Uzasadnienie
W dniu "[...]" sierpnia 2008r. L.W. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z wnioskiem o dofinansowanie zakupu nowego samochodu – tj. wkładu własnego wynoszącego 20% wartości samochodu. Podniosła, iż samochód jest jej niezbędny do dowożenia niepełnosprawnego syna A. do lekarza w W. oraz na rehabilitację do W., O. i O. Podała, że w jej czteroosobowej rodzinie są dwie osoby z orzeczeniem o niepełnosprawności i dwie osoby poważnie chore.
Podczas wywiadu rodzinnego przeprowadzonego w dniu "[...]" września 2008r., pracownik socjalny ustalił, że czteroosobowa rodzina wnioskodawczyni utrzymuje się z renty inwalidzkiej "[...]" oraz świadczeń rodzinnych "[...]". Rodzina zamieszkuje w domu jednorodzinnym i użytkuje 2 pokoje, ½ kuchni i ½ łazienki. Mąż petentki "[...]" złożył wniosek o uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności. A. (ur. "[...]") jest dzieckiem niepełnosprawnym o indywidualnym toku nauczania. Natomiast syn D. (ur. "[...]") choruje "[...]".
W sporządzonych tego samego dnia tj. "[...]" września 2008r. ocenach sytuacji rodziny wnioskodawczyni, pracownik socjalny i Kierownik GOPS w M. zaopiniowali odmowne załatwienie wniosku. Podniesiono w tym zakresie następujące okoliczności: mąż petentki nie jest zarejestrowany w PUP. Wnioskodawczyni nie potrafi udokumentować wyjazdów do W., O. i O. w związku z leczeniem syna A. Wyjeżdżając na rehabilitację z synem do G. petentka może skorzystać z komunikacji PKS. Nie są konieczne wyjazdy do lekarza pierwszego kontaktu do W., ponieważ w M. przyjmuje lekarz pierwszego kontaktu. Syn A. jest samodzielny, jeździ na rowerze po drogach publicznych bez opieki dorosłej osoby. W rodzinie obecnie są dwa samochody osobowe "[...]". Sprzedając dwa samochody petentka może pokryć koszt własny zakupu nowego samochodu. Od miesiąca października 2008r. Gmina będzie dysponować samochodem ze środków PFRON, z którego będą mogły korzystać osoby niepełnosprawne.
W dniu "[...]" września 2008r. organ wezwał wnioskodawczynię do dostarczenia dokumentów potwierdzających zakup samochodu oraz wysokość kwoty wkładu własnego, ponadto udokumentowanie zaświadczeniami wyjazdów na leczenie i rehabilitację w 2008r. z synem A. Z przedłożonych przez L.W. w dniu "[...]" września 2008r. dokumentów wynikało, iż w dniu "[...]" września 2008r. mąż wnioskodawczyni kupił samochód osobowy "[...]", który w 80% został sfinansowany ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Nabywca zaś obowiązany był uiścić w terminie do "[...]" września 2008r. kwotę "[...]". Wnioskodawczyni dostarczyła też zaświadczenie wystawione przez lekarza rodzinnego, iż A.W. wymaga leczenia w ośrodkach w W., O. i O. oraz zaświadczenie wystawione przez Ośrodek Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczy "[...]" w G., potwierdzające uczęszczanie syna A. na konsultacje i terapię.
Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Kierownik GOPS w M., działając z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu samochodu, argumentując, iż w związku z brakiem w budżecie Gminy na 2008 rok środków finansowych na zadania własne jakimi są zasiłki celowe i celowe specjalne – ta forma pomocy nie jest udzielana. Poinformowano też stronę, iż Gmina zakupiła samochód ze środków PFRON dla osób niepełnosprawnych i od miesiąca października osoby niepełnosprawne będą mogły z niego korzystać. Z tego też względu, zdaniem organu, w przypadku wnioskodawczyni nie istnieje konieczność dofinansowania zakupu samochodu.
Dodatkowo podniesiono, iż organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy, lecz nie jest do tego zobowiązany, działa w ramach uznania administracyjnego i przy uwzględnieniu posiadanych środków. Dlatego zasiłek celowy nie musi być przyznawany, nawet w przypadku spełnienia wymogów do jego otrzymania.
W odwołaniu od tej decyzji L.W. zarzuciła, iż GOPS w M. nie pomaga w ogóle osobom niepełnosprawnym. Wyjaśniła, że na sfinansowanie wkładu własnego zaciągnęła kredyt, którego nie jest w stanie spłacić. Podniosła, iż zakupiła ze środków PFRON nowy samochód, aby spokojnie móc dowozić syna na leczenie i rehabilitację, a nie żebrać o to. Zakwestionowała, aby możliwa była pomoc ze strony GOPS w tym zakresie.
Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, podnosząc, iż pomoc w formie zasiłku celowego dotyczy zaspokajania "niezbędnych potrzeb bytowych". Organ wskazał, że potrzeby określone przez wnioskodawczynię mogą zostać zaspokojone w inny sposób, niż dofinansowanie kosztów zakupu nowego samochodu. Odwołująca może bowiem od października 2008r. korzystać z transportu zapewnianego osobom niepełnosprawnym przez gminę.
Reasumując Kolegium wskazało, iż uwzględniając cele pomocy społecznej, funkcje zasiłku celowego oraz fakt, iż Gmina ma możliwość spełnienia oczekiwań strony w inny sposób, niż dofinansowanie kosztów zakupu nowego samochodu orzeczono jak na wstępie.
L.W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc, iż postanowiła kupić samochód, gdyż jej syn wymaga częstej rehabilitacji i badania przez lekarzy specjalistów w W., O. i O. Podała, że życie syna jest zagrożone, "[...]", dlatego musi mieć samochód do stałej dyspozycji. Wskazała, że samochód kupiła wcześniej niż GOPS w M. Podniosła, iż Gmina nie udostępniłaby jej samochodu na każde żądanie, tak jak wymaga choroba jej syna. Stwierdziła, że osoby korzystające z tego samochodu mają z tym problemy. Skarżąca zarzuciła, że organy nie zapoznały się z problemami jej rodziny. Wskazała, że dochód jej czteroosobowej rodziny to "[...]", dlatego na zakup samochodu zmuszona była zaciągnąć kredyt. Ponadto nie zgodziła się z twierdzeniem, że w budżecie Gminy M. nie ma środków na realizację zasiłków celowych. "[...]".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono, iż pomoc w formie zasiłku celowego jest pomocą o charakterze fakultatywnym. Organ rozważając możliwość przyznania zasiłku celowego nie jest zobligowany do spełniania wszelkich żądań strony, ma on obowiązek realistycznie ocenić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.06.2008r., sygn. akt I OSK 1464/06, Lex nr 29941, że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, iż udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.
Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy Kolegium wskazało, iż skarżąca, zanim zaciągnęła kredyt na wpłatę wkładu własnego wymaganego przy zakupie samochodu z dofinansowaniem PEFRON-u, winna realistycznie ocenić swoje możliwości finansowe, gdyż GOPS w M. nie mam obowiązku niejako refinansowania zaciągniętego kredytu w ramach pomocy w formie zasiłku celowego.
Co więcej, strona nie powinna liczyć na to, iż nawet w przypadku pozytywnej decyzji ośrodek sfinansuje całą kwotę, gdyż jak wskazuje jednolita w tym zakresie linia orzecznictwa sądowoadminstracyjnego, organy pomocy społecznej nie mają obowiązku zapewnienia pomocy w żądanej przez stronę formie czy wysokości. Organ wskazał czym kierował się przy wydawaniu decyzji negatywnej dla strony. Podniósł, iż jest możliwość skorzystania z pojazdu jaki zakupiła w ostatnim czasie gmina. W związku z tym, mając na uwadze rodzaj pomocy o jaką starała się skarżąca, należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie nie przekroczono ram tzw. uznania administracyjnego, a tym samym nie znaleziono podstaw do zmiany czy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji orzekały w przedmiocie zgłoszonego wniosku o dofinansowanie zakupu samochodu bez należytego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy.
Przedmiotem postępowania administracyjnego był wniosek o dofinansowanie zakupu samochodu, który według oświadczenia skarżącej jest jej niezbędny do dowożenia niepełnosprawnego syna na badania i rehabilitację. Organy prawidłowo zakwalifikowały wnioskowane świadczenie jako zasiłek celowy.
Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu. Użycie sformułowania "w szczególności" świadczy, że jest to katalog przykładowy, niezamknięty.
Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy.
Istotą więc zasiłku celowego jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej umożliwiającej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, występującej u osoby, czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie. Dlatego też organy orzekające w sprawie obowiązane są, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium w odpowiedzi na skargę, ustalić czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne. Organ powinien więc wydając decyzję ocenić całokształt sytuacji rodzinnej i majątkowej strony, mającej niewątpliwie wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłoszona potrzeba, która nie może być zaspokojona, w tym w ramach własnych możliwości i z posiadanych środków, czyli wnioskowana pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu.
Podkreślić należy, iż mimo swobody działania organu w ramach tzw. uznania administracyjnego, organ nie jest zwolniony z obowiązku starannego przeprowadzenia postępowania, zgodnego z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie może nosić cech dowolności. Działanie w ramach tegoż uznania powinno polegać, stosownie do art. 7 kpa, na załatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków.
Podnieść należy, iż na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością (art. 7 i 77 kpa). Przy czym obowiązek ten dotyczy nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale również i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do pozostałych okoliczności decydujących o przyznaniu wnioskowanej formy pomocy. Poczynione zaś w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z postanowieniami art. 107 § 3 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2002r. sygn. akt I SA 3098/01, LEX nr 83731). Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznania motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania.
Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż w przeprowadzonym postępowaniu organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie zgłoszonej potrzeby w postaci dofinansowania zakupu nowego samochodu przeznaczonego do dowożenia niepełnosprawnego syna skarżącej na badania i rehabilitację oraz możliwości samodzielnego jej zaspokojenia. Organy obu instancji ograniczyły się do ustalenia, że Gmina dysponuje samochodem przeznaczonym do takich celów i osoby niepełnosprawne mogą z niego korzystać. Okoliczność ta jednak nie jest wystarczająca do zweryfikowania zasadności odmowy uwzględnienia zgłoszonego wniosku, w szczególności w świetle podniesionej w skardze potrzeby posiadania samochodu do stałej dyspozycji.
Ponadto z załączonego do skargi oświadczenia osoby korzystającej z tego środka transportu wynika, iż wobec dużej liczby zainteresowanych ograniczona jest możliwość z jego skorzystania. Powyższe okoliczności podważają wyrażone w zaskarżonej decyzji przekonanie, iż zgłoszone przez skarżącą potrzeby w zakresie transportu chorego dziecka do lekarzy oraz na zajęcia rehabilitacyjne mogą być zaspokojone poprzez korzystanie z samochodu posiadanego przez Gminę. Niewątpliwie zajęcie takiego stanowiska wymagało uprzednio ustalenia jaki jest stan zdrowia syna A., z jaką częstotliwością wymaga wizyt u lekarzy i rehabilitacji. Wyjaśnienia stosownymi dokumentami (zaświadczeniami lekarskimi) wymaga także podnoszona przez skarżącą konieczność swobodnego dysponowania środkiem transportu przez całą dobę z uwagi na zagrożenie zdrowia i życia dziecka i ocena w tym zakresie możliwości wykorzystania samochodu pozostającego we władaniu gminy.
Koniecznym było także rozważenie kwestii dostępności i możliwości realnego skorzystania przez osoby niepełnosprawne z samochodu znajdującego się w posiadaniu organu samorządu. Dopiero poczynione w tym zakresie ustalenia pozwoliłyby ocenić, czy rzeczywiście w przypadku skarżącej nie występuje potrzeba samodzielnego dowożenia dziecka do lekarzy i specjalistów. Brak wskazanych ustaleń uniemożliwia tym samym Sądowi ocenę niezbędności zgłoszonej przez skarżącą potrzeby.
Poza tym organy nie poczyniły wystarczających ustaleń odnośnie do sytuacji majątkowej rodziny skarżącej. Informacje zawarte w aktach administracyjnych pozwalają jedynie na przyjęcie, że w sprawie spełnione zostało kryterium dochodowe. Przy czym w sporządzonych przez pracowników GOPS w M. opiniach powołano okoliczności, które nie mają oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, nie umożliwiono także stronie wypowiedzenie się co do zawartych tam twierdzeń. Podniesiono m.in., iż w rodzinie są już dwa samochody. Fakt ten, z uwagi na przedmiot postępowania, wymaga ustalenia i rozważenia w kontekście oceny zgłoszonego wniosku jako niezbędnej potrzeby bytowej.
Niezależnie od powyższego niezasadna jest odmowa przyznania skarżącej zasiłku celowego z przyczyny powołanej przez organ I instancji, który uzasadnił, iż nie udziela zasiłków celowych i celowych specjalnych wobec braku w budżecie Gminy na rok 2008 środków na finansowanie tej formy pomocy. Stwierdzić należy, że podniesienie takiego argumentu jest nieporozumieniem. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wynika, iż przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym.
Zatem zabezpieczenie środków na wypłatę zasiłków celowych jest obowiązkiem każdej gminy. Dlatego podniesiona okoliczność braku w budżecie gminy środków na realizację wnioskowanego świadczenia nie może absolutnie usprawiedliwiać odmowy przyznania świadczenia. Odrębną natomiast kwestię stanowi odmowa przyznania pomocy ze względu na wysokość środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej przekazanych ośrodkom do rozdysponowania beneficjentom. Ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej mogą niewątpliwie, co wynika z treści art. 3 ust. 4 omawianej ustawy, determinować treść rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji jednak organ winien szczegółowo określić jakie w istocie miał środki do dyspozycji na udzielenie pomocy w formie zasiłków celowych, jaka była wówczas liczba osób ubiegających się o taką pomoc i jakie kryteria zostały wypracowane przy jej przyznawaniu, skoro wysokość posiadanych środków nie dawała możliwości przyznania zasiłku uwzględniającego wniosek w całości lub w części.
Reasumując w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły i nie wskazały żadnego dowodu na okoliczność możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, chociaż m.in. ich brakiem została uzasadniona odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia. Zaniechanie wykazania danych w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa, co zwłaszcza przy decyzji uznaniowej ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia stronie i Sądowi dokonanie weryfikacji tych twierdzeń i oceny, czy granice uznania administracyjnego nie zostały naruszone.
Niepodjęcie przez organy orzekające czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa.
Powyższe oznacza, że organy zobligowane są ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie.
Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.