Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po rozpoznaniu wniosku z dnia 28 lipca 2010r., Starosta decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz spółki A pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów, zlokalizowanego na działkach o nr geodezyjnych "[...]", położonych w obrębie "[...]", gmina A. Odwołanie od tej decyzji wnieśli I. i E. K.. Zostało ono przekazane do Urzędu Wojewódzkiego wraz z aktami przy piśmie z dnia 18 sierpnia 2010r. Natomiast w dniu 26 sierpnia 2010r. do Wojewody wpłynęło pismo, którym inwestor wycofał wskazany wniosek z dnia 28 lipca 2010r. o wydanie pozwolenia na budowę wspomnianego przedsięwzięcia.
Następnie Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji, stwierdzając, że wobec wycofania wniosku, postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów stało się bezprzedmiotowe.
Skargę na powyższą decyzję wywiedli Irena i E. K., wnosząc o jej uchylenie w części umarzającej postępowanie organu I instancji oraz zarzucając jej naruszenie art. 105 § 2 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie za skuteczne jednostronne cofnięcie wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji umorzenie postępowania pomimo braku jakichkolwiek ustaleń, czy pozostałe strony postępowania nie sprzeciwiają się takiemu cofnięciu, a także pogwałcenie art. 10 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji pomimo braku zawiadomienia stron o zebraniu materiału dowodowego, przez co uniemożliwiono im wypowiedzenie się co do całości zebranego materiału. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgodnie z art. 105 § 2 warunkiem uznania za skuteczne cofnięcia wniosku przez stronę, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte, jest m.in. brak sprzeciwu pozostałych stron postępowania.
W tym zakresie więc organ rozpoznający sprawę powinien w ocenie skarżących przeprowadzić stosowne postępowanie zmierzające do ustalenia czy pozostałe strony postępowania nie zgłaszają sprzeciwu wobec cofnięcia wniosku przez stronę wnioskującą. Tymczasem według strony skarżącej postępowanie takie nie zostało w sprawie przeprowadzone, a skarżący nie byli zapytani czy wyrażają zgodę na cofnięcie wniosku. Skarżący zwrócili uwagę, że zaraz po cofnięciu wniosku inwestor złożył kolejny identyczny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w niniejszej sprawie inwestor cofnął wniosek o pozwolenie na budowę na etapie postępowania odwoławczego, a w takiej sytuacji organ odwoławczy nie mógł oceniać merytorycznie decyzji organu I instancji, tylko musiał wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czyli uchylić decyzje organu I instancji i umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości (art. 105 kpa).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Na gruncie przedmiotowej sprawy organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej kpa (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie w I instancji wobec jego bezprzedmiotowości powstałej na skutek cofnięcia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.
Przepis art. 138 1 pkt 2 kpa nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 kpa), czyli przepis art. 105 kpa.
Podnieść w tym kontekście trzeba, że art. 105 kpa ustanawia dwie reguły umarzania postępowania administracyjnego, pierwszą - dotyczącą działania organu administracyjnego ex officio (§ 1) oraz drugą – dopuszczającą stosowanie zasady względnej dyspozycyjności (§ 2). Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 jest obligatoryjne, a na podstawie art. 105 § 2 jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie ponieważ wystąpiły tu wszystkie elementy materialnego stosunku prawnego, a organ I instancji wydał decyzję co do istoty.
Rozważenia wymaga zatem kwestia ewentualnego umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 kpa. Przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania, jeżeli łącznie istnieć będą przesłanki następujące:
- a) postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony,
- b) wniosek o umorzenie postępowania wnosi ta strona, która żądała wszczęcia postępowania,
- c) inne strony postępowania nie zgłaszają sprzeciwu,
- d) umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego.
Umorzenie postępowania na mocy wspomnianego przepisu jest zatem pozostawione uznaniu organu administracyjnego, który jednak tylko w przypadku wystąpienia wszystkich przywołanych przesłanek, może je umorzyć (Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, 9 wydanie, str. 501).
Trzeba jeszcze zaznaczyć w kontekście rozpoznawanej sprawy, że dopuszczalność wykorzystania w postępowaniu odwoławczym konstrukcji art. 105 § 2 kpa oznaczałaby konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Nasuwa się przy tym pytanie, czy nie ma przeszkód do zastosowania art. 105 § 2 kpa na etapie postępowania odwoławczego. Można sądzić, że nie doznaje on tu wyłączenia. Zdają się za tym przemawiać dwa argumenty. Po pierwsze konstrukcja tego przepisu oparta jest na zasadzie dyspozycyjności, a po drugie, nie stanowi przeszkody w kierunku dopuszczalności fakultatywnego umorzenia postępowania przez organ odwoławczy, zakładającej jednoczesne uchylenie decyzji organu I instancji, problem nabycia praw z decyzji organu I instancji, gdyż jest to decyzja nieostateczna (Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego, G. Łaszczyca, Cz.
Marzysz, A. Matan, Zakamycze 2005, TOM II, str. 39). Należy więc przyjąć, że art. 105 § 2 kpa może być stosowany przez organ II instancji, ale aby uchylić decyzję pierwszo-instancyjną i umorzyć postępowanie pierwszej instancji muszą być spełnione łącznie przesłanki umorzenia wymienione w cytowanym przepisie.
Biorąc powyższe pod uwagę zgodzić się zatem należy ze stroną skarżącą, że organ wydał zaskarżoną decyzję z uchybieniem art. 10 § 1 kpa w związku z art. 105 § 2 kpa. Wojewoda powinien bowiem zwrócić się do wszystkich stron przedmiotowego postępowania z zapytaniem czy nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania w sprawie. Zobowiązany jest również rozstrzygnąć czy takie umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego. Organ odwoławczy uchybił temu obowiązkowi przez co nie wyjaśniono czy doszło do łącznego spełnienia przesłanek z art. 105 § 2 kpa, a co za tym idzie czy możliwe było wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Dodać należy, że Wojewoda niezasadnie powołał się w odpowiedzi na skargę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2008r. (VI SA/Wa 1937/08), gdyż zapadł on na gruncie innego stanu faktycznego, gdzie wniosek o wydanie decyzji został cofnięty przez osobę, która złożyła odwołanie do organu II instancji a następnie skargę do sądu wojewódzkiego. W niniejszej sprawie uczyniły to zaś odrębne podmioty, bowiem wniosek cofnął inwestor, a odwołanie i skargę wywiedli uczestnicy postępowania.
Mając powyższe na względzie, należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 3 na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.