Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej jako: "DIAS"), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, ze zm., dalej jako: "P.w.u.KAS"), złożył W. S. (dalej jako: "skarżąca"), pozostającej w Służbie Celnej od 1 stycznia 1998 r. i mianowanej z dniem 21 września 2016 r. na stopień komisarza celnego (zaliczony do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej), propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, na czas nieokreślony, na stanowisku starszy ekspert skarbowy. Wskazał, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r.
Skarżąca potwierdziła odbiór propozycji w dniu 26 maja 2017 r., zaś w dniu 29 maja 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji.
W dniu 18 września 2017 r. skarżąca wystąpiła do DIAS z wnioskiem o przeniesienie do pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wyraziła poczucie krzywdy z powodu pozbawienia jej stopnia oficerskiego. Wskazała na doświadczenie nabyte podczas wieloletniej służby. Przekonywała, że może wykonywać zadania w zależności od potrzeb służby.
Pismem z dnia 25 października 2017 r. DIAS poinformował skarżącą, że nie są planowane przeniesienia członków korpusu służby cywilnej do pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.
W dniu 26 października 2017 r. skarżąca wezwała DIAS do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako: "p.p.s.a.") i zażądała przedstawienia jej propozycji służby zgodnie z art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Wyraziła przekonanie, że ponieważ przed wprowadzoną zmianą przepisów miała status funkcjonariusza, to powinna jej zostać przedstawiona pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby.
Odpowiadając na to wezwanie, pismem z dnia 27 listopada 2017 r., DIAS wskazał, że wezwanie złożone zostało po upływie terminu określonego w art. 52 § 2 p.p.s.a., tj. po upływie czternastu dni od dnia następnego po dniu, w którym otrzymała propozycję zatrudnienia. Wskazał, że sąd może przywrócić termin. Podniósł, że w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby), jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zdaniem organu, w świetle tego przepisu, propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Stwierdził, że złożenie skarżącej propozycji poprzedzone było analizą przesłanek ustawowych, tj.: posiadanych kwalifikacji, doświadczenia zawodowego i miejsca zamieszkania.
Przedmiotowa analiza przeprowadzona została na podstawie akt osobowych obrazujących kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej służby. Pod uwagę wzięto cały przebieg służby skarżącej, m.in.: komórki, w których pełniła służbę (komórkę egzekucji, komórkę karno-skarbową, komórkę orzecznictwa, komórkę przeznaczeń celnych, elementów kalkulacyjnych i spraw karnych skarbowych, komórkę kontroli wewnętrznej, komórkę szczególnego nadzoru podatkowego, komórkę dochodzeniowo-śledczą, komórkę akcyzy i gier), zajmowane stanowiska służbowe, w tym kierownicze, zakres wykonywanych zadań na poszczególnych stanowiskach oraz odbyte szkolenia. DIAS wyjaśnił, że miał obowiązek wziąć pod uwagę również potrzebę zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. poprzez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie zakładanych efektów, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.
Dlatego w propozycji z dnia 25 maja 2017 r. wskazano skarżącej Referat Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Izbie Administracji Skarbowej. Ponieważ zakres zadań powierzonych skarżącej w ww. referacie nie wchodzi w skład katalogu zadań, realizowanych zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 dalej jako "ustawa o KAS") wyłącznie przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, od dnia 1 czerwca 2017 r. złożono skarżącej propozycję zatrudnienia, zamiast propozycji pełnienia służby.
W dniu 5 stycznia 2017 r. skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, kwestionując złożoną jej w dniu 25 maja 2017 r. propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Jako podstawę wniesienia skargi wskazała art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, o uznanie uprawnienia do złożenia skarżącej propozycji służby oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organowi skarżąca zarzuciła arbitralność w działaniu, podnosząc naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, poprzez przyjęcie, że przepisy te mogły stanowić podstawę do złożenia jej propozycji pracy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje na to, że w odniesieniu do funkcjonariuszy nakładają one obowiązek złożenia pisemnej propozycji określającej nowe warunki służby.
Wskazała, że art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS nie zawiera żadnych konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się przy rozstrzyganiu o nawiązaniu ze skarżącą stosunku pracy lub stosunku służby, co przesądza o tym, że skarżącej powinna zostać przedstawiona propozycja służby. Zarzuciła także niekonstytucyjność zaskarżonego działania organu, poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Podała, że wykładnia przepisów P.w.u.KAS powinna uwzględniać, że zwolnienie ze służby publicznej powinno być obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym, a istnienie tych gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy. Zdaniem skarżącej kryteria zwalniania ze służby, bez względu na formę w jakiej następuje to zwolnienie, powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy publicznej, a ponieważ takie kryteria nie zostały określone w przedmiotowej sprawie, to należy przyjąć, że wymienione przepisy stanowią źródło uprawnień skarżącej do złożenia jej propozycji służby.
Stwierdziła, że organ powinien wypełnić lukę prawną istniejącą w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, w tym art. 60 Konstytucji RP, co powinno doprowadzić do wniosku, że selekcja osób pełniących służbę publiczną - również gdy jest wynikiem zmian ustrojowo-organizacyjnych w ramach danego urzędu - może być dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe i nie może być przeprowadzana w sposób arbitralny jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego. Podniosła, że organ nie wyjaśnił skarżącej dlaczego zaproponowano jej warunki pracy, a nie służby, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS., dokonana przez pryzmat art. 60 i art. 7 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy.
