Uzasadnienie
M.P. (dalej jako "strona", "inwestor" "wnoszący sprzeciw"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. orzekającą o odstąpieniu od nałożenia na M. i E. P. - właścicieli lokalu nr "[...]" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. "[...]" w O., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr "[...]" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. "[...]" w O. do stanu zgodnego z prawem.
Z akt sprawy wynika, że w związku z informacją administratora budynku przy ul. "[...]" w O. o zmianie miejsca przeznaczenia kuchni z łazienką oraz poprowadzenia instalacji gazowej w lokalu nr "[...]" w ww. budynku, organ pierwszej instancji w dniu 26 czerwca 2020 r. przeprowadził kontrolę w ww. lokalu, w trakcie której stwierdzono, że w lokalu nr "[...]" w ramach robót budowlanych zmieniono położenie pomieszczeń łazienki i kuchni oraz przebudowano wewnętrzną instalację gazową, tak aby doprowadzić ją do pomieszczenia kuchni (przed wykonaniem robót - łazienki). Przewody instalacji gazowej poprowadzono z łazienki (w nowej lokalizacji), przez przedpokój (w szafce pod sufitem) do kuchni (w nowej lokalizacji). Obecny podczas kontroli inwestor - właściciel lokalu nr "[...]" oświadczył, że powyższe roboty wykonane zostały w roku 2019 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Ponadto, przedłożył projekt budowlany przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej do celów przygotowania posiłków w lokalu mieszkalnym budynku wielorodzinnego, będący załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę nr "[...]" z dnia "[...]"
W dniu 8 lipca 2020 r., inwestor przedłożył do organu pierwszej instancji ocenę techniczną robót polegających na przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej oraz próbę szczelności przebudowanej instalacji wewnętrznej w lokalu nr "[...]".
Mając na uwadze powyższe, w dniu "[...]" r., PINB wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w lokalu nr "[...]" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. "[...]" w O. Decyzją z dnia "[...]" r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odstąpił od nałożenia na M. E. P. - właścicieli lokalu nr "[...]" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. "[...]" w O. - obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr "[...]" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. "[...]" w O. do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie zachodzi konieczność dostosowania wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ponieważ wykonane roboty budowlane zostały ocenione przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, jako wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. "[...]" w O..
Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WINB"), decyzją z dnia "[...]" r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 19"[...]" r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 poz. 256 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Organ odwoławczy uznał, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe nie daje podstaw do ustalenia stanu faktycznego sprawy - szczegółowego ustalenia zakresu wykonanych robót w lokalu nr "[...]".
Zdaniem organu odwoławczego, w materiale dowodowym organ pierwszej instancji skupił się na prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr "[...]" w budynku wielorodzinnym przy ul. "[...]" w O., pomijając całkowicie kwestie wykonania w przedmiotowym lokalu pozostałych robót, mających na celu zmianę lokalizacji kuchni i łazienki. Pozostaje zatem nieustalony całkowity zakres, prawidłowość i zgodność z przepisami, prac budowlanych wykonanych w lokalu nr "[...]". WINB wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii rzutu mieszkania nr "[...]" - fragmentu projektu instalacji gazowej, wynika, iż roboty budowlane polegały również na usunięciu ściany pomiędzy łazienką (w starej lokalizacji) a pokojem, co doprowadziło do powstania pokoju dziennego z aneksem kuchennym.
W ocenie organu odwoławczego, PINB nie ustalił, czy w wyniku ww. prac doszło do wyburzenia ściany działowej, czy nośnej i nie ocenił wykonanych robót pod względem bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Ponadto, organ pierwszej instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, nie wziął pod uwagę przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. z 1999 r. nr 74, poz. 836). Wskazując na treść § 8 ust. 2, § 16 ust. 1 pkt 1, § 17 ust. 1 pkt 1, § 20 powołanego rozporządzenia WINB stwierdził, że PINB nie przeprowadził analizy, czy wykonane roboty naruszyły ww. przepisy. Organ odwoławczy uznał, że w aktach sprawy brak jest ustalenia przez organ pierwszej instancji kwestii ewentualnej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej w zakresie zgody lub braku zgody na zmianę instalacji w lokalu nr "[...]" w budynku przy ul. "[...]" w O. Brak ustalenia ww. kwestii, zdaniem organu odwoławczego, uniemożliwia rozstrzygnięcie w zakresie posiadania lub braku posiadania przez inwestorów zgody wspólnoty na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr "[...]" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. "[...]" w O. Mając na uwadze braki w materiale dowodowym niezbędnych ustaleń, zdaniem WINB, konieczne jest uchylenie decyzji PINB przesądzającej przedwcześnie o braku obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.
- - art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy,
- - art. 15 k.p.a., poprzez rozszerzenie zakresu przedmiotowego sprawy, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności.
W uzasadnieniu wnoszący sprzeciw wskazał, że w jego ocenie, ze zgromadzonego sprawie materiału dowodowego, w szczególności: projektu budowlanego wewnętrznej instalacji gazowej, oświadczenia projektanta o wykonaniu przebudowy zgodnie z projektem, protokołem z próby szczelności instalacji gazowej sporządzonych przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, bezsprzecznie wynika, że wykonane w 2019 r. w jego mieszkaniu prace polegające na przebudowie instalacji gazowej, zostały wykonane zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną. Powyższe potwierdza również fakt, że na podstawie ww. projektu Prezydent wydał na jego rzecz decyzję "[...]" z dnia "[...]" r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (powyższa decyzja została uchylona jedynie ze względu na fakt, że została wydana po wykonaniu robót). Podkreślił, że instalacja gazowa po przebudowie nie powoduje żadnych problemów eksploatacyjnych, a także nie obniżyła wartości nieruchomości, ani nie pogorszyła stanu technicznego i właściwości użytkowych elementów budynku.
