Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 14 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia A (dalej jako: "stowarzyszenie", "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "organ I instancji") z 20 maja 2022 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia E. sp. z o.o. (dalej jako: "spółka") opłaty podwyższonej za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów za 2019 r.
W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazało, że zawiadomieniem z 18 sierpnia 2021 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne z uwagi na uzyskane m.in. od stowarzyszenia informacje wskazujące na możliwość eksploatacji w 2019 r. przez spółkę instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych bez wymaganego zezwolenia. Stowarzyszenie podnosiło, że spółka wprowadzała gazy i pyły do powietrza pomimo nieposiadania ostatecznego pozwolenia zintegrowanego. Postanowieniem z 19 października 2021 r. organ I instancji dopuścił stowarzyszenie do udziału w postępowaniu, a decyzją z 20 maja 2022 r. umorzył postępowanie w sprawie wymierzenia spółce opłaty podwyższonej. Kolegium stwierdziło, że w myśl art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska.
Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z 24 czerwca 2019 r. Starosta Olsztyński udzielił spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych - płyt wiórowych o maksymalnej zdolności produkcyjnej 3100 m3 na dobę, która obejmuje urządzenie do termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne o maksymalnej zdolności przetwarzania 4,16 tony odpadów na godzinę, urządzenia spalania paliw o łącznej nominalnej mocy 167,143 MW oraz instalację spawania - na terenie zakładu pod adresem: [...]. Postanowieniem z 27 czerwca 2019 r. Starosta Olsztyński nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Postanowieniem z 2 września 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy to postanowienie. Wyrokiem z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 883/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił postanowienia w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.
Wyrok ten doręczony został spółce 3 stycznia 2020 r. Spółka oczekuje na rozpoznanie skargi kasacyjnej od tego wyroku. Kolegium uznało, że na gruncie przedmiotowej sprawy rozstrzygnięcia wymaga to, czy spółka w okresie od 17 grudnia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. legitymowała się pozwoleniem uprawniającym ją do korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, iż spółka była uprawniona do korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania gazów i pyłów do powietrza w okresie od 27 czerwca 2019 r. do dnia 16 grudnia 2019 r. (to jest od dnia wydania postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności do dnia poprzedzającego uchylenie tegoż postanowienia). Zaznaczono, że spółka uruchomiła sporną instalację dopiero po 27 czerwca 2019 r. Tym samym w chwili rozpoczęcia użytkowania instalacji posiadała stosowną decyzję uprawniającą ją do korzystania ze środowiska.
W trakcie użytkowania przedmiotowej instalacji spółka oczekiwała natomiast na rozpoznanie odwołań od decyzji Starosty Olsztyńskiego z 24 czerwca 2019 r. oraz zażaleń na postanowienie Starosty Olsztyńskiego z 27 czerwca 2019 r. Co za tym idzie, w ocenie Kolegium, organ I instancji słusznie przyjął, iż sytuacja, w której znalazła się spółka jest analogiczna do sytuacji podmiotu, który posiadając pozwolenie na korzystanie ze środowiska, występuje o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Organ odwoławczy przytoczył uchwałę NSA z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, i stwierdził, że spółka w jakimkolwiek zakresie nie przyczyniła się do wydłużenia czasu prowadzenia postępowań zmierzających do rozpoznania odwołań i zażaleń. Zważono, że decyzją z 27 marca 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy w całości decyzję udzielającą pozwolenia zintegrowanego. W powyższym stanie rzeczy Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że w zaistniałym stanie faktycznym wymierzenie spółce podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska w okresie od 17 grudnia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. stałoby w sprzeczności z wynikającą z Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz związanymi z nią zasadami zaufania obywateli państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także zasadą praworządności materialnej.
