Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z "[...]" r. Wojewoda "[...]" utrzymał w mocy decyzję Starosty nr "[...]" z dnia "[...]" r., którą organ I instancji wniósł sprzeciw w sprawie budowy domku rekreacji indywidualnej i zbiornika na nieczystości ciekłe, na działce nr "[...]" w miejscowości B., gm. J. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że wnioskiem z 1 lipca 2020 r. A. T. (dalej jako: "skarżąca", "inwestor") zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu na bloczkach betonowych domku rekreacyjnego całorocznego o powierzchni 34,98 m2, na terenie wskazanej działki.
Postanowieniem z "[...]" r. organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w terminie siedmiu dni od otrzymania postanowienia. Postanowienie doręczone zostało skarżącej 14 lipca 2020 r. Skarżąca nadała na poczcie przesyłki uzupełniające braki w dniu 22 lipca 2020 r. (wpływ do Starostwa w dniu 28 lipca 2020 r.) oraz w dniu 24 lipca 2020 r. (wpływ do Starostwa w dniu 27 lipca 2020 r.).
Organ I instancji wniósł sprzeciw decyzją z "[...]" r. z powodu nieuzupełnienia wszystkich punktów wymienionych w postanowieniu oraz z powodu niezgodności odprowadzenia ścieków do szczelnego zbiornika na ścieki z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając, że Starosta nie zachował ustawowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Z poczynionych przez stronę obliczeń wynikało, że sprzeciw powinna otrzymać do dnia 17 sierpnia 2020 r. Z uwagi iż do tego dnia nie otrzymała żadnych informacji, przyjęła, że zgłoszenie zostało prawidłowo uzupełnione i rozpoczęła prace montażowe domku rekreacji indywidualnej i zbiornika na nieczystości ciekłe.
W wydanej na skutek odwołania decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie wzywające inwestora do uzupełnienia zgłoszenia przerwało bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. Termin do wydania sprzeciwu zaczyna biec na nowo od dnia złożenia dokumentów lub od dnia upływu terminu wyznaczonego w postanowieniu. Dlatego też w analizowanej sprawie, bieg 21- dniowego terminu rozpoczął się w dniu 28 lipca 2020 r. (27 lipca 2020 r. - wpływ do Starostwa jednego z uzupełnień po postanowieniu) i zakończył dnia 17 sierpnia 2020 r. Wydanie decyzji - sprzeciwu przez organ I instancji w dniu "[...]" r. nie spowodowało tym samym przekroczenia terminu na dokonanie tej czynności. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja o sprzeciwie została wydana w ustawowym terminie i dlatego odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Organ II instancji stwierdził, że skarżącej umknął fakt obowiązywania art. 30 ust. 6a Prawa budowlanego, zgodnie z którym za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej.
Następnie Wojewoda skonstatował, że rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 21 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia. Jest to natomiast jedna z okoliczności uzasadniających wniesienie przez organ sprzeciwu. Dlatego organ II instancji nie może ustosunkować się do trafności podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.
W konsekwencji, wykonanie robót budowlanych przed tym terminem obliguje właściwy organ do wydania decyzji o sprzeciwie, stosownie do art. 30 ust. 6 ust. 2 Prawa budowlanego, który nakazuje wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych narusza (...) inne przepisy. Tym "innym przepisem" w przedmiotowej sprawie jest art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 471).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy brak było konieczności uzupełnienia zgłoszenia zamiaru budowy o jakiekolwiek dokumenty i informacje, gdyż wszystkie wymagane prawem, zostały prawidłowo podane w zgłoszeniu;
- - art. 30 ust. 5 i ust. 6 Prawa budowlanego poprzez uznanie zasadności wydania sprzeciwu do zgłoszenia budowy, w sytuacji gdy upłynął ustawowy termin 21 dni od dnia zgłoszenia i brak było jakichkolwiek podstaw do jego wydania.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie obu wskazanych decyzji instancyjnych i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W dniu 10 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewoda, zawiadomiony o złożeniu tego wniosku, nie żądał przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Rolą organu administracji publicznej jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy zastosowane przepisy prawa materialnego mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.
W pierwszej kolejności zasadnym jest wskazać, że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która inaczej usystematyzowała roboty budowlane wymagające zgłoszenia. Przy czym zgodnie z art. 25 tej noweli do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym w rozpatrywanym przypadku mają zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym sprzed ich nowelizacji.
Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej jako: "P.b." pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 3a P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga też budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3. Budowa wymienionych obiektów wymaga zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.
