Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2020 r., K.K., dalej jako: "strona", "skarżący", zgłosił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, dalej jako: "organ pierwszej instancji" lub "PPIS", podejrzenie choroby zawodowej zwyrodnienia wielopoziomowego kręgosłupa i z tym związanych chorób korzeniowo-rdzeniowych.
W uzupełnieniu wniosku (data pisma 16.03.2020 r.), strona zwróciła się do organu o uznanie choroby jako choroby zawodowej i wskazała, że jej schorzenia są ściśle powiązane i mają potwierdzone uzasadnienie na obecnej liście chorób pod poz. 19 i 20 i są to "przewlekłe choroby układu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy, a także "przewlekłe choroby obwodowego układu nerwowego wywołane sposobem wykonywania pracy".
Pismem z dnia 26 sierpnia 2020 r., organ pierwszej instancji zwrócił się do strony o uzupełnienie powyższego zgłoszenia poprzez wskazanie pełnej nazwy choroby zawodowej, o którą się ubiega oraz podanie numeru pozycji w wykazie chorób zawodowych.
Pismem z dnia 15 września 2020 r., strona wskazała, że straciła zdrowie od 1991 r. i żaden lekarz medycyny pracy nie dopuścił do pracy w zawodzie, a sprawa powinna być rozpatrywana na podstawie wcześniejszego rozporządzenia Rady Ministrów, w okresie, kiedy utracił zdrowie.
Postanowieniem z dnia "[...]" r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia choroby zwyrodnienia wielopoziomowego kręgosłupa i z tym związanych chorób korzeniowo-rdzeniowych – jako choroby zawodowej.
Organ wskazał, że z przedłożonej dokumentacji sądowej i medycznej wynika, że podstawą orzekania długotrwałej częściowej niezdolności do pracy w okresie od września 1991 r. były zespoły bólowe korzeniowe w przebiegu choroby zwyrodnieniowo-dyskopatycznej. Jako jednostka chorobowa wymieniona została zaawansowana choroba zwyrodnieniowo-dyskopatyczna kręgosłupa i dyskopatia wielopoziomowa LiS z zespołem bólowym korzeniowym oraz rwa kulszowa. Żadna z wymienionych jednostek chorobowych nie znajduje się w obowiązującym wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367).Wniosek strony dotyczył stwierdzenia choroby zawodowej, która nie została ujęta w wykazie chorób zawodowych. Tym samym, nie może być przedmiotem merytorycznego rozpoznania w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej, gdyż taka jednostka chorobowa nie została unormowana.
Ponadto, organ pierwszej instancji stwierdził, że sprawa strony nie może być rozpatrywana w oparciu o przepisy z okresu zachorowania. Zarówno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 115), utraciły moc. Możliwość prowadzenia postępowania na podstawie przepisów dotychczasowych przewidywały przepisy przejściowe, ale tylko wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, jako, że zgłoszenie choroby zawodowej wpłynęło do PPIS dopiero w 2020 r.
Po rozpoznaniu zażalenia strony na postanowienia organu pierwszej instancji, postanowieniem z dnia "[...]" r., Państwowy Inspektor Sanitarny, dalej jako: "organ odwoławczy" lub "PWIS", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia "choroby zwyrodnienia wielopoziomowe kręgosłupa i z tym związane choroby korzeniowo-rdzeniowe" – jako choroby zawodowej.
W uzasadnieniu PWIS wskazał, że w przypadku, kiedy w zgłoszeniu podejrzenia choroby zawodowej nie wskazano nazwy choroby zawodowej objętej wykazem chorób zawodowych – właściwy państwowy inspektor sanitarny nie ma możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem nie wiadomo w kierunku jakiej jednostki chorobowej ma być prowadzone to postępowanie. W przedmiotowej sprawie zaś taka sytuacja zaistniała. Organ odwoławczy zauważył, że skarżący wskazał w punkcie 10 zgłoszenia pozycję 19 i 20 wykazu, ale ustawodawca w tych punktach wymienił wiele schorzeń i jest to katalog zamknięty.
W ocenie PWIS, organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia "zwyrodnienia wielopoziomowego kręgosłupa, a z tym związane choroby korzeniowo bólowe krzyżowe także podłoże neurologiczne" za choroby zawodowe, bowiem choroby te nie figurują w wykazie chorób zawodowych, określonych w załączniku do rozporządzenia. Wskazano, że zgodnie z definicją choroby zawodowej określoną w art. 2351 Kodeksu pracy, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.". Ustawodawca wprowadził dwie niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które organ zobowiązany jest badać na wstępnym etapie postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną w sprawie, a drugą sytuacja, gdy postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
Wniosek strony dotyczył stwierdzenia choroby zawodowej, która – ze swej istoty – wobec braku ujęcia jej w wykazie chorób zawodowych – nie mogła i nie może być tak zakwalifikowana. Tym samym, nie może być też przedmiotem merytorycznego rozpoznania w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej, gdyż taka jednostka chorobowa nie została unormowana.
