Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Starosta (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]" orzekł o przedłużeniu zatrzymania skarżącemu, prawa jazdy kategorii A, B, B+E, numer "[...]", numer druku "[...]", wydanego w dniu 18.04.2006 r. przez Starostę, na okres 6 miesięcy od dnia 04.05.2020 r. do dnia 04.11.2020 r.
Organ I instancji wskazał, że w dniu 8 maja 2020 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego z Komendy Miejskiej Policji zawiadomienie o zatrzymaniu w dniu 04.05.2020 r. dokumentu prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym J. M. wraz z zatrzymanym prawem jazdy kategorii A, B, B+E, wydanym w dniu 18.04.2006 r., przez Starostę. Dokument ten został zatrzymany z powodu kierowania przez niego pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.
W dniu 13 maja 2020 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego z Komendy Miejskiej Policji zawiadomienie, z którego wynika, że J. M. (dalej jako strona, skarżący) w dniu 6 maja 2020 r. kierował pojazdem silnikowym pomimo zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.
Podniesiono, że zgodnie z treścią art. 102 ust. 1d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, jeżeli osoba kierowała pojazdem silnikowym pomimo wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu jej prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 lub 5 albo zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, starosta wydaje decyzję administracyjną o przedłużeniu okresu, na który zatrzymano prawo jazdy, do 6 miesięcy. Jeżeli decyzja, o której mowa w ust. 1c, nie została jeszcze wydana, starosta wydaje tę decyzję na okres 6 miesięcy.
Organ podkreślił, że decyzja organu ma charakter związany. Oznacza to, że przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła strona, zarzucając jej:
- I. rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 102 ust. 1d, 1e 1c i 1a ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący przekroczył dozwoloną prędkość w obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h, pomimo kwestionowania przez niego prawidłowości dokonanego przez funkcjonariuszy Policji pomiaru i skierowania sprawy do Sądu Rejonowego, z uwagi na nieprzyjęcie mandatu, a zatem mimo braku dysponowania przez organ dokumentami potwierdzającymi rzeczywiste popełnienie przez kierującego zarzucanego mu czynu;
- II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd karny;
- 2) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, z uwagi na wydanie decyzji pomimo posiadania informacji, że kierujący kwestionuje pomiar prędkości a sprawa zasadności jego ukarania mandatem będzie rozpoznawana przez Sąd karny;
- 3) art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie, gdyż organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
- 4) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, ponieważ organ był obowiązany, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, czego zaniechał. Skarżący szeroko uzasadnił swoje stanowisko w sprawie, tj. że wskazywanie na błędy pomiaru prędkości i tym samym ryzyko zastosowania sankcji w postaci zatrzymania prawa jazdy, mimo że prędkość nie została w rzeczywistości przekroczona, powinny być podnoszone i uwzględniane w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podtrzymało argumentację organu I instancji. Podkreślono, że bezspornie w dniu 4 maja 2020 r. skarżący miał zatrzymane prawo jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym) - potwierdza to zawiadomienie I Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji z dnia 4 maja 2020 r. przekazane organowi pierwszej instancji wraz z dokumentem prawa jazdy skarżącego. Bezsporne jest także, że skarżący kierował pojazdem silnikowym pomimo zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym - zawiadomienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 6 maja 2020 r.
Brzmienie zaś przepisu art. 102 ust. 1d ustawy o kierujących pojazdami wyraźnie stanowi, iż rozstrzygnięcie wydawane przez starostę na tej podstawie ma charakter decyzji związanej, a więc organ jest zobligowany do zatrzymania prawa jazdy, jeżeli zajdą okoliczności przewidziane w tym przepisie. Wobec powyższego organ nie miał innej możliwości jak wydać decyzję o przedłużeniu zatrzymania prawa jazdy.
Skargę na decyzję Kolegium wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zakresie, w jakim dopuszczono stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie - art. 2 Konstytucji RP i art. 4 protokołu 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,
- - art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest informacja o zatrzymaniu dokumentu przez Policję na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a nie rzeczywiste przekroczenie prędkości przez kierującego pojazdem o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym oraz w zakresie braku adekwatnych gwarancji procesowych w sytuacji wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy;
- - art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie normy sankcyjnej w sytuacji wieloznacznych okoliczności faktycznych niewyjaśnionych przez inny organ,
- - art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w świetle zgromadzonego materiału,
- - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego,
- - art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że informacja Policji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi bezsporny dowód potwierdzający fakt przekroczenia przez skarżącego w obszarze zabudowanym prędkości o ponad 50 km/h,
- - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie, gdyż wydanie decyzji było uzależnione od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego - wydania orzeczenia w przedmiocie, czy czyn polegający na przekroczeniu dozwolonej prędkości został faktycznie popełniony i czy był przez sprawcę zawiniony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2021 r., poz. 137).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o przedłużeniu zatrzymania skarżącemu prawa jazdy na okres 6 miesięcy od dnia 04.05.2020 r. do dnia 04.11.2020 r.
