Uzasadnienie
Rada Miejska w "[...]" podjęła w dniu "[...]" uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część gruntów obrębu miasta "[...]" – Jezioro "[...]". W § 3 postanowiono, że wprowadza się zmiany w ustaleniach szczegółowych dotyczących terenów oznaczonych symbolami WS.01 i WS.02, zawartych w § 8 polegające na tym, że po punkcie 9 wprowadzono punkt 10 w brzmieniu "ustala się zakaz postoju w granicach jeziora "[...]", tj. od mostu kolejowego (terem oznaczony symbolem TK.01) w kierunku południowym, statków przeznaczonych na cele mieszkaniowe lub usługowe wymagających zgłoszenia wodnoprawnego zgodnie z przepisami dotyczącymi prawa wodnego.
Spółka A (dalej jako: Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część gruntów obrębu miasta "[...]" – Jezioro "[...]", żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wskazała m.in., że ustalenie zakazu postoju statków wymagających zezwolenia wodnoprawnego w miejscu do tego przeznaczonym — pomosty funkcjonujące w ramach przystani śródlądowej — wykracza poza dopuszczalny ustawowo zakres ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto tego typu rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności z regulacją prawną rangi ustawowej, ustawą z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne, bowiem przepisy tej ustawy przyznają każdemu prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, służącego do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz amatorskiego połowu ryb. Prawo wodne przewiduje także przypadki, w których korzystanie z wód wymaga zgody wodnoprawnej w formie zgłoszenia wodnoprawnego. Jednym z takich przypadków jest postój na wodach płynących statków przeznaczonych na cele mieszkaniowe lub usługowe. W sytuacji zatem gdy określony podmiot dokona wymaganego przepisami prawa zgłoszenia wodnoprawnego, jest uprawniony do korzystania z wód we wskazany sposób - w omawianym przypadku będzie to postój statków przeznaczonych na cele mieszkaniowe lub usługowe, w miejscu do tego przeznaczonym.
Ustalając ograniczenia w tym zakresie Rada wkracza w kompetencje właściwych organów Wód Polskich. Tym samym uchwalając zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającą na ustaleniu zakazu postoju w granicach jeziora "[...]" określonej kategorii statków, które wymagają zgłoszenia wodnoprawnego, Rada Miejska w "[...]" przekroczyła granice upoważnień przyznanych jej na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego naruszonego zaskarżoną uchwałą organu gminy Spółka wskazała, że zawarła w dniu "[...]" z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie umowę użytkowania gruntu, na mocy której przekazano jej w użytkowanie obszar gruntu pod wodami publicznymi jeziora "[...]" o łącznej pow. 170,30 m2. Umowa ta zakłada, że użytkowana powierzchnia zajęta będzie przez barkę usługową gastronomiczną wraz z platformą gastronomiczną.
Umowę tę zawarto na czas nieokreślony. Spółka użytkuje wskazany obszar w sposób określony w ww. umowie. Istotnym jest, iż barka Spółki cumuje na obszarze objętym zaskarżoną zmianą miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego obejmującego część gruntów obrębu miasta "[...]" — Jezioro "[...]". Z datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały postój w granicach jeziora "[...]", od mostu kolejowego w kierunku południowym, tego typu statków, tj. statków przeznaczonych na cele mieszkaniowe lub usługowe wymagających zgłoszenia wodnoprawnego, będzie jednak zabroniony. W tym stanie rzeczy Spółka nie będzie mogła realizować uprawnień przysługujących jej z tytułu zwartej umowy użytkowania — dalszy postój barki usługowej na użytkowanym terenie będzie niemożliwy.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W przypadku zatem wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. obowiązkiem sądu jest ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, a w konsekwencji, czy strona skarżąca posiada legitymację czynną do wniesienia skargi. O powodzeniu omawianej skargi przesądza zatem wykazanie naruszenia przez ten organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Sama ewentualna sprzeczność z prawem uchwały nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Stosownie bowiem do już wyżej powołanego art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone.
Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, regulacja art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., obligująca do odrzucenia skargi dotyczy tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jednocześnie, strona skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca w konkretnym przypadku nie wykazała, że w wyniku podjętego aktu doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a jej własną indywidualną sytuacja prawną, wynikającą z przepisów prawa.
Swój interes prawny skarżąca wywodzi z faktu, że zawarła z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie umowę użytkowania gruntu, na mocy której przekazano jej w użytkowanie obszar gruntu pod wodami publicznymi jeziora "[...]" o łącznej pow. 170,30 m2. Umowa ta zakłada, że użytkowana powierzchnia zajęta będzie przez barkę usługową gastronomiczną wraz z platformą gastronomiczną. Spółka użytkuje wskazany obszar w sposób określony w ww. umowie. Z datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały postój w granicach jeziora "[...]", statków przeznaczonych na cele mieszkaniowe lub usługowe wymagających zgłoszenia wodnoprawnego, będzie zabroniony. W tym stanie rzeczy Spółka nie będzie mogła realizować uprawnień przysługujących jej z tytułu zwartej umowy użytkowania
W ocenie Sądu tak sformułowany interes prawny i jego naruszenie nie znajduje pokrycia w obiektywnym naruszeniu obowiązującego prawa. Zauważyć bowiem należy, że skarżącej nie przysługuje jakiekolwiek prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowanym aktem.
Przede wyzyskiem zauważyć należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazują organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone wartości, w tym ochronę prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Obowiązek ten związany jest z tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a więc mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w związku z tym pogląd, iż interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 936/06, z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1468/07, z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 312/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2036/05 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ochronę sądową w tym zakresie przyznaje się również użytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż mają oni prawa rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2009 r., II OSK 521/09, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 K.c., art. 233 K.c.). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest w związku z tym pogląd, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (patrz: powołane powyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawach o sygn. akt II OSK 936/06, II OSK 1468/07, II OSK 312/08), czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08, LEX nr 597302). Ze stanowiskiem tym należy się co do zasady zgodzić, gdyż prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej.
W kontekście poczynionych wyżej rozważań, fakt użytkowania przez skarżącą nieruchomości, której nie jest właścicielem (okoliczność nie kwestionowana przez strony postępowania) i jedynie korzystanie z niej - nie może skutkować zaistnieniem po jej stronie interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość nr geod. "[...]" (oddana na podstawie umowy w użytkowanie skarżącej) wchodzi w skład majątku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Skarżąca nie jest jej właścicielką ani jej użytkownikiem wieczystym.
W konsekwencji interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały przysługuje jedynie właścicielowi gruntu. Z samego tylko faktu użytkowania nieruchomości nie można bowiem wyprowadzać wniosku o naruszeniu interesu prawnego. Powyższe okoliczności mogą natomiast wskazywać na istnienie interesu faktycznego po stronie skarżącej, ten nie jest jednak wystarczający do skutecznego wywodzenia skargi na opisany na wstępie akt.
W tym miejscu podnieść należy, że zbudowanie systemu zaskarżalności omawianego aktu na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, że wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie). Zaakcentować również należy, że uprawnienie wynikające z ww. przepisu nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex 81964, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r. IV SA/GL 97/09, Lex 553433).
Końcowo jeszcze raz powtórzyć należy, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawa materialnego, zaś naruszenie interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżąca takiego naruszenia interesu prawnego nie wykazała. Naruszenie zaś interesu faktycznego nie stanowi podstawy do zaskarżenia aktu, bowiem określony podmiot jest w takim wypadku bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej.
Podkreślić jednocześnie należy, że podjęcie przez organ gminy zaskarżonej uchwały nie uszczupliło żadnych praw skarżącej, wynikających z przepisów prawa materialnego, a to oznacza brak interesu w zaskarżeniu tej uchwały. Jednocześnie, zdaniem sądu, brak naruszenia interesu prawnego skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy ma charakter oczywisty.
Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że skarżąca nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowego aktu. Z tego też względy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji (punkt 1). Orzeczenie o zwrocie kwoty 300 zł, zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia, uzasadnia przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.