Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 listopada 2006 r. K. i A.B. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. o wydanie pozwolenia na użytkowanie ganku dobudowanego do budynku położonego w Z. "[...]".
W toku tego postępowania M.P. poinformowała organ administracji, że w dniu 24 maja 2006 r. Sąd Okręgowy w E. oddalił apelację K. i A. B. od wyroków Sądu Rejonowego w E. w sprawie o wydanie powodom – M. i K.P. nieruchomości "[...]". Ponadto wszczęte zostało postępowanie sądowe przeciwko K. i A.B. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem, gdyż pozwani nie usunęli z tej nieruchomości spornej części ganku oraz nasadzeń i ogrodzenia.
Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2006 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej zwanej jako K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji, pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego ganku przy budynku mieszkalnym położonym w Z. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że M.P. poinformowała o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym w sprawie wydania nieruchomości i rozbiórki pomieszczenia wc oraz rozbiórki ściany ganku położonego w Z. na działce nr "[...]". Ponadto A.B. przedłożył kserokopie pozwu M.P. dotyczącego nakazu usunięcia m.in. pomieszczenia ubikacji oraz rozbiórki ściany ganku. Wyrok Sądu Rejonowego w E. stanowi więc zagadnienie wstępne w rozpoznawanej sprawie.
Wnioskiem z dnia 26 maja 2008 r. K. i A.B. wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania, gdyż postępowanie sądowe stanowiące podstawę zawieszenia postępowania zakończyło się.
Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu podał, że toczy się jeszcze postępowanie sądowe o egzekucję świadczenia niepieniężnego, tj. usunięcie z działki nr "[...]" m.in. spornego ganku (wykonanie "[...]" z dnia 21 lutego 2007 r.). Dodał też, że powziął wiadomość o śmierci jednej ze stron postępowania – K.P., co na podstawie art. 97 §1 pkt 1 K.p.a. uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach zdaniem organu pierwszej instancji nie ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania.
Zażalenie na to postanowienie złożyli K. i A.B., którzy wywiedli, że nie zaistniała w stanie faktycznym sprawy przesłanka z art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., zaś okoliczność uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie decyzji wydanych w przedmiocie rozbiórki części spornego ganku i przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji, rodzi obowiązek załatwienia sprawy przez ten organ.
Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że okoliczności, które legły u podstaw zawieszenia postępowania ustały. Postępowanie egzekucyjne o wydanie przez A. i K.B. nieruchomości M. i K.P. zakończyło się dnia 21 września 2006 r. wydaniem tej nieruchomości wierzycielowi. Natomiast postępowanie z powództwa M.P. przeciwko A. i K.B. o nakazanie m.in. usunięcia ubikacji w całości i przesunięcie ganku zakończyło się wyrokiem Sądu Rejonowego w E. z dnia 21 lutego 2007 r., zobowiązującym dłużników do usunięcia części ganku. Odnośnie zaś konsekwencji prawnych śmierci K.P. organ odwoławczy wyjaśnił, że w skutek czynności podjętych przez organ pierwszej instancji ustalono bezspornie, że spadkobiercą zmarłego jest M.P. Żadna więc z przesłanek wymienionych w art. 97 § 1 K.p.a. nie występuje w stanie faktycznym sprawy.
Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii podnoszonych we wniosku strony, zatem ponownie badając przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, powinien wyczerpująco uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie, w szczególności poprzez wykazanie związku między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze K. i A.B. przyznali, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu prawidłowo stwierdzono naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Jednocześnie jednak zarzucili, że organ odwoławczy niezgodnie z ich żądaniem uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Skarżący domagali się jedynie wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Wobec tego niedopuszczalnym było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stwierdził ponadto, że ograniczenie się wyłącznie do uchylenia postanowienia o odmowie podjęcia postępowania byłoby niezgodne z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu odwoławczego, którym uchylono postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie:
- 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105),
- 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony,
- 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych,
- 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony (§ 2).
Redakcja § 2 art. 97 powoduje, że instytucję zawieszenia postępowania administracyjnego można stosować wyłącznie przez czas konieczny do usunięcia przyczyny zawieszenia postępowania. Organ administracji, który zawiesił postępowanie administracyjne, jest obowiązany podjąć zawieszone postępowanie, jeżeli odpadł cel zawieszenia postępowania. Ponieważ skutek podjęcia postępowania administracyjnego nie następuje z mocy prawa, to rozstrzygnięcie w tej kwestii należy do organu administracji publicznej, który wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania.
W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż ustalił, że toczy się postępowanie egzekucyjne dotyczące wydania nieruchomości oraz wszczęto postępowanie sądowe o nakazanie rozbiórki części spornego ganku.
Treścią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne o charakterze materialnym lub procesowym. Przyczyna zawieszenia postępowania wymieniona w tym przepisie ustąpi z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Egzekucja prawomocnego wyroku sądu nie będzie więc stanowić zagadnienia wstępnego.
W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie komornika sądowego z dnia 22 września 2006 r. o zakończeniu egzekucji z wydania nieruchomości w Z. wierzycielom M. i K.P., prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego – wyroku Sądu Okręgowego w E. z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt "[...]".
Organ pierwszej instancji został również poinformowany, że wyrokiem Sądu Okręgowego w E. z dnia 19 marca 2008 r. "[...]" oddalono apelację K.B. od wyroku Sądu Rejonowego w E. z dnia 28 sierpnia 2007 r."[...], którym przywrócono powódce utracone posiadanie działki nr 525, na której posadowiono sporne obiekty budowlane.
Zasadnie zatem skarżący podnosili we wniosku z dnia 26 maja 2008 r., że ustąpiły te okoliczności, które stanowiły podstawę zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji.
Przypomnieć należy, że na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), oraz wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 K.p.a.).
Organ pierwszej instancji nie odniósł się jednakże do zarzutów wnioskodawców. Nie można bowiem argumentacji dotyczącej nowych ewentualnych przesłanek zawieszenia postępowania uznać za prawidłową w świetle art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego stwierdził, że istnieją inne okoliczności uzasadniające dalsze zawieszenie postępowania. Powołał się na fakt, iż w sprawie toczy się jeszcze postępowanie o egzekucję świadczenia niepieniężnego – usunięcia części spornego ganku (na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w E. z dnia 21 lutego 2007 r., "[...]"). Wskazał też na okoliczność śmierci jednej ze stron postępowania.
Jak już wyżej stwierdzono, fakt egzekucji prawomocnego wyroku sądu nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. Natomiast z postanowienia Sądu Rejonowego w E. z dnia 6 września 2006 r. wynika, że spadek po K.P. nabyła w całości M.P. Możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu wyklucza zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1.
Prawidłowo zatem organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia z dnia 25 sierpnia 2008 r. do argumentacji podniesionej we wniosku skarżących i nakazał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyczerpujące odniesienie się do kwestii podniesionych we wniosku o podjęcie postępowania lub w przypadku ewentualnego ustalenia istnienia przesłanki zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. - wskazanie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym.
Zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest bowiem prawo strony do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Do uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje (postanowienie), postępowania wyjaśniającego. Wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawarte jest w uzasadnieniu decyzji (postanowienia). Strony mają bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji (postanowień), gdyż w przeciwnym wypadku nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym. Z powyższego zaś wynika, że nieprawidłowe, niezgodne z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wyłącza możliwość realizacji zasady przewidzianej w art. 15 K.p.a.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. tylko zaś takie naruszenie przepisów postępowania uzasadniałoby zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.