Natomiast zwolnienie funkcjonariusza powinno być oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby, które to warunki w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione. Podkreśliła, że organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby. Wyraziła niezrozumienie dlaczego, będąc wieloletnim wzorowym funkcjonariuszem, nagradzanym i docenianym za realizację powierzanych jej obowiązków, nie miałaby gwarantować osiągnięcia zakładanych efektów dalszej służby. Zarzuciła błędne przyjęcie przez organ poglądu, że skoro zakres zadań powierzonych skarżącej w zakresie podatku akcyzowego i podatku od gier nie wchodzi w skład katalogu zadań, realizowanych zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o KAS wyłącznie przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, to okoliczność ta uzasadniała złożenie jej propozycji zatrudnienia, zamiast propozycji służby, podczas gdy taka organizacja Izby Administracji Skarbowej nie wynika z aktu rangi ustawy, a zatem nie może być podstawą do kształtowania sytuacji prawnej skarżącej, zwłaszcza gdy organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącej do pełnienia służby w innych jednostkach organizacyjnych Izby pozostających w pionie mundurowym.
Dostrzegła, że organ w ogóle nie zawarł uzasadnienia w piśmie z dnia 25 maja 2017 r. zawierającym propozycję określającą warunki zatrudnienia, co uniemożliwiło weryfikację, czy czynność organu została podjęta na podstawie prawnej oraz czy organ przy podjęciu czynności działał w granicach prawa. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji skarżącej, jako dotychczasowego funkcjonariusza, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonej czynności. W przekonaniu skarżącej działanie DIAS podważa zaufanie obywatela do Państwa, gdyż bezpośrednio przed powstaniem KAS skarżąca była funkcjonariuszem, a następnie bez żadnego powodu została "ucywilniona", a zatem w swoisty sposób zdegradowana i zwolniona ze służby.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu 20 października 2017 r. dowiedziała się o wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 października 2017 r. wydanego w sprawie prowadzonej pod sygn. II SA/Ol 672/17, w której Sąd uznał bezskuteczność czynności przedstawienia propozycji zatrudnienia i uznał uprawnienie skarżącego do złożenia propozycji służby. Wówczas skarżąca dowiedziała się, że pismo z dnia 25 maja 2017 r. stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym przysługuje jej skarga do WSA po uprzednim wyczerpaniu dyspozycji art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarżąca stwierdziła, że zachowując 7-dniowy termin, wystąpiła do organu o przywrócenie terminu wraz z załączonym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zauważyła, że brak pouczenia nie może uniemożliwiać sądowej kontroli rozstrzygnięcia. Okoliczność ta może stanowić podstawę do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
Wskazała, że jak wynika z treści odpowiedzi organu tj. z pisma z dnia 27 listopada 2017 r., organ uchylił się od zajęcia jednoznacznego stanowiska w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu. Jednak z treści dalszej części tego pisma, w którym organ odniósł się do żądania zawartego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, należy jednoznacznie wnioskować, że przywrócił on termin. Co więcej, również zawarte w tym piśmie pouczenie skarżącej o prawie do złożenia przez nią skargi do WSA w Olsztynie świadczy o tym, że organ pozytywnie dla niej rozpoznał wniosek o przywrócenie terminu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu, propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie P.w.u.KAS nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego. Wskazał, że stanowisko to potwierdza postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2794/17. Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że powołane przepisy P.w.u.KAS uprawniały do przedstawienia funkcjonariuszowi zarówno propozycji pracy jak i służby, zaś złożenie odpowiedniego oświadczenia prowadziło do dalszego zatrudnienia albo wygaśnięcia tego stosunku. Powtórzył argumenty podniesione w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które zdaniem organu usprawiedliwiały przedstawienie skarżącej propozycji zatrudnienia. Odwołał się też do wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów administracji publicznej na podstawie prawa.
Stwierdził, że nie można oczekiwać, że organ bez przyznania mu w tym zakresie kompetencji, dokona oceny zgodności z Konstytucją RP kwestionowanych przepisów prawa. Do czasu, gdy przepisy te korzystają z domniemania konstytucyjności, organ nie jest uprawniony do odmowy ich stosowania i obowiązany jest podejmować na ich podstawie określone czynności. Dodał, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo co do rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Inaczej cały proces oceny potrzeb kadrowych w nowej strukturze KAS oraz sygnalizowana zmiana zadań przypisanych funkcjonariuszom w ustawie KAS, nie miałaby racjonalnego uzasadnienia. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.
Na rozprawie w dniu 24 maja 2018r.:
- - pełnomocnik skarżącej poparł skargę;
- - skarżąca podtrzymała skargę. Podała, że we wrześniu dostała awans oficerski, a po pół roku została zdegradowana. Przyjęła propozycję tylko ze względów ekonomicznych;
- - pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, a w tym przede wszystkim, oceną właściwości tych sądów do rozpoznania danej sprawy, w której podjęto zaskarżone działanie.
Dokonując oceny właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podjętych na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Składowi orzekającemu znany jest z urzędu pogląd, prezentowany w wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17 i z dnia 24 kwietnia 2018r., sygn. akt II SA/Ol 144/18 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), dopuszczający wniesienie skargi na złożenie propozycji zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Stanowisko to podzielone zostało także przez WSA w Krakowie np. w wyroku z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1006/17, WSA w Kielcach w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 647/17 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 21 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 847/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzeczeniach tych przyjęto, że działanie organu poprzedzające złożenie funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż ma charakter władczy i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, skoro w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Uznano, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie jest pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy.
Tym samym, skoro zatrudnienie funkcjonariusza ma charakter publiczny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego), to dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem ma charakter stosunku służbowego, a nie stosunku pracy i sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powoduje zmiany charakteru służbowego na pracowniczy. Ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji.
Skład orzekający nie podziela powyższej argumentacji, zgadza się natomiast z oceną prawną analizowanego zagadnienia wypracowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w licznie wydanych już postanowieniach, która jest niezmienna. NSA wyjaśnił, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) ani nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem: 1