Co więcej wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska nie znajdowałoby oparcia w normach prawnych zawartych w art. 288 ust. 1 pkt 2 i art. 292 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Spółka działając w dobrej wierze rozpoczęła bowiem eksploatację instalacji emitującej gazy i pyły do powietrza, posiadając wydaną przez właściwy organ administracji publicznej decyzję udzielającą jej pozwolenia zintegrowanego, która została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. Spółka wykazała zatem w tym zakresie należytą staranność i mając na uwadze, że związane z funkcjonowaniem prowadzonej przez nią instalacji korzystanie ze środowiska ma charakter ciągły i z technicznego punktu związana z nim emisja gazów i pyłów nie może zostać przerwana bez zatrzymania całej instalacji, mogła oczekiwać, że na tej podstawie instalacja będzie mogła funkcjonować w pełnym zakresie do czasu zakończenia postępowania odwoławczego i uzyskania przez decyzję udzielającą jej pozwolenia zintegrowanego waloru ostateczności.
Reasumując, Kolegium stwierdziło, że skoro w toku prowadzonego postępowania organ I instancji prawidłowo ustalił, iż nie występują przesłanki pozwalające na wymierzenie spółce podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska w okresie od 17 grudnia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r., to prowadzone przez organ I instancji postępowanie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie stowarzyszenie, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o uchylenie decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:
- - art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 273 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556, dalej: "p.o.ś.") poprzez uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe;
- - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego jak i przeprowadzenia postępowania dowodowego, tudzież sporządzenia uzasadnienia decyzji, w zakresie ilości wprowadzonych bez pozwolenia gazów i pyłów przez spółkę w roku 2019;
- - art. 78 § 2 w zw. z art. 77 § 2 i art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 124 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, a w szczególności poprzez niewłączenie do akt sprawy w drodze postanowienia dowodów, na których podstawie zostało oparte rozstrzygnięcie;
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie jest bezsporne, że w okresie relewantnym dla niniejszej sprawy, to jest od 17 grudnia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. spółka nie dysponowała ostatecznym pozwoleniem emisyjnym, in concreto pozwoleniem zintegrowanym, które pozwalałoby na emisję gazów i pyłów. Takie pozwolenie, ostateczne, zostało bowiem udzielone właśnie 27 marca 2020 r. Nieostateczne pozwolenie zostało udzielone 24 czerwca 2019 r., a rygor natychmiastowej wykonalności został mu nadany 27 czerwca 2019 r. Postanowienia nadające ten rygor zostały uchylone wyrokiem z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt
II SA/OI 883/19. W sprawie istotne jest, a co zostało przemilczane przez Kolegium, że obydwie decyzje udzielające pozwolenia zintegrowanego zostały uchylone wyrokiem WSA w Olsztynie z 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 424/20. Skarżący zauważył, że nie sposób podzielić stanowiska Kolegium (bez wskazania dowodów na tę okoliczność), że spółka rozpoczęła działalności dopiero po otrzymaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (choć okoliczność ta nie ma bezpośredniego znaczenia dla sprawy), albowiem uczyniła to kilka miesięcy wcześniej, twierdząc, że jest to "rozruch zakładu". Zaznaczył, że uchylone pozwolenie zintegrowane jest pierwszym pozwoleniem emisyjnym udzielonym kiedykolwiek spółce. Z tego powodu nie zgodził się, że przez analogię należy zastosować w niniejszej sprawie pogląd zaprezentowany przez NSA w uchwale II OPS 2/11. Podkreślił, że w uchwale tej NSA wskazał, że:
"W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.); przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". Wskazał, że uchwała ta dotyczy tylko pozwolenia na kolejny okres. Nie ma więc mowy o analogii do niniejszej sprawy. W uchwale tej NSA wskazał, że: "Nie budzi wątpliwości stosowanie przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. w sytuacji drugiej, tzn. gdy podmiot korzystający ze środowiska rozpoczyna działalność polegającą na korzystaniu ze środowiska bez wymaganego pozwolenia". NSA jednoznacznie uznał więc, że rozpoczęcie działalności przy braku pierwszego pozwolenia emisyjnego nie może wyłączać stosowania art. 276 ust. 1 p.o.ś.
Zdaniem stowarzyszenia postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wskazano, że "postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej". Taka sytuacja jednak w sprawie nie zachodzi. W przepisach art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś. nie ma jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. System prawny jest w założeniu kompletny i w sytuacji nieprawidłowości w pracach organów upoważnionych do wydawania pozwoleń na korzystanie ze środowiska powinny znajdować zastosowanie środki dyscyplinujące, takie jak np. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Bez wątpienia zaś spółka nie korzystała ze środków dyscyplinujących organy administracji publicznej.