Art. 30 ust. 5 P.b stanowi, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
Stosownie do art. 30 ust. 5c P.b. w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (art. 30 ust. 5d P.b.).
Zgodnie z art. 30 ust. 6 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;
- 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;
- 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.
Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego (art. 30 ust. 6a P.b.).
Wskazane przepisy regulują szczególne postępowanie w sprawach, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Samo zgłoszenie robót budowlanych nie uruchamia postępowania, o jakim mowa w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej jako: "k.p.a.", nie stanowi bowiem wniosku, który wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji administracyjnej. Milczenie organu, czyli niewniesienie sprzeciwu w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem (art. 30 ust. 5 P.b.). Dlatego przed wydaniem decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie.
Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy w wyniku oceny zamierzenia inwestycyjnego ustali wystąpienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1971/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
W sprawie nie budzi wątpliwości, że termin do wniesienia sprzeciwu uznawany jest w orzecznictwie i w doktrynie za termin prawa materialnego, którego przedłużanie jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2199/16, publ.
w CBOSA). Utrwalony jest również pogląd, iż po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej, a tym bardziej decyzji kasacyjnej, gdyż jest pozbawiony kompetencji do wniesienia sprzeciwu (wyroki NSA: z 6 marca 2009 r., II OSK 307/08, z 21 maja 2009 r., II OSK 724/08, z 14 marca 2012 r., II OSK 2471/10, z 13 lutego 2013 r., II OSK 1926/11, z 15 kwietnia 2013 r., II OSK 2358/11, z 20 października 2015 r., II OSK 957/15, z 11 lipca 2017 r., II OSK 2074/16, publ.
w CBOSA). Jest to jeden z przypadków, gdy organ odwoławczy jest ograniczony w możliwościach podejmowania rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. (por. A. Gliniecki, [w:] A. Despot- Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s.403). Po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy może jedynie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić decyzję organu
I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.), jeżeli stwierdzi brak podstaw do wniesienia sprzeciwu lub przekroczenie terminu do wniesienia sprzeciwu. Przyjmuje się, że jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że istniały inne podstawy do wniesienia sprzeciwu, to utrzymuje sprzeciw w mocy. Także w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 415/19 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że termin z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ma charakter terminu prawa materialnego, nie może być zatem przedłużany ani skracany. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie.
W związku z powyższym należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, jak należy liczyć bieg przedmiotowego terminu, którego upływ wyklucza wniesienie sprzeciwu. Nie nasuwa wątpliwości ta kwestia, gdy organ architektoniczno-budowlany nie wzywa inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. Wówczas termin 21 dni liczyć należy od dnia doręczenia zgłoszenia, o czym stanowi wprost art. 30 ust. 5 P.b. Z przepisów nie wynika natomiast od kiedy i jak należy liczyć termin na nowo po przerwaniu jego biegu na skutek nałożenia obowiązku (art. 30 ust. 5d). W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że dla zachowania terminu ustawowego konieczne jest nadanie postanowienia przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 kwietnia 2009 r., II OSK 574/08, 20 stycznia 2011 r., II OSK 105/10, 25 sierpnia 2011 r., II OSK 1185/10, publ. w CBOSA). Nie budzi też wątpliwości, że w przypadku wydania postanowienia zobowiązującego inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, termin do wniesienia sprzeciwu biegnie od początku. Rozbieżnie natomiast interpretowany jest moment rozpoczęcia na nowo biegu tego terminu. Zgodnie z art. 30 ust. 5c P.b.
w postanowieniu organ określa, w jakim zakresie należy uzupełnić zgłoszenie oraz wyznacza termin, w jakim należy tego dokonać. Na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia nie przysługuje zażalenie. Ustawodawca nie określa również terminu, w jakim inwestor powinien uzupełnić zgłoszenie. Termin ten określa organ, który stosownie do zakresu uzupełnienia zgłoszenia powinien wyznaczyć odpowiedni termin. Termin ten powinien być z jednej strony realny do wykonania przez inwestora, a z drugiej strony organ powinien uwzględniać zawity termin do wniesienia sprzeciwu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa poglądy w kwestii rozpoczęcia na nowo biegu terminu do wniesienia sprzeciwu w sytuacji wydania postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Część judykatury przyjmuje, że w sytuacji gdy właściwy organ nałoży na inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od upływu terminu wyznaczonego postanowieniem (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1282/18, publ.
