Uzasadnienie
Decyzją z 7 kwietnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Elblągu (dalej: "PINB") nakazał [...]– zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] i wyłączenie z użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku oraz zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia przez wykonanie podparcia (podstemplowanie) stropu w mieszkaniu nr [...] w pomieszczeniu o rozpiętości belek do 7,40 m, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
PINB podał w uzasadnieniu, że z inwentaryzacji odkształcenia stropu, załączonej do zgłoszenia z 30 grudnia 2022 r. w sprawie stanu technicznego stropu nad lokalem mieszkalnym nr [...], wynikało, że ugięcia stropu w pomieszczeniu mieszkania nr [...] dochodzą miejscami do 22 cm. Wobec uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego, postanowieniem z 9 stycznia 2023 r. nałożył na zarządcę nieruchomości obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej konstrukcji stropu nad mieszkaniem nr [...], w części pomieszczenia o rozpiętości belek stropu do 7,40 m. Z przedłożonej ekspertyzy wynikało, że istniejący strop wymaga pilnych napraw i wzmocnień, gdyż grozi zawaleniem. Wobec stwierdzenia zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, PINB zastosował art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: "Pr.bud.").
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu M.W. (dalej: "skarżąca") zarzuciła, że PINB z naruszeniem art. 28 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") pominął ją w postępowaniu prowadzonym z jej zawiadomienia o zagrożeniu katastrofą budowlaną i przekazywał jej nieprawdziwe informacje, że postępowanie to nie zostało wszczęte i nie ma charakteru postępowania administracyjnego. Stwierdziła, że decyzja bezpośrednio dotyczy jej praw, jako właścicielki lokalu mieszkalnego nr [...]. Zarzuciła, że decyzja została wydana, mimo że PINB nie przeprowadził oględzin całego budynku i nie dysponował ekspertyzą obejmującą cały strop, a nie jedynie strop nad jej lokalem mieszkalnym. Zauważyła, że skoro strop nad jej lokalem jest w stanie, który grozi zawaleniem, to przyjęcie, że pozostała cześć stropu jest w należytym stanie technicznym, jedynie w oparciu o ekspertyzę technika budowlanego, przedłożoną przez zarządcę budynku w październiku 2021 r., nie jest uzasadnione.
Zaznaczyła, że w tej ekspertyzie stwierdzono niezgodnie ze stanem faktycznym, że strop nad jej lokalem jest w należytym stanie technicznym. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 68 pkt 3 lit. a Pr. bud. przez zaniechanie zarządzenia umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") decyzją z 9 sierpnia 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części terminu wykonania nakazów i zarządzeń wskazanych w zaskarżonej decyzji i orzekł, że nakazy i zarządzenia powinny być wykonane w terminie natychmiastowym oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części zawierającej zarządzenia i w tym zakresie zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia przez wykonanie podparcia (podstemplowania) stropu w mieszkaniu nr[...] w pomieszczeniu o rozpiętości do 7,40 m oraz umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania.
W uzasadnieniu decyzji WINB zaznaczył, że postanowieniem z 5 czerwca 2023 r. zlecił PINB przeprowadzenie oględzin w ww. budynku w celu stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem oraz ustalenie, czy w sprawie są podstawy do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. PINB 7 lipca 2023 r. przeprowadził ponowne oględziny w przedmiotowym budynku, podczas których stwierdził, że opróżnienie lokalu nr [...] i wyłączenie lokali nr [...] z użytkowania jest zasadne. Potwierdził ponadto, że pomieszczenie w lokalu nr [...], w którym rozpiętość belek stropowych w świetle ścian wynosi 7,50 m, zostało zabezpieczone przez podparcie stalowymi podporami. Zarządca przedłożył opinię techniczną z 9 czerwca 2023 r. z której wynika, że zabezpieczenie konstrukcji stropu nad w/w lokalem mieszkalnym wykonano poprawnie.
