uwzględniło wyjaśnienia rzeczoznawcy przedłożone w związku z zarzutami odwołania. W świetle tych wyjaśnień Kolegium nie stwierdziło naruszenia obowiązujących norm na skutek wydłużenia okresu badania rynku poza granice wskazane w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny, które zostało należycie umotywowane w treści operatu. Wbrew zarzutom odwołania, nie rozszerzono tego okresu "w przyszłość", tj. nie uwzględniono transakcji zawartych po dniu zbycia. Za prawidłowe Kolegium uznało także określenie wartości nieruchomości o złożonym przeznaczeniu poprzez wyodrębnienie i wycenę poszczególnych części funkcjonalnych i łączne określenie wartości całości nieruchomości. Wobec przyjętych w operacie korekt Kolegium zaakceptowało także wyjaśnienia rzeczoznawcy dotyczące kwestii podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania.
Odnosząc się do przebiegającej przez nieruchomość napowietrznej linii energetycznej, Kolegium wskazało, że stan ten występował na działce zarówno przed, jak i po wejściu w życie zmiany planu miejscowego, stąd też oddziaływanie tej linii na nieruchomości miało miejsce w obydwu stanach planistycznych w podobnym zakresie. W ocenie Kolegium, nieuwzględnienie powyższej okoliczności w wycenie w zakresie cechy "warunki techniczno-użytkowe" nie miało wypływu na końcowy wynik wyceny. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium przyjęło, że uzyskanie przez część nieruchomości przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (wyodrębnienie nowej części funkcjonalnej), mimo zmniejszenia wartości jednostkowej (zł/m2) w części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, skutkowało zmianą wartości tej nieruchomości jako całości (tj. nieruchomości o złożonym przeznaczeniu). W tej sytuacji Kolegium za prawidłowe uznało wyliczenia organu I instancji.
W skardze na powyższą decyzję spółka zarzuciła naruszenie:
- - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przez organ, czy plan miejscowy spowodował zmianę przeznaczenia nieruchomości i to taką, której konsekwencją jest wzrost jej wartości, podczas gdy ma to kluczowe znaczenie dla ustalenia obowiązku zapłaty renty planistycznej i określenia jej wysokości;
- - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, polegającej na bezkrytycznym przyjęciu stanowiska rzeczoznawcy wyrażonego w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym przy całkowitym pominięciu zastrzeżeń składanych przez spółkę;
- - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób właściwy i rzetelny przez organ sposobu przeznaczenia i możliwości zagospodarowania spornej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego oraz poprzez brak krytycznej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego i niezweryfikowanie oceny wzrostu wartości nieruchomości;
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł się oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego na okoliczność ustalenia rzeczywistej i prawidłowej wartości nieruchomości; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi spółka wskazywała na sporządzenie operatu szacunkowego z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, tj. u.g.n., u.p.z.p., rozporządzenia z 2004 r. oraz Standarów Zawodowych - PKZW zadeklarowanych przez rzeczoznawcę majątkowego do stosowania. Podniosła, że skoro zbycie udziałów w nieruchomości powodujących ewentualne powstanie opłaty planistycznej w myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nastąpiło tylko i wyłącznie z nieruchomości składającej się z działki nr "[...]" o pow. 1,0308 ha, to taki przedmiot wyceny winien być brany pod uwagę przy szacowaniu nieruchomości, a nie nieruchomość składająca się z całej działki nr "[...]" o pow. 1,3409 ha. Spółka oceniła, że przyjęcie nieruchomości zgodnej z jej stanem faktycznym w pełni koresponduje z zapisami art. 37 ust. 1 u.p.z.p., nakazującym przyjęcie nieruchomości objętej sprzedażą przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmianą planu miejscowego i po jego zmianie.
Wywiodła, że przyjęcie odmiennej zasady powoduje, że osiągnięty wzrost wartości jest po pierwsze uśredniony z kilku nieruchomości objętych jedną KW - w tym działek nie objętych zbyciem, a po drugie o wadliwej wysokości powodującej błędną podstawę ustalenia opłaty. Spółka zauważyła jednocześnie, że działka nr "[...]" jest to działka drogowa, której przeznaczenie nie uległo zmianie w miejscowym planie. Dalej zarzucono, że dokonana wycena przez rzeczoznawcę zupełnie pomija kwestię infrastruktury technicznej, tj. przebiegu przez nieruchomość napowietrznej linii energetycznej, której obecność nie została uwzględniona w wycenie, a której istnienie ma niewątpliwy wpływ na wartość nieruchomości. Spółka podtrzymała także swoje wątpliwości co do poprawności wykładni przyznającej niejako priorytet znaczeniu funkcjonalnemu przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Podkreśliła, że w przepisie tym mowa jest wyłącznie o wzroście wartości nieruchomości, a nie o wzroście wartości jej niedającej się wyodrębnić geodezyjnie części, czy udziału w prawie własności. Wskazała, że zbycie części udziałów w prawie własności nieruchomości nie może być utożsamiane ze "zbyciem nieruchomości" w rozumieniu analizowanej normy prawnej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniosło, że brak jest podstaw do uznania, że przedmiotem szacowania winna stać się działka nr "[...]", bowiem opłata została określona w związku ze zbyciem działki nr "[...]".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest zasadna.
Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie zaś do art. 37 ust. 1, 3-5 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, jednak nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.
W świetle przytoczonych regulacji prawnych ustalenie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jednorazowej opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, możliwe jest w razie łącznego wystąpienia następujących przesłanek: 1) rada gminy uchwaliła lub zmieniła plan miejscowy z jednoczesnym ustaleniem stawki procentowej opłaty planistycznej;
2) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, 3) nieruchomość objęta aktem planistycznym została zbyta przez właściciela lub użytkownika wieczystego po wejściu w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany, jednak przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tej uchwały, 4) postępowanie administracyjne w sprawie opłaty planistycznej zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany.
W rozpatrywanej sprawie budzi wątpliwości Sądu spełnienie pkt 2, ponieważ organy orzekające w obu instancjach z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nie wyjaśniły i nie oceniły przyjętego przez rzeczoznawcę przeznaczenia nieruchomości w starym i zmienionym planie oraz jaki to miało ewentualnie wpływ na ustalenie opłaty planistycznej. Dostrzec należy, że będąca przedmiotem obrotu działka nr "[...]" o powierzchni 0,0132 h, którą spółka sprzedała Gminie w dniu 24 listopada 2017 r., stanowi działkę drogową. Działka ta została wydzielona na podstawie decyzji zatwierdzającej podział z "[...]" r., a więc w dacie wejścia w życie zmiany planu miejscowego, tj. 19 kwietnia 2014 r. stanowiła część działki nr "[...]" o powierzchni 1,3409 h. Przy czym z analizy akt sprawy, w tym treści operatu szacunkowego i rysunków obu planów miejscowych (k. 6-7 akt administracyjnych) wynika, że zarówno w poprzednio obowiązującym planie miejscowym z 22 czerwca 2005 r., jak i aktualnie obowiązującym z 26 lutego 2014 r., teren wydzielonej faktycznie później działki nr "[...]" o powierzchni 0,0132 ha określony został zapisem "1KD15" – droga gminna dojazdowa.
Teren ten w każdym z omówionych planów zarezerwowany został pod fragment pasa drogowego ul. "[...]". Zmianie natomiast uległo przeznaczenie pozostałej części działki nr "[...]", przeorganizowano całkowicie jej układ w związku z wprowadzeniem w znacznej części zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w miejsce zabudowy jednorodzinnej. W związku z tym należy rozważyć, czy zbycie konkretnej części nieruchomości, której przeznaczenie nie uległo zmianie na skutek uchwalenia planu, uzasadnia przyjęcie, że nastąpił wzrost wartości tej nieruchomości, w rozumieniu omówionych przepisów. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z wolą ustawodawcy, wzrost wartości nieruchomości musi nastąpić na skutek uchwalenia planu, a nie na skutek innych okoliczności faktycznych czy prawnych. Wobec braku jednoznacznych wyjaśnień na ten temat w operacie szacunkowym, organy powinny zwrócić się najpierw z zapytaniem na ten temat do autora tego opracowania, skoro operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Rzeczoznawca powinien też wyjaśnić, czy wartość działki drogowej może wzrosnąć wobec zmiany przeznaczenia terenu z nią sąsiadującego.
Brak odniesienia się do powyższej kwestii przez rzeczoznawcę majątkowego i organy orzekające uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd co do istoty sprawy. Zaniechanie organów orzekających naruszyło szczególnie art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Art. 7 k.p.a. obliguje organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego i procesowego. W myśl tego przepisu organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, w tym w szczególności zgłoszonych przez strony postępowania zarzutów. Realizacji wskazanej wyżej zasady służy między innymi art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Art. 80 k.p.a. zobowiązuje organy orzekające do swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a więc oceny uwzględniającej wszystkie dowody rozpatrywane przy zastosowaniu zasad logiki, doświadczenia życiowego i wiedzy.
Natomiast uzasadnienie decyzji, które stanowi jej obligatoryjną część (art. 107 § 3 k.p.a.), z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. Omówione zaniechanie narusza też art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., które nakazują wyjaśnić stronom zasadność zajętego stanowiska.
Pamiętać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Potwierdza to też treść art. 3 § 1 p.p.s.a. Na zasadzie tych przepisów obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego.
Tym samym, sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych. Sąd jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. Dlatego Sąd nie mógł też uwzględnić wniosku skarżącej o powołanie biegłego. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).
Zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Dodatkowo wskazać należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, według którego, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym nawet dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 września 2000 r., sygn. akt FSA 1/00, ONSA 2001/1/1; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 360/05; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt V SA 671/00; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 870/08; wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1587/09, publ na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Opinia biegłego jest bowiem innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu", w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 1445/11, LEX nr 1367272).
Pomimo że z formalnego punktu widzenia opinia biegłego stanowi dokument prywatny w rozumieniu art. 245 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., to dowód taki nie może być przeprowadzony przez sąd administracyjny. Skoro bowiem ustawodawca w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 106 § 3 cytowanej ustawy i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dowody wymienione expressis verbis w tym przepisie (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., II OSK 1051/06, ONSA i WSA z 2008 r. Nr 4, poz. 69; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., II OSK 1595/04, LEX nr 489587).
W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość: uiszczonego wpisu od skargi (103 zł), uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (po 17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika - adwokata (900 zł) - na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).