Zatem organ pierwszej instancji, uznając zaistnienie w sprawie innych przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, słusznie wskazał brak przesłanki materialnej w postaci niezakwalifikowania przez ustawodawcę podawanych przez stronę i zdiagnozowanych u niej schorzeń jako tych o zawodowej etiologii pozwalających na stwierdzenie choroby zawodowej.
Jednocześnie, odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów obowiązujących w 1991 r., PWIS wskazał, że w okresie tym obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., które zostało uchylone 3 września 2002 r. i sprawa nie może by rozpatrzona w oparciu o przepisy z dat zachorowania, co stwierdził już organ pierwszej instancji.
W skardze na powyższe postanowienie PWIS, złożonej do Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucił brak analizy zgromadzonych materiałów. Zastosowanie podstaw prawnych w zaskarżonym postanowieniu nie może być uznane jako prawidłowe i normatywne w kontekście rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. i rzekomego braku wykazania jednostki chorobowej. Skarżący podniósł, że zdrowie stracił w 1991 r. i wniósł o rozpoznanie sprawy zgodnie z prawem, jakie obowiązywało w okresie kiedy to zdrowie stracił.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej skarżącego.
Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie stanowił art. 61a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z powyższego przepisu, przesłanką odmowy wszczęcia postępowania może być wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie lub istnienie innej uzasadnionej przyczyny, dla której postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził więc dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przyczyn, o których mowa w powyższym przepisie, ustawodawca nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu żądanego wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
Taki przypadek zachodzi np. gdy żądanie wniesiono w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, dostępny w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Z przepisu art. 61a § 1 K.p.a. nie wynika w żadnym razie, jak wskazano wyżej, że przesłanki z tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Już spełnienie jednej z nich oznacza konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Zastosowanie art. 61a §1 k.p.a. ograniczone jest, jak wskazano wyżej, wyłącznie do tych przypadków, które są oczywiste i w których już na "pierwszy rzut oka" brak interesu prawnego po stronie wnoszącej podanie nie może być kwestionowany (jest niewątpliwy). Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie i owo zagadnienie wyjaśnić. W niniejszej zaś sprawie nie wykazano, aby takie "oczywiste" przeszkody zaistniały.
W przedmiotowej sprawie organy przyjęły bez przeprowadzenia postępowania, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony, ponieważ wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania dotyczył stwierdzenia u niego choroby zawodowej, która nie mogła i nie może być tak zakwalifikowana. Tym samym, organy obu instancji naruszyły tak art. 61a § 1 k.p.a. jak również przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte rozważenie stanowiska skarżącego na wstępnym etapie sprawy, w tym wskazywanych przez niego podstaw formułowanego żądania.
Skarżący, co prawda we wniosku sformułował swoje schorzenia jako: zwyrodnienia wielopoziomowego kręgosłupa i z tym związanych chorób korzeniowo-rdzeniowych, ale jednocześnie wskazał, że są to pozycje; 19 i 20 z rozporządzenia. Skarżący nie musi się orientować co do terminów medycznych i precyzyjnie wskazać choroby, ujętej w poz. 19 i 20 załącznika do rozporządzenia.
Organ natomiast uznał, że wskazana przez skarżącego choroba nie figuruje w załączniku do rozporządzenia, argumentując to m.in. dokumentami załączonymi przez skarżącego.
W ocenie Sądu, takie ustalenia są przedwczesne, bowiem to nie organ decyduje o rodzaju choroby, a jedynie kieruje pracownika lub byłego pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej - § 4 rozporządzenia.
Organ podjął więc w sprawie przedwcześnie decyzję merytoryczną, której podstawą nie może być fakt podania przez stronę nazwy choroby, której nie ma w załączniku do rozporządzenia, ani załączone dokumenty. Strona nie musi bowiem umieć precyzyjnie określić choroby, a należy zauważyć, że powołała się na poz. 19 i 20 załącznika do rozporządzenia.
Nie można natomiast podzielić zarzutu skarżącego, że sprawa powinna zostać rozpatrzona w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w 1991 r., tj. w dacie zachorowania. Postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 115), utraciły moc.
Przepisy przejściowe tych rozporządzeń pozwalają zaś na rozpoznanie spraw na ich podstawie tylko w przypadku, gdy sprawy te zostały wszczęte w dacie ich obowiązywania.
Zgodnie bowiem z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., uchylającym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. – postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie (co nastąpiło w dniu 19 lipca 2002 r.), jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów.
Zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej strona zgłosiła zaś w dniu 25 sierpnia 2020 r.
Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.