WINB przyznał, że zarzut pominięcia skarżącej jako strony postępowania jest zasadny, lecz naruszenie to nie jest wystarczające do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zauważył, że potrzeba opróżnienia i wyłączenia z użytkowania części budynku nie była kwestionowana i wynika wprost z materiału dowodowego, tj. z ekspertyzy stropu nad lokalem mieszkalnym nr [...] z 8 marca 2023 r. i z protokołu z oględzin z 7 lipca 2023 r. WINB ocenił, że decyzja PINB w tym zakresie, pomimo uchybień proceduralnych związanych z brakiem zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i brakiem doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania, jest prawidłowa. Uchybienia te zostały częściowo konwalidowane przez udział właścicieli lokali [...] w oględzinach. Zauważył, że do wydania decyzji w tym przedmiocie wystarczająca jest ocena dokonana przez pracowników organu nadzoru budowlanego.
Podkreślił również, że nakaz opróżnienia i wstrzymania użytkowania części budynku jest działaniem doraźnym, które nie ma na celu doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego (co powinno nastąpić w oddzielnym postępowaniu administracyjnym), lecz niedopuszczenie do sytuacji, w której w wyniku zawalenia się części budynku, osoby przebywające w przedmiotowych lokalach mogłyby zostać poszkodowane lub mogłaby nastąpić niepowetowana szkoda materialna. Treść art. 68 Pr.bud. nadaje organom nadzoru budowlanego istotne uprawnienie w zakresie ochrony zdrowia i życia ludzi użytkujących budynki grożące bezpośrednio zawaleniem. WINB zaznaczył, że możliwość wydania decyzji na podstawie art. 68 Pr.bud. uzależniona jest od spełnienia tylko jednej przesłanki – bezpośredniej groźby zawalenia. Przepis ten nie odnosi się do tego, kto ponosi winę za spowodowanie zagrożenia ani kosztów przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z tego względu zarzuty dotyczące nieprawidłowości w zakresie wykonywania obowiązków przez zarządcę i czynności dokonywanych przez PINB nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Za zasadny WINB uznał wniosek skarżącej, że decyzję należało uzupełnić o nakaz określony w art. 68 pkt 3 lit. a i zmienić termin jej wykonania. Stwierdził, że samo protokolarne stwierdzenie potrzeby opróżnienia budynku ze względu na bezpośrednią groźbę zawalenia świadczy o potrzebie podjęcia natychmiastowych działań. Wyjaśnił ponadto, że należało zarządzić wykonanie dwóch obowiązków określonych w art. 68 pkt 3, mimo że jeden z nich został już wykonany (podstemplowanie stropu), gdyż mają one charakter obligatoryjny.
Wyjaśnił również, że wyłączenie z użytkowania określonych lokali nie wyklucza możliwości prowadzenia postępowania w stosunku do innych części budynku. Stwierdził, że skoro na stan groźby zawalenia budynku wpływ miały roboty budowlane wykonane przez skarżącą PINB powinien wszcząć i przeprowadzić postępowania naprawcze (art. 50-51 Pr.bud.) w zakresie wykonanych robót budowlanych. W toku tego postępowania należy zakwalifikować wykonane roboty i ustalić czy zostały wykonane legalnie i czy nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ponadto biorąc pod uwagę stan techniczny stropu w części, której dotyczy postępowanie, PINB powinien ponownie ocenić, czy nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego pozostałych części budynku.
W złożonej skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 68 Pr.bud., gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono oględzin budynku. Podniosła, że w oględzinach przeprowadzonych na zlecenie WINB nie wziął udziału ekspert lub biegły, który miałby oceniać stan techniczny budynku i bezpośredniość ryzyka zawalenia. Zarzuciła, że oględziny ograniczyły się jedynie do stanu belek stropowych nad jej lokalem. Skarżąca wywiodła, że przegnicie belek stropowych nad jej lokalem wskazuje, że również stan belek stropowych nad innymi lokalami nie jest dobry.
Tym samym wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego. Zauważyła, że organ odwoławczy zlecił PINB przeprowadzenie oględzin mających na celu ustalenie stanu technicznego budynku, lecz nie zostało to ocenione. Na podstawie częściowych oględzin nie można bowiem ustalić stanu pozostałych elementów konstrukcyjnych budynku. Tym samym nie sposób stwierdzić, czy wydane nakazy i zarządzenia są wystarczające dla uchylenia zagrożenia zawalenia się budynku.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Decyzję WINB wydał na podstawie art. 68 pkt 1 Pr.bud. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany:
- 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania;
- 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów;
- 3) zarządzić:
- a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania,
- b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania.
