Uzasadnienie
Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta decyzją z dnia 13 października 2010r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę segmentu skrajnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej w O. ul. "[...]".
W dniu 8 lipca 2011r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta O. (dalej też jako: PINB lub organ nadzoru budowlanego I instancji) wpłynęło pismo S. R., poinformujące o tym, że prace wykonywane przy rozbudowie budynku inwestora negatywnie oddziaływują na należącą do niego nieruchomść sąsiednią oraz w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków udzielonych w pozwoleniu na budowę. W następstwie tegoż pisma, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w przedmiocie istotnych odstępstw od projektu budowlanego nadbudowy i rozbudowy przedmiotowego segmentu budynku.
Postanowieniem z dnia 5 września 2011r. PINB dla Miasta O., na podstawie art. 51 ust.1 pkt 4 i ust.3 Prawa budowlanego, wstrzymał J. S. roboty budowlane związane z przedmiotową nadbudową i rozbudową, zobowiązując jednocześnie inwestora do zabezpieczenia i oznakowania budynku w niezbędnym zakresie w celu zapewnienia bezpieczeństwa i niedopuszczenia do powstania szkód. W uzasadnieniu postanowienia organ opisał szczegółowo roboty wykonane podczas rozbudowy i nadbudowy wskazując, iż inwestor wprowadził zmiany w konstrukcji dachu, wynikające z podwyższenia ścianek kolankowych, co wpłynęło na zmianę kubatury wykonanej nadbudowy i rozbudowy, co zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu.
J. S. wniósł zażalenie na wymienione postanowienie zarzucając, że zostało ono wydane bez należytego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego. Strona, przedstawiając szczegółowe wyliczenia wywodziła, iż odstępstwa w zakresie kubatury są mniejsze aniżeli ustalił organ i mieszczą się w granicach błędu pomiaru.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. postanowieniem z dnia 17 października 2011r., na podstawie art. 138§ 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, będące przedmiotem zażalenia i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż informację o dokonanych odstępstawach od projektu budowlanego organowi I instancji przekazał właściciel sąsiedniej nieruchomości – S. R., wskazując na negatywne oddziaływanie wykonywanych przez inwestora robót na jego nieruchomość. Skoro roboty te były wykonywane w bezpośrdenim sąsiedztwie nieruchomości, której właścicielem jest S. R. i na nieruchomość tę oddziaływały, to zgodnie z art. 28 k.p.a. winien on być stroną postępowania.
Odnosząc się do kwestii merytorycznych, organ II instancji stwierdził, iż sam fakt wystąpienia odstępstw wykonanych robót od zatwierdzonego projektu jest niewątpliwy, czego nie kwestionuje sam inwestor. Do rozstrzygnięcia pozostaje natomiast istota odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, iż wobec uchybienia formalnego, z uwagi na pominięcie S. R. w postępowaniu i uniemożliwienie korzystania z uprawnień strony, postępowanie przed organem I instancji należy powtórzyć w całości z udziałem stron postępowania.
W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. S. zarzucał, iz zostało ono wydane z naruszeniem art. art. 7, 10, 28, 77, 80 i 138 § 2 k.p.a. oraz art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego, organ II instancji błędnie przyjął, że S. R. winien być stroną niniejszego postępowania, ponieważ nie posiada on interesu prawnego, opartego na konkretnych przepisach prawa matrianego. Ponadto skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż dokonane przez niego zmiany w zakresie obniżenia kalenicy, podwyższenia minimalnego ścian kolankowych, zmniejszajacych geometrię dachu, nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w analogicznej sprawie, dotyczącej istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, w której inwestorem był S. R., J. S. był uznany za stronę i uczestniczył w postępowaniu. Wobec tego, inne traktowanie S. R., w przypadku takiego samego naruszenia prawa przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, stanowiłoby naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W piśmie z dnia 29 grudnia 2011r. J. S. podnosił, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, na podstawie którego organ przyznał S. R. status strony, może mieć zastosowanie tylko w sprawach dotyczacych pozwolenia na budowę i nie jest dopuszczalne stosowanie go do innych postępowań, w tym prowadzonych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administraycjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny legalności zaskarżonego aktu lub czynności, to znaczy jej zgodności z obowiazującym prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylające postanowienie organu I instancji i przekazujące do ponownego rozpoznania organowi I instancji sprawę w przedmiocie wykonania robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.