w CBOSA). Inne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1936/20 (publ. w CBOSA), wskazując, że organ zgłasza sprzeciw w terminie 21 dni od doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Pierwszy z wymienionych poglądów był dotychczas ugruntowany i na niego powołuje się organ II instancji. Przyjmując racjonalność tego stanowiska, podkreślenia wymaga, że nie jest możliwe dowolne liczenie terminu. Jeżeli termin do wniesienia sprzeciwu ma charakter zawity i nie jest dopuszczalne jego przedłużanie, to należy interpretować przytoczone przepisy ściśle i organ nie może wydłużać terminu do wykonania obowiązku. Jeżeli inwestor uzupełni zgłoszenie po upływie wyznaczonego w postanowieniu terminu, co miało miejsce w niniejszej sprawie, to bieg terminu do wniesienia sprzeciwu należy liczyć od dnia, w którym upłynął bezskutecznie wyznaczony termin.
Skoro postanowienie z "[...]" r. doręczone zostało skarżącej 14 lipca 2020 r. i organ pouczył skarżącą, że obowiązek należy wykonać w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia, to termin do wykonania obowiązku upłynął z dniem 21 lipca 2020 r. Od tego dnia biegł termin do wniesienia sprzeciwu. Termin do wniesienia sprzeciwu można liczyć ewentualnie od dnia uzupełnienia zgłoszenia, jeżeli organ stwierdzi wykonanie obowiązku przed upływem wyznaczonego terminu. W niniejszej zaś sprawie organ otrzymał dodatkowe dokumenty dopiero po upływie tygodnia od wyznaczonego terminu. Stwierdzenie przez organ wykonania obowiązku po upływie wyznaczonego terminu może mieć tylko ten skutek, że organ weźmie pod uwagę przedłożone dokumenty przy ocenie kompletności zgłoszenia, nie wpływa to jednak na bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. Dlatego nie można się zgodzić z ustaleniem organu II instancji, że w niniejszej sprawie bieg terminu do wniesienia sprzeciwu rozpoczął się 28 lipca 2020 r. i zakończył 17 sierpnia 2020 r. Prawidłowo, według przyjętej przez organ zasady, bieg terminu rozpoczął się 21 lipca 2020 r. i upłynął 11 sierpnia 2020 r. Dostrzec należy poza tym, że mimo, iż organ II instancji zwrócił skarżącej uwagę na treść art. 30 ust. 6a P.b., to nie ustalił kiedy decyzja organu I instancji została nadana w placówce pocztowej, a tym samym nie ustalił dnia wniesienia sprzeciwu.
Sąd nie zgadza się też z organem II instancji, że podstawę do wniesienia sprzeciwu stanowił w rozpatrywanym przypadku art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 5 P.b., z racji stwierdzenia zrealizowania już przez skarżącą zgłoszonej inwestycji przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ II instancji. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, który pozwalałby przyjąć, że roboty budowlane zostały wykonane przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu. Zgodnie zaś ze zdaniem drugim art. 30 ust. 5 P.b. - do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w terminie. Oznacza to, że inwestor może przystąpić do realizacji inwestycji, jeżeli organ architektoniczno-budowlany wniósł sprzeciw, ale bezskutecznie. Dlatego zrealizowanie objętej zgłoszeniem inwestycji nie może co do zasady zwalniać organu z oceny skuteczności zgłoszonego sprzeciwu, w tym jego zasadności.
W szczególności organ odwoławczy powinien skontrolować zasadność nałożenia obowiązku, którego nałożenie spowodowało przerwanie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu. Uwzględnić należy, że postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia zgłoszenia nie jest zaskarżalne i strona może je kwestionować w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). W myśl zaś art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W związku z tym wraz z oceną zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu, jeżeli organ uzna, że sprzeciw został wniesiony w terminie, organ II instancji powinien rozważyć zasadność nałożenia obowiązku i wydania sprzeciwu. Przemawiają za tym względy celowościowe, ale też zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą strona ma prawo, aby jej sprawa została rozpatrzona przez dwa różne organy.
Za koniecznością oceny zasadności stanowiska organu I instancji przemawia również zasada prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 k.p.a. W orzecznictwie wyrażony został pogląd, który skład orzekający podziela, że istotne jest ustalenie czy rzeczywiście istniały podstawy do nałożenia obowiązku, a tym samym wydania postanowienia, które przerywa bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. Tylko potwierdzenie zasadności wydania postanowienia i niewywiązania się z nałożonego obowiązku mogłoby uzasadniać wniesienie sprzeciwu (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2612/16, publ. w CBOSA).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni treść art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu skarżącej uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.