Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" Wójt Gminy B. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), ustalił na rzecz "[...]" Spółki z o.o. w O. (dalej jako: Spółka lub skarżąca) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o maksymalnej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. "[...]" w obrębie D., gmina B. W uzasadnieniu podano, że na ustalenie warunków zabudowy nie wymaga się zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, a warunki jakie winna spełniać inwestycja - jeśli chodzi o wymogi Prawa budowlanego - określono w treści decyzji. Wskazano, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, ze zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p.
Z uwagi na fakt, ze decyzja dotyczy instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2389 ze zm., dalej jak: u.o.ź.e.), nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wyjaśniono także, że uzyskano wymagane uzgodnienia, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., a projekt decyzji został sporządzony zgodnie z wymogami art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła I.P. Podniosła, że w toku postępowania zarówno ona, jak i inne strony postępowania wnosiły uwagi i zastrzeżenia, ale organ się do nich nie odniósł i nie zlecił wykonania opinii przez biegłego. Wskazała, że działka, na której planowana jest inwestycja otoczona jest polami uprawnymi, na których prowadzona jest intensywna gospodarka rolna. Wyraziła w związku z tym obawę, czy prowadzone prace rolne nie będą źródłem konfliktów, a także podstawą ewentualnych roszczeń odszkodowawczych Wniosła o zobowiązanie inwestora do przedstawienia opinii na temat sąsiedztwa pól uprawnych i związanych z nimi oddziaływań na funkcjonowanie farmy fotowoltaicznej, a także o zawieszenie postępowania do czasu otrzymania opinii rzeczoznawców. Zdaniem odwołującej się organ nie uwzględnił kwestii oddziaływania działalności rolniczej na planowaną inwestycję.
Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Jednakże zgodnie z obecnym brzmieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (od 29 sierpnia 2019 r.), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. Stosownie do treści art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno - użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.
Zgodnie zaś z art. 2 pkt 22 u.o.ź.e. odnawialnym źródłem energii jest odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Zatem w aktualnym stanie prawnym nie ma potrzeby wykazania w analizie, czy instalacja fotowoltaiczna spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, co nie oznacza – wbrew stanowisku organu I instancji - że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w ogóle nie powinna być wykonana. Celem takiej analizy będzie bowiem wykazanie, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., a następnie sporządzenie projektu decyzji i uzgodnienia jego treści z właściwymi organami uzgadniającymi. Wskazano, że wniosek inwestora winien zawierać elementy określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., a zatem m.in. określać granice terenu objętego wnioskiem.
Podano, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Nie jest zatem prawidłowe ustalenia warunków zabudowy dla całej działki, natomiast linii rozgraniczających teren inwestycji już tylko dla "terenu przeznaczonego pod inwestycję", gdyż w konsekwencji decyzja o warunkach zabudowy jest niekompatybilna z decyzją środowiskową. W związku z tym nakazano organowi I instancji ponowne rozpoznanie sprawy oraz dokonanie nowych uzgodnień z organami współdziałającymi. Wyjaśniono przy tym, że konieczność ponownego przeprowadzenia analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji o warunkach zabudowy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Sprzeciw od decyzji Kolegium wniosła Spółka, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.:
- - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania na skutek wniesienia odwołania przez osobę niebędącą stroną w sprawie, podczas gdy postępowanie wszczęte tym odwołaniem powinno zostać zakończone decyzją umarzającą postepowanie odwoławcze;
- - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., polegające na niezawiadomieniu skarżącej o toczącym się postępowaniu odwoławczym, wobec czego skarżąca została pozbawiona udziału w postępowaniu i możliwości ochrony jej praw, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego;
- - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 104 § 2 k.p.a. oraz z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że organ I instancji nie rozpoznał przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., podczas gdy organ I instancji dokonał takich ustaleń, co wynika z treści uzasadnienia decyzji oraz z analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach, co powinno prowadzić do ustalenia że organ I instancji rozpoznał sprawę co do istoty i nie zachodzi potrzeba jej ponownego rozpoznania;
- - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że organ I instancji obowiązany był rozpoznać przedmiotową decyzję ustalając jako teren inwestycji teren całej działki gruntu w granicach ewidencyjnych, podczas gdy nie znajduje to oparcia w przepisach prawa, co powinno prowadzić do ustalenia, że organ I instancji rozpoznał sprawę co do istoty i nie zachodzi potrzeba jej ponownego rozpoznania.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o przyznanie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu podniesiono, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co nie oznacza, że rozpoznanie sprzeciwu ogranicza się jedynie do oceny, czy organ I instancji rozpoznał sprawę w sposób pozwalający na wydanie decyzji merytorycznej w drugiej instancji. Zdaniem skarżącej sąd winien rozpoznać go także pod kątem przesłanki dopuszczalności wniesienia odwołania wszczynającego postępowanie odwoławcze, gdyż podstawową przesłanką wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalność odwołania. Powołując się na treść art. 28 k.p.a. wskazano, że posiadanie interesu prawnego musi czerpać swoje źródło z przepisów prawa regulujących prawa lub obowiązki osoby zainteresowanej udziałem w postępowaniu, zaś za stronę postępowania nie można uznać osoby posiadającej jedynie interes faktyczny.
Tymczasem osoba wnosząca odwołanie motywowała je obawą "czy prowadzone prace rolne nie będą źródłem konfliktów, a także podstawą ewentualnych roszczeń odszkodowawczych". Oznacza to, że odwołanie nie wskazywało na interes prawny, a jedynie na jego hipotetyczny interes faktyczny. W konsekwencji Kolegium winno wydać decyzję umarzającą postepowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazano przy tym, że bez znaczenia dla posiadania statusu strony jest ewentualne umieszczenie danych osób w rozdzielniku, według którego poszczególne osoby są zawiadamiane o wyniku postępowania. Kolegium nie było uprawnione ustalić, że odwołująca się jest stroną postępowania administracyjnego wyłącznie na podstawie zakreślonego przez nią hipotetycznego interesu faktycznego.