W związku z tym rolą Sądu było dokonanie oceny, czy w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania przepisu art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zmianami, dalej: k.p.a.), który stanowił podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia w związku z art. 144 k.p.a. W brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011r., nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2011r. Nr 6, poz.18), przepis art. 138§ 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Cytowany przepis wyróżnia dwie przesłanki, których zaistnienie pozwala organowi odwoławczemu uwolnić się od ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i wydania jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 §1 k.p.a. Pierwsza z nich odnosi się do kwestii proceduralnych i jest nią stwierdzenie, iż organ I instancji wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą zaś stanowi uznanie przez organ II instancji, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Postanowienie wydane w niniejszej sprawie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu tego nie narusza. Organ odwoławczy miał podstawy, aby stwierdzić, iż w postępowaniu przed organem I instancji zostały naruszone przepisy postępowania. Należy zważyć, iż zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji zasadę tę naruszył, prowadząc postępowanie wyłącznie z udziałem inwestora mimo, że postępowanie zostało wszczęte wprawdzie z urzędu, ale na skutek zawiadomienia właściciela nieruchomości sąsiedniej, który był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na przedmiotową rozbudowę i nadbudowę.
Rację ma skarżący twierdząc, iż przepis art. 28 ust.2 Prawa budowlanego ma zostosowanie wyłącznie w sprawach o pozwolenie na budowę i na tej podstawie S. R. uczestniczył w tamtym postępowaniu. Stronie umknęło jednak to, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż S. R. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, nie na podstawie wymienionego lex specialis, który nie może podlegać wykładni rozszerzającej, lecz na zasadach ogólnych k.p.a. wyraźnie wskazując, iż winien on być stroną zgodnie z art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Z pewnością stroną w postępowaniu, prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest inwestor. Nie mniej jednak nie tylko on, ale też każdy podmiot, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Trudno odmówić przymiotu strony S. R. w postępowaniu, w którym rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu – inwestora, może też wpływać na prawa i obowiązki właściciela nieruchomości sasiedniej.
Dlatego przymiotu strony S. R. w niniejszej sprawie, należy upatrywać na gruncie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż toczące się postępowanie administracyjne może mieć wpływ na jego prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie korzystania z przysługującego mu prawa własności. Należy przy tym mieć na względzie, że – jak oświadczył S. R. na rozprawie – współwłaścicielką nieruchomości sąsiedniej jest nie tylko S. R. ale także E. P. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien ustalić jakie prawa przysługują im do tej nieruchomości i jeżeli wykażą prawo własności (współwłasności), umożliwić udział w postępowaniu. Z powyższych względów organ odwoławczy zasadnie uznał, iż organ nadzoru budowlanego I instancji naruszył przepisy postępowania, ziściła się zatem pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.
Należało w dalszej kolejności ocenić, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy mieć na uwadze, że budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. Kwestia oceny "istotności" tych odstępstw pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a ze względu na skutki ma ona nader ważne znaczenie. W rozpoznawanej sprawie jednak zanim dojdzie do dokonywania takiej oceny należy, przy zapewnieniu czynnego udziału wszystkich stron postępowania, ustalić dokładnie, czego zresztą domagał się J. S. w zażaleniu, zakres robót wykonanych przy rozbudowie i nadbudowie segmentu budynku inwestora i porównać go z udzielonym pozwoleniem na rozbudowę i nadbudowę, które uzyskał skarżący.
Dopiero wówczas będzie możliwa ocena, czy odstępstwa te mają charakter istotny, czy też są one odstępstwami, o których mowa w art. 36aust. 5 Prawa budowlanego. Dlatego organ odwoławczy zasadnie uznał, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tego powodu nie ma podstaw, aby przypisać zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa.
Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami admiistracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) skargę należało oddalić, jako bezzasadną.