Przy czym nawet gdyby doszło do naruszenia terminów procesowych to nie oznacza to, że ma to wpływ na wynik sprawy. Podwyższona opłata nie jest uzależniona od przyczyn braku pozwolenia lub winy korzystającego ze środowiska, albo przyczynienia się innego podmiotu do tego faktu, ale zależy tylko od braku pozwolenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo przyznało, że wyrokiem z 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 424/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzje w przedmiocie udzielenia spółce pozwolenia zintegrowanego. Jednakże wyrokiem z 7 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/O1 424/20 uzupełnił wskazany wyżej wyrok z dnia 22 września 2022 r. w ten sposób, że dodał punkt III sentencji wyroku w brzmieniu: "decyzje uchylone w punkcie I wyroku wywołują skutki prawne do uprawomocnienia się wyroku". Wyrok ten pozostaje nieprawomocny i decyzje w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego w dalszym ciągu wywołują skutki prawne.
Pismem z 18 kwietnia 2023 r. spółka (uczestnik postępowania) wniosła o oddalenie skargi. Podkreśliła, że posiadała pozwolenie zintegrowane, które było wykonalne od 27 czerwca 2019 r. Wyrok z 17 grudnia 2019 r. uchylający postanowienia został wydany po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym i doręczony spółce 3 stycznia 2020 r. Wyrok ten nadal jest nieprawomocny. Jeżeli zostanie uchylony, bezsprzecznie zostanie potwierdzony brak jakichkolwiek podstaw nałożenia opłaty podwyższonej. Spółka podtrzymała stanowisko przedstawione w toku postępowania co do braku możliwości wstrzymania wykonania postanowień w świetle art. 152 p.p.s.a. Podkreślono też, że pozwolenie zintegrowane zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium i jest ostateczne. Zdaniem uczestnika całkowicie irrelewantne w tej sprawie jest to, że ostateczne pozwolenie zintegrowane zostało uchylone wyrokiem z 22 września 2022 r., skoro jest on nieprawomocny.
Konieczne jest przede wszystkim ustalenie braku posiadania w danej chwili stosownego pozwolenia, czy też jego wykonywania. Istotne jest między innymi to, czy podmiot już wcześniej wystąpił o wydanie wymaganego pozwolenia i czy ewentualnie oczekuje na jego wydanie oraz jest jedynie kwestią czasu, kiedy to nastąpi, a w szczególności gdy to postępowanie przedłuża się bez jego winy. Zdaniem spółki organy orzekające zasadnie stwierdziły, że w sprawie ma zastosowanie powołana uchwała NSA.
Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2023 r. pełnomocnik stowarzyszenia podtrzymał skargę i podniesione w niej zarzuty. Stwierdził, że spółka mogła zapoznać się z orzeczeniem Sądu po jego podaniu do publicznej wiadomości.
Pełnomocnik uczestnika postepowania wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że rację ma pełnomocnik skarżącego, iż pogląd NSA dotyczy podmiotów posiadających pozwolenie, ale w orzeczeniach wskazano, że do każdej ze spraw należy podchodzić indywidualnie. Zaznaczył, że wyrok z 17 grudnia 2019 r. spółka otrzymała 3 stycznia 2020 r. Zauważył też, że nie jest możliwe wyłączenie zakładu zatrudniającego 400 osób z dnia na dzień. Poinformował, że mandat karny, na który powołuje się skarżący w skardze, dotyczył 2020 r., a sąd rejonowy umorzył postępowanie w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2492) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestionowana decyzja umarzająca postępowanie w sprawie wymierzenia spółce opłaty podwyższonej za wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów za 2019 r. wydana została zgodnie z przepisami ustawy – Prawo ochrony środowiska, z poszanowaniem zasad unormowanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. Zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający i został rozważony w jego całokształcie. Poczynionym przez organy orzekające ustaleniom faktycznym nie można przypisać dowolności. Organy orzekające dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wskazuje jakie okoliczności faktyczne i prawne organ wziął pod uwagę przy rozstrzygnięciu, co pozwalało na weryfikację zajętego stanowiska.