Ponadto zarzucono, że skarżąca nie została w ogóle poinformowana o wszczęciu postępowania odwoławczego, jak również nie została poinformowana o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, co oznacza, że została całkowicie pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym. Nie mogła przez to wykazać zasadności zastosowania przepisów materialnych przez organ I instancji i w ten sposób wpłynąć na wynik rozstrzygnięcia postępowania odwoławczego. Zarzucono ponadto, że Kolegium dokonało błędnej w interpretacji przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uznając, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, co z kolei miałoby rzutować na niekompatybilność wydanej decyzji o warunkach zabudowy z decyzją środowiskową.
Wskazano, że rozumienia pojęcia "terenu" nie jest do końca rozstrzygnięte i wciąż istnieją w tym zakresie wątpliwości. Powołano się na orzeczenia sadow administracyjnych, w których zaprezentowano pogląd, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może dotyczyć całości lub też części działki, która daje się jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić w załączniku graficznym do decyzji. Podano, że w przedmiotowej sprawie teren pod planowaną inwestycję będzie miał powierzchnię nieprzekraczającą 2 ha, z czego zgodnie z kartą informacyjną przedsięwzięcia przedmiotowe panele fotowoltaiczne zajmować będą powierzchnię 0,4638 ha, podczas gdy powierzchnia całej działki ewidencyjnej wynosi aż 6,67 ha.
Zatem interpretacja przepisów zaprezentowana przez organ odwoławczy prowadziłaby do konieczności ustalenia zakresu postępowania znacząco przekraczającego miarę konieczną dla osiągnięcia celów regulacji ustawowych, a w tym oznaczałoby obowiązek analizowania jak 93% terenu działki niewykorzystanej pod zamontowanie paneli fotowoltaicznych będzie oddziaływać na środowisko i inne lokalne uwarunkowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 - 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie).
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą.
Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji uznając, że nieprawidłowe jest ustalenie warunków zabudowy dla całej działki, zaś wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji tylko dla jej części. Należy zatem zauważyć, że kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki jest sporna w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazano w wyroku NSA z 18 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 1442/16, dostępny w Internecie) ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Podobnie w wyroku z 25 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 3225/19, dostępny w Internecie) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że zasadniczo nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej tylko fragment działki ewidencyjnej.
Przyjęcie odmiennego rozwiązania, tj. określenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego jedynie cześć działki ewidencyjnej może prowadzić do obejścia przepisów obowiązującego prawa, chociażby w zakresie ograniczeń związanych z intensywnością zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez np. występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze, jest już zabudowana. Także w wyroku z 28 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 2066/14, dostępny w Internecie) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek).
Natomiast istnieje także grupa orzeczeń, w których Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, podobnie w wyroku z 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1881/18, na który powołano się w sprzeciwie). Przy czym w niektórych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie dopuścił możliwość ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej, ale jedynie wyjątkowych przypadkach, kiedy np. część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego (por. wyroki NSA z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17; z 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, dostępne w Internecie).
W związku z powyższym w ocenie Sądu zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Nawet przyjmując, że w wyjątkowych wypadkach dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, to musi to wynikać z jakichś szczególnych okoliczności, które winny być opisane w treści decyzji i wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Natomiast dodatkowo należy podnieść, że w przedmiotowej sprawie istnieje rozbieżność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia zawartą w części tekstowej decyzji, która zdaje się odnosić do całej działki, a jej częścią graficzną, stanowiącą integralną część decyzji, na której linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują jedynie część działki. Tymczasem treść decyzji, jak i jej załącznika graficznego winny ze sobą korespondować, winny być tożsame.
W tych okolicznościach organ odwoławczy nie mógł tak istotnej części postępowania wyjaśniającego uzupełnić w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Organ I instancji musi bowiem najpierw rozważyć zasadności wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla części działki, ewentualnie wezwać wnioskodawcę do zmodyfikowania wniosku tak, aby odnosił się do całej działki, a także przeprowadzić ponowną analizę urbanistyczną. Zatem w ocenie Sądu spełnione zostały przesłanki niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu braku interesu prawnego po stronie odwołującej się wyjaśnić należy, że w sprawach dotyczących warunków zabudowy w zasadzie nie budzi wątpliwości pogląd, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, jak również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Co więcej dopuszcza się także możliwość udziału w postępowaniu w charakterze strony także właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, o ile nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyroki NSA z 25 lutego 2009 r., II OSK 1732/07; z 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05, z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06 oraz WSA we Wrocławiu z 28 maja 2018 r., II SA/Wr 410/17, dostępne w Internecie).
Wprawdzie z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, czy nieruchomość odwołującej się bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, ale wyjaśnienie tej okoliczności będzie zależało także od wyżej wskazanych ustaleń organu co do terenu inwestycji. Przy czym podkreślić należy, że w toku postępowania administracyjnego to na organie ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, w tym ustalenia kręgu stron. Skoro zatem okoliczność ta budzi wątpliwości, to tym bardziej uzasadnione jest uchylenie decyzji organu I instancji.
Należy przy tym podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, że - z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) - sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Zwraca się także uwagę, iż ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które - z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. - nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
W konsekwencji zatem przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18, wyrok NSA z 29 sierpnia 2019, II OSK 2030/19, dostępne w Internecie; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G.
Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70). Skoro w niniejszej sprawie udział w postępowaniu sądowadministracyjnym bierze wyłącznie organ odwoławczy oraz Spółka, to Sąd nie może jednoznacznie wypowiadać się na temat statusu innej strony postępowania. Kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.