Wnoszący sprzeciw wskazał również, że zakresem postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji - PINB, była objęta wyłącznie przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej w jego mieszkaniu. Natomiast WINB rozszerzył zakres postępowania, nakazując organowi pierwszej instancji zbadanie prawidłowości prac polegających na zburzeniu ściany wewnętrznej w lokalu mieszkalnym wnoszącego sprzeciw.
W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona zgodna z prawem.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. – art. 64e p.p.s.a. Tym samym, sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 19"[...]" r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Uprawnione jest więc stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dani 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2263/20).
Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem, czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Nie ma podstaw prawnych, aby Sąd kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie mógł odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Służy on zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.
Dokonując w ramach powyższego przepisu oceny przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., należy stwierdzić, że wystąpiły one w niniejszej sprawie.
Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.
Zdaniem Sądu, zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja organu odwoławczego, oceniana przez pryzmat przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, uzasadnia stanowisko, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Skala stwierdzonych uchybień niewątpliwie uzasadniała wydanie decyzji kasatoryjnej. Natomiast próba ich usunięcia wprost uderzałaby w zasadę dwuinstancyjności.
Sąd w pełni podziela i uznaje za własną krytyczną ocenę sposobu procedowania organu pierwszej instancji i wydanego przez niego rozstrzygnięcia, wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów wynika, że podjęcie i prowadzenie kontrolowanego postępowania nastąpiło w trybie i na zasadach określonych w art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.). Wskazać należy, że przedmiotem postępowania naprawczego, określonego w przepisach art. 51 Prawa budowlanego, są roboty budowlane wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 powołanej ustawy. Tym samym, ustalenie pełnego zakresu wykonanych robót ma podstawowe znaczenie w tego rodzaju sprawach dla dalszego właściwego postępowania organu nadzoru budowalnego.
W ocenie Sądu, słusznie organ odwoławczy zauważył, że rozstrzygnięcie PINB było przedwczesne. Organ pierwszej instancji ustalił jedynie zakres i prawidłowość wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr "[...]" przy ul. "[...]" w O. Natomiast brak jest w materiale dowodowym ustaleń dotyczących zakresu wykonania w spornym lokalu robót budowlanych związanych ze zmianą lokalizacji kuchni oraz łazienki. Również zasadnie organ odwoławczy uznał, że PINB w niniejszej sprawie nie wziął pod uwagę przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Tymczasem, prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia w oparciu o zapisy prawa materialnego – Prawa budowalnego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy zostanie wyjaśniony w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy.
Zdaniem Sądu, prawidłowe jest także stanowisko organu odwoławczego nakazujące organowi pierwszej instancji ustalenie kwestii ewentualnej uchwały Wspólnoty mieszkaniowej w zakresie zgody lub braku zgody na zmianę instalacji w lokalu nr "[...]" w budynku przy ul. "[...]" w O. Odnosząc się do zarzutu rozszerzenia zakres przedmiotowego sprawy przez organ odwoławczy wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Podkreślić należy, że pismem z dnia "[...]" PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w lokalu nr "[...]" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. "[...]" w O. W związku z powyższym, wszczęte postępowanie obejmowało wszelkie roboty budowlane przeprowadzone w spornym lokalu, czyli również dotyczące zmiany lokalizacji pomieszczeń, a nie tylko przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej.
W tym miejscu wskazać należy, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślenia również wymaga, że ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje organ do oparcia się na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen abstrahujących od istotnych okoliczności sprawy. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia wadliwej decyzji, w sytuacji w której błędów organu pierwszej instancji w administracyjnym toku nie może naprawić organ odwoławczy, z czym, w ocenie Sądu, mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.
W tych okolicznościach, bez wkraczania w sferę oceny prawidłowości merytorycznego stanowiska organu odwoławczego, czego nie dopuszcza przepis art. 64e p.p.s.a., zachodziły podstawy do przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jako że organ odwoławczy sam nie mógł orzec co do istoty sprawy. Przy tym podkreślić należy, że prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mogły podważyć zarzuty sformułowane w sprzeciwie, które nie miały wpływu na wyniki przeprowadzonej oceny jej legalności. W następstwie tej decyzji bowiem zakres i prawidłowość przeprowadzonych robót budowlanych w lokalu nr "[...]" będzie przedmiotem ponownego merytorycznego rozpoznania w jej całokształcie przez organ pierwszej instancji, w toku postępowania, przed którym inwestor będzie mógł podnosić wszystkie zastrzeżenia natury tak procesowej, jak i merytorycznej.
Według Sądu, opisane wyżej wadliwości i konieczność poczynienia ustaleń co do elementów stanu faktycznego oraz dokonania całościowej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, od której zależeć będzie zastosowanie wobec spornych robót właściwych przepisów prawa materialnego, stanowiła przesłankę do uchylenia wydanej w sprawie decyzji organu pierwszej instancji. Dokonane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie podjęto w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co podważa zasadność oceny dokonanej przez ten organ. Świadczy to o naruszeniu przez organ pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 k.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 k.p.a. Niewyjaśnienie wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności świadczy o tym, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przeprowadzenie postępowanie w zakresie tych okoliczności nie mieści się przy tym w kompetencji organu odwoławczego, wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten uprawnia bowiem jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia w efekcie postępowania od nowa. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.
Z uwagi na brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.
Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a.