Zgodnie z art. 102 ust. 1d ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r., poz. 2068), u.k.p., jeżeli osoba kierowała pojazdem silnikowym pomimo wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu jej prawa jazdy na podstawie ust. 1 pkt 4 lub 5 albo zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.), starosta wydaje decyzję administracyjną o przedłużeniu okresu, na który zatrzymano prawo jazdy, do 6 miesięcy, a jeżeli taka decyzja nie została jeszcze wydana zatrzymanie prawa jazdy następuje na 6 miesięcy
Stosownie do art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na: kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.
W sprawie bezsprzecznie ustalono, że w dniu 8 maja 2020 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego z Komendy Miejskiej Policji zawiadomienie o zatrzymaniu w dniu 4 maja 2020 r. dokumentu prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym J. M. wraz z zatrzymanym prawem jazdy kategorii. Dokument ten został zatrzymany z powodu kierowania przez niego pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.
Natomiast w dniu 13 maja 2020 r. wpłynęło do Starostwa kolejne zawiadomienie, z którego wynika, że skarżący 6 maja 2020 r. kierował pojazdem silnikowym, pomimo zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.
W stanie faktycznym sprawy nie budzi zatem wątpliwości, że skarżący miał zatrzymane prawo jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a Prawa o ruchu drogowym i pomimo tego dwa dni po zatrzymaniu prawa jazdy ponownie kierował pojazdem samochodem. Zaistniały więc przesłanki do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 102 ust. 1d u.k.p., obligujący organ do przedłużenia zatrzymania prawa jazdy na okres 6 miesięcy.
Jak zasadnie zwracały uwagę organy, decyzja oparta na tym przepisie ma charakter związany, tzn. w razie zaistnienia przesłanek w nim określonych organ wydaje decyzję określonej treści. Taka decyzja jest pochodną stanu faktycznego, który odpowiada warunkom określonym w przepisach prawa. W art. 102 ust. 1d u.k.p. jednoznacznie i wyraźnie zobowiązano organ do wydania decyzji m.in. w przypadku, gdy osoba kierowała pojazdem silnikowym pomimo zatrzymania jej prawa jazdy, a taka sytuacja bezsprzecznie miała miejsce w niniejszej sprawie i żadne jej okoliczności nie budzą wątpliwości.
Nie może być zatem mowy o wskazywanym w skardze naruszeniu art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zakresie, w jakim dopuszczono stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie - art. 2 Konstytucji RP i art. 4 protokołu 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest informacja o zatrzymaniu dokumentu przez Policję na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W świetle ustalonych okoliczności i przytoczonych przepisów prawa, są to zarzuty zupełnie bezpodstawne.
Podobnie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd karny. Zwrócić należy uwagę, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 3/18 NSA wskazał, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest decyzją związaną, a zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym. NSA stwierdził także w uchwale, że prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami.
Tym samym organ nie tylko nie powinien, ale wręcz nie mógł czekać na rozstrzygnięcie sądu powszechnego. W momencie otrzymania informacji o przekroczeniu przez skarżącego dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym o ponad 50 km/h był on automatycznie zobowiązany do zastosowania sankcji w postaci zatrzymania prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. (analogicznie na podstawie art. 102 ust. 1d tej ustawy do wydania decyzji o przedłużeniu zatrzymania prawa jazdy).
Warto również zauważyć, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, gdyż jest to domena postępowania wykroczeniowego. Postępowanie wykroczeniowe choć dotyczy tego samego zdarzenia, a więc przekroczenia prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, ma inny cel niż postępowanie dotyczące zatrzymania prawa jazdy, którego celem jest jak najszybsze wyeliminowanie z ruchu drogowego osoby zagrażającej bezpieczeństwu innych użytkowników dróg. Przyjęcie innego założenia, prowadziłoby do sytuacji, w której osoby zagrażające bezpieczeństwu na drodze uruchamiałyby procedurę odwlekającą w czasie wydanie decyzji w przedmiocie zatrzymania im prawa jazdy. W sprawach dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym Sąd daje prymat pierwszeństwa zasadzie bezpieczeństwa, co nie pozbawia strony prawa do sądu.
Należy zwrócić uwagę, że z art. 102 ust. 3 u.k.p. stanowi, iż wynik sprawy o wykroczenie polegające na przekroczeniu prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym nie jest bezpośrednio związany z możliwością wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Jeżeli sprawa o wykroczenie nie zakończy się prawomocnym rozstrzygnięciem przed upływem okresu na jaki decyzją administracyjną orzeczono o zatrzymaniu prawa jazdy, dokument prawa jazdy podlega zwrotowi. Są to więc dwa odrębne postępowania i okoliczność, że postępowanie w sprawie o wykroczenie nie zakończyło się prawomocnie, nie oznacza, że nie może być wydana decyzja w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy lub też analogicznie przedłużenia zatrzymania prawa jazdy.
Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia, wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania sprawy, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.
W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.