Nie budzi wątpliwości, że kluczowa przesłanka warunkująca możliwość wydania decyzji na podstawie ww. przepisu uzależniona jest od stwierdzenia bezpośredniej groźby zawalenia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi. Zły stan techniczny budynku, wymagający remontu, ale nie grożący bezpośrednio zawaleniem, nie stanowi podstawy do wydania nakazu jego opróżnienia z art. 68 Prawa budowlanego. Okoliczność istnienia bezpośredniego zagrożenia zawaleniem musi natomiast wynikać z protokołu oględzin (art. 68 ust. 1 pkt 1), ponieważ to ten dokument odzwierciedla rzeczywisty stan badanego budynku i ujawnia istotne dla sprawy fakty niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a zatem stanowi podstawę decyzji organu nadzoru budowlanego.
W przedmiotowej sprawie zaistnienie potrzeby opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] i wyłączenia z użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w terminie natychmiastowym nie jest kwestionowane. Informację o złym stanie technicznym budynku zgłaszała m.in. skarżąca w piśmie z 30 grudnia 2022 r. Zasadniczym źródłem informacji o złym stanie budynku był sporządzony przez PINB "protokół oględzin i ekspertyzy nr 151/2023" z 7 lipca 2023 r. oraz "ekspertyza stropu nad lokalem mieszkalnym nr [...]" z 8 marca 2023 r. Opis stanu technicznego i ugięcia stropu nad lokalem nr [...] zawarty w tych dokumentach i załączona do nich dokumentacja fotograficzna nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że stan techniczny budynku obligował organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 68 pkt 1 Pr.bud. Podzielić jednocześnie należy stanowisko WINB, że opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] i wyłączenie z użytkowania lokalu nr [...] w opisanym budynku nie pozbawia organy nadzoru budowanego prawa do prowadzenia postępowania w stosunku do pozostałych części tego budynku.
Zaznaczyć należy także, że ww. ekspertyza oraz protokół oględzin sporządzone zostały przez uprawnione osoby.
Kompetencje pracowników PINB do oceny stanu technicznego obiektu budowanego w zakresie wymaganym przez art. 68 pkt 1 Pr.bud. nie mogą budzić wątpliwości. Z art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 Pr.bud. wynika, że organy nadzoru budowanego są wyspecjalizowanymi organami administracji, do zadań do których należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, obejmująca m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę czy badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych. Podkreślić jednocześnie należy, że ustawodawca nie zastrzegł, że protokół oględzin, będący podstawą wydania nakazu z art. 68 pkt 1, musi być sporządzony przez biegłego. Dodać trzeba, że protokół oględzin jest dokumentem urzędowym. Zgodnie zaś z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wobec powyższego, wbrew stanowisku skarżącej, do oceny stanu obiektu budowlanego, nie było niezbędne powoływanie biegłego (art. 84 k.p.a.).
Ekspertyzę sporządził natomiast uprawniony projektant i kierownik budowy w zakresie konstrukcyjno-budowlanym bez ograniczeń, a wiec osoba wykonująca samodzielną funkcję techniczną w budownictwie, to jest działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych (zob. art. 12 ust. 1 Pr.bud.), będący ponadto rzeczoznawcą budowalnym.
Nie jest kwestionowana zasadność zastosowania przez WINB art. 68 pkt 3 Pr.bud.
W przypadku wydania decyzji nakazującej opróżnienie lub wyłączenie całości lub części budynku z użytkowania organ nadzoru budowlanego powinien zarządzić umieszczenie na budynku, względem którego zapadła decyzja, zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, a także zarządzić wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem technicznie uzasadnionych terminów wykonania tych czynności.
Dodać należy, że spełnienie w sprawie przesłanek z art. 68 pkt 1 i 3 uzasadniało zobligowanie do natychmiastowego wykonania nakazów i zarządzeń z uwagi na istnienie realnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. Podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji nie może być to, że inne stropy w przedmiotowym budynku mogą znajdować się w złym stanie technicznym, gdyż powyższa kwestia może być ustalona w odrębnym postępowaniu.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.