Przede wszystkim nie można zgodzić się ze skarżącym stowarzyszeniem, że organy orzekające zaniechały przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w tym dotyczącego wielkości emisji gazów i pyłów wprowadzanych przez spółkę w związku z funkcjonowaniem spornej instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych w B. Zakresem niniejszego postępowania objęta była kwestia wymierzenia spółce opłaty podwyższonej za 2019 r. Wymagało to ustalenia, czy spółka legitymowała się w tym roku wykonalnym pozwoleniem zintegrowanym. Skonkretyzował to organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania.
Z zawiadomienia o wszczęciu wynika, że organ wszczął postępowanie w kierunku art. 292 pkt 1 p.o.ś., a tym samym art. 276 ust. 1 p.o.ś., a nie art. 276 ust. 2 p.o.ś. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu, podmiot korzystający ze środowiska ponosi prócz opłaty, administracyjną karę pieniężną. Niezależnie od tego z akt sprawy wynika bezspornie, że organ w toku postępowania analizował, czy spółka nie naruszyła postanowień pozwolenia zintegrowanego. Organ I instancji ustalił, że spółka przedłożyła Marszałkowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska w 2019 r. Dodatkowo w dniach 18.01-18.02.2022 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę w zakresie przestrzegania i stosowania przez spółkę przepisów o ochronie środowiska dotyczących ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska.
Kontrolą objęto okres 2019-2020 r. (k. 165-177 akt administracyjnych – protokół kontroli). Podczas tej kontroli ustalono źródła emisji występujące na terenie zakładu i ich wielkość, m.in. w roku 2019. Nie ma żadnych podstaw, aby kwestionować te ustalenia. Samo negowanie przez stowarzyszenie przedstawionych przez organ danych jest niewystarczające. Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnego dowodu, który pozwoliłby podać w wątpliwość ustalenia kontroli. W związku z tym nie można uznać, aby doszło do przekroczeń warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym. Wyjaśnić należy, w związku z podnoszonymi przez skarżącego twierdzeniami niepopartymi żadnymi dowodami, że zasada oficjalności postępowania dowodowego wynikająca z treści art. 7 k.p.a. nie pozwala na przyjęcie, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że strona, która z danych faktów zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te fakty i przedstawić dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko (por. wyrok NSA z 15 listopada 2000 r., sygn. akt III SA/2431/99, wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").
Jakkolwiek zatem organ administracji jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, to jednak strona postępowania nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji tego obowiązku. W wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2123/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w sytuacji, gdy dany środek dowodowy służący do ustalenia konkretnej okoliczności faktycznej, z istnienia której strona wywodzi dla siebie skutki prawne, nie znajduje się w posiadaniu organu, to wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu prowadzącego postępowanie ogranicza się do konieczności poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się i przedstawienia posiadanych dowodów. W wyroku z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2859/16 (dostępnym w CBOSA) NSA wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu należeć będzie w pewnych sytuacjach do organu administracji, natomiast w pewnych do strony, w zależności od tego, kto z tych okoliczności wywodzić będzie skutki prawne (zob. F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2014, str. 325). Oznacza to, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracyjnym, ale obarcza także stronę. Jeżeli organ w protokole kontroli ustalił określony stan faktyczny, to strona w celu podważenia tych ustaleń powinna przedstawić dowód, który pozwoliłby zanegować treść protokołu. Protokół taki, jako dokument urzędowy, korzysta z domniemania zgodności z prawdą (art. 76 § 1 i 3 k.p.a.).
Wbrew przekonaniu skarżącego, niewydanie przez organy postanowienia określającego dopuszczone w sprawie dowody pozostawało bez wpływu dla rozstrzygnięcia, a tym samym nie stanowiło istotnego naruszenia. W myśl art. 77 § 2 k.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Jednak wydawanie takiego postanowienia nie jest obligatoryjne. Organ nie jest związany takim postanowieniem, postanowienie takie nie podlega zaskarżeniu. Zgodnie z art. 75 § 1 jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. To organ decyduje, czy żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu ma znaczenie dla rozstrzygnięcia i czy należy je uwzględnić (art. 78 § 2 k.p.a.). Nie musi w tym przedmiocie wydawać postanowienia. Art. 123 § 1 k.p.a. stanowi tylko ogólnie, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia.
Jednak żaden przepis k.p.a. nie nakazuje wydawania postanowienia w kwestii dopuszczenia, czy też odmowy dopuszczenia dowodu. Ustawodawca jedynie mówi o takiej możliwości. Przekonuje co do tego też treść art. 107 § 3 k.p.a., który wymaga, aby w uzasadnieniu decyzji organ wskazał dowody na, których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W niniejszej sprawie skarżący zaś nie przedkładał dowodów, a tylko podważał ustalenia pozwolenia zintegrowanego i wielkość ustalonych emisji, domagał się dodatkowych wyjaśnień, co jak już zauważono nie mogło zanegować ustaleń protokołu kontroli.
Uwzględnić też należy, że z mocy art. 77 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek rozpatrzyć cały materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Poza tym, zgodnie z art. 77 § 4, fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Należy zakomunikować je tylko stronie.
Stowarzyszenie podkreślało w skardze, że okolicznością zasadniczą w sprawie, wymagającą rozstrzygnięcia, było to, czy spółka legitymowała się pozwoleniem zintegrowanym, uprawniającym do działania zakładu w 2019 r. Spór, jak zauważył pełnomocnik stowarzyszenia, dotyczy tylko okresu od 17 grudnia 2019 r. – tj. od wydania wyroku uchylającego postanowienie o nadaniu nieostatecznemu pozwoleniu zintegrowanemu rygoru natychmiastowej wykonalności do dnia 31 grudnia 2019 r. – końca roku, za który weryfikowana była wymagalność opłaty podwyższonej. Zdawkowe uwagi zawarte w skardze, że spółka dokonała rozruchu zakładu przed 27 czerwca 2019 r. należy uznać za gołosłowne, a tym samym pozostające bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. W toku postępowania stowarzyszenie nie podnosiło takich okoliczności, zwracało tylko uwagę na skutki wyroku z 17 grudnia 2019 r. Tym samym słusznie organy orzekające przyjęły, że bezsporne w sprawie jest, że spółka rozpoczęła działalność i korzystała ze środowiska w zakresie określonym w pozwoleniu zintegrowanym po 27 czerwca 2019 r., i bezsporne jest, że mogła to czynić do 16 grudnia 2019 r.
Strony nie są natomiast zgodne co do skutków nieprawomocnego wyroku z 17 grudnia 2019 r. uchylającego postanowienie o nadaniu pozwoleniu zintegrowanemu rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym zakresie uczestnik postępowania wyraził w toku postępowania pogląd, poparty przedstawionymi opiniami prawnymi, że wyrok ten pozostaje bez znaczenia dla wykonalności nieostatecznego w 2019 r. pozwolenia zintegrowanego, gdyż do postanowień o nadaniu natychmiastowej wykonalności nie ma w ogóle zastosowania art. 152 § 1 p.p.s.a. Autorzy opinii podnosili (k. 27-31 akt administracyjnych), że postanowienie o nadaniu nieostatecznej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma charakteru samoistnego, ma tylko charakter procesowy i samo w sobie nie ma przymiotu wykonalności. Dlatego ich zdaniem wyrok WSA w Olsztynie z 17 grudnia 2019 r. pozostaje bez wpływu na możliwość prowadzenia eksploatacji instalacji przez spółkę na podstawie pozwolenia zintegrowanego zaopatrzonego w rygor natychmiastowej wykonalności.
Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. W judykaturze można wprawdzie spotkać wypowiedzi kwestionujące możliwość wstrzymania wykonania postanowienia o nadaniu rygoru wykonalności (zob. np. postanowienia NSA z: 9 czerwca 2017 r. I FZ 109/17; 29 września 2016 r. I FZ 244/16; 1 grudnia 2011 r., I FZ 403/11,CBOSA). Jednak w orzecznictwie jest też prezentowany pogląd przeciwny, który skład orzekający podziela, a który wiąże przymiot wykonalności aktu nie tylko z możliwością jego realizacji w drodze egzekucji, ale uwzględnia szerszy kontekst aktów będących źródłem uprawnień, obowiązków czy zobowiązań bądź zakazów lub nakazów określonego zachowania (zob. np. postanowienia NSA z: 27 maja 2022 r. sygn. akt III FZ 202/22, 7 grudnia 2021 r. sygn. akt I FZ 226/21, czy 22 stycznia 2021 r. sygn. akt I FSK 1457/20 i powołane tam orzecznictwo; CBOSA). Takie ujęcie pozwala przyjąć, że instytucja tymczasowej ochrony sądowej odnosi się również do postanowień o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej.
Akty te umożliwiają bowiem realizację decyzji przed jej uostatecznieniem się, a więc wpływają na prawa i obowiązki materialne stron w toku postępowania. W związku z tym postanowienie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności może zostać wstrzymane przez sąd administracyjny na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. na wniosek skarżącego, w przypadku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Stosownie do art. 61 § 6 pkt 1 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę. Wówczas bowiem ochrona jaką daje postanowienie wstrzymujące wykonanie aktu jest udzielana z mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Oba przepisy – art. 61 § 3 i art. 152 § 1 p.p.s.a. mają ten sam cel powstrzymania skutków prawnych zaskarżonego aktu do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi.
Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, na zasadzie art. 152 § 1 p.p.s.a. zaskarżony akt do chwili rozpatrzenia skargi kasacyjnej przez NSA nie wywołuje skutków prawnych i nie podlega wykonaniu (por. np. postanowienia NSA: z 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OZ 209/23, z 28 czerwca 2023 r. sygn. akt III FZ 312/23, CBOSA). W art. 152 § 1 p.p.s.a. mowa jest o "niewywoływaniu skutków prawnych" przez uchylony akt, mimo że wyrok jest nieprawomocny i uchylony akt pozostaje w obrocie prawnym. Przepis ten odnosi się do zaskarżonego aktu i zgodnie z art. 135 p.p.s.a. do aktów wydanych w granicach sprawy objętych wyrokiem.
Zauważyć trzeba, że o ile ochrona tymczasowa udzielana na mocy art. 61 § 3 p.p.s.a. wymaga wniosku skarżącego i zajęcia w tym względzie stanowiska przez sąd, to ochrona tymczasowa jaką daje art. 152 § 1 p.p.s.a. udzielana jest z mocy samego prawa. Sąd nie musi orzekać w tym zakresie. Tylko gdy sąd uzna zasadność niewstrzymywania skutków prawnych uchylonego aktu, rozstrzyga o tym w wyroku. Wynika to wyraźnie z brzmienia art. 152 § 1 p.p.s.a. in fine. W rozpatrywanym przypadku, w wyroku uchylającym postanowienia o nadaniu pozwoleniu zintegrowanemu rygoru natychmiastowej wykonalności, nie zawarto rozstrzygnięcia na temat wywoływania skutków prawnych przez uchylone postanowienia.
Tym samym art. 152 § 1 p.p.s.a. powodował wstrzymanie wykonalności nieostatecznego pozwolenia zintegrowanego, gdyż nadany rygor wykonalności nie mógł wywoływać skutków prawnych do momentu uprawomocnienia się wyroku. Co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja, zaś nieostateczna tylko w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 151/18, publ.
w CBOSA). Zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W myśl art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadku, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108). Jeżeli więc zastosowany wyjątek podlega wstrzymaniu i nie może czasowo obowiązywać, to w tym czasie odżywa działanie zasady ogólnej.
W niniejszej sprawie istotnym jest więc ustalenie od kiedy wyrok z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 883/19, wywoływał wobec spółki skutki prawne określone w art. 152 § 1 p.p.s.a. Wyrok ten został wydany na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. W takich sprawach sąd nie zawiadamia stron w jakim trybie rozpatrzy skargę i o terminie posiedzenia. Zgodnie z art. 139 § 5 p.p.s.a. wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym podlega publicznemu udostępnieniu w sekretariacie sądu, przez okres czternastu dni. W piśmiennictwie wskazuje się, że udostępnienie wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym w sekretariacie sądu przez okres 14 dni ma zapewnić realizację konstytucyjnej zasady, iż wyrok ogłaszany jest publicznie (art. 45 ust. 2 in fine Konstytucji RP, Kabat Andrzej Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz do art. 139, wyd. II, LEX/el.2021, zob. też uzasadnienie projektu noweli z kwietnia 2015 r., VII kadencja, druk sejmowy nr 1633 i 2539). Publiczne udostępnienie wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym ma jedynie walor informacyjny i upływ terminu ogłoszenia nie jest wiążący dla sądu i stron postępowania. Zgodnie z art. 144 p.p.s.a. sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania sentencji wyroku. Związanie sądu wydanym przez siebie wyrokiem oznacza, że od tej pory sentencja wyroku może ulec zmianie tylko w przypadkach i na zasadach przewidzianych ustawą. Związanie wyrokiem nieprawomocnym nie odnosi się do stron i innych podmiotów. Dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku następują skutki prawomocności materialnej określone w art. 170 p.p.s.a. polegające na związaniu wyrokiem stron i sądów innych niż ten, który wydał orzeczenie oraz organów administracji publicznej.
Dopiero po uprawomocnieniu się wyroku przestaje funkcjonować w obrocie prawnym akt, który został wyrokiem uchylony (por. wyrok NSA z 25 listopada 2009 r. II GSK 218/09, publ. w CBOSA). Zgodnie z art. 139 § 4 p.p.s.a. odpis sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym doręcza się stronom, jeżeli uzasadnienia wyroku nie sporządza się z urzędu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie sentencja wyroku z 17 grudnia 2019 r. doręczona została spółce 3 stycznia 2020 r., to należy uznać, że dopiero tego dnia została ona zawiadomiona o wyroku i od tego momentu wyrok ten wywoływał skutki prawne wobec spółki, w tym w zakresie związania treścią art. 152 § 1 p.p.s.a. Skoro przepisy p.p.s.a. wskazują, że o rozprawach zawiadamia się strony (art. 91 § 2 p.p.s.a.), a sentencję wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym doręcza stronom, to nie można przyjmować, że strona powinna wiedzieć o wydaniu wyroku na posiedzeniu niejawnym i publicznym udostępnieniu tego wyroku.
Strona nie ma obowiązku ciągłego monitorowania i sprawdzania czy sąd skieruje sprawę na posiedzenie niejawne i kiedy wyda wyrok. Ustawa gwarantuje stronie, że ma zostać zawiadomiona o rozprawie, na której jest wydawany wyrok albo ma zostać jej doręczony odpis sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Dopiero doręczenie wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym otwiera stronie terminy do żądania jego uzupełnienia (art. 157 § 1 p.p.s.a), czy też jego zaskarżenia. Od daty doręczenia takiego wyroku można rozważać związanie strony treścią art. 152 § 1 p.p.s.a. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie było w ogóle podstaw nałożenia na spółkę opłaty podwyższonej za 2019 r., ponieważ do końca 2019 r. legitymowała się nieostatecznym pozwoleniem zintegrowanym zaopatrzonym w rygor natychmiastowej wykonalności, który, mimo uchylenia postanowienia o jego nadaniu wyrokiem z 17 grudnia 2019 r., pozostawał w obrocie prawnym, wobec nieprawomocności wyroku, a o wydaniu wyroku, a tym samym niewywoływaniu skutków prawnych przez uchylone postanowienie do czasu uprawomocnienia się wyroku, spółka zawiadomiona został dopiero 3 stycznia 2020 r.
W tym stanie rzeczy bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostawała kwestia oczekiwania przez spółkę na rozpatrzenie odwołania od decyzji z 24 czerwca 2019 r., czy uchylenie pozwolenia zintegrowanego nieprawomocnym wyrokiem z 22 września 2022 r. Zgodnie z art. 292 pkt 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłatę podwyższoną tylko w przypadku braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów. Istotne jest więc tylko czy w badanym okresie, a więc w 2019 r. spółka legitymowała się pozwoleniem zintegrowanym podlegającym wykonaniu. Późniejsze losy tego pozwolenia nie mogą wpłynąć na tę ocenę.
Prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił też skarżącemu, że wobec stwierdzenia braku podstaw do nałożenia na spółkę obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej, postępowanie wszczęte z urzędu w tym przedmiocie podlegało umorzeniu. Ogólnie z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Stwierdzenie w toku postępowania wszczętego z urzędu, że nie wystąpiły przesłanki do nałożenia opłaty podwyższonej oznacza brak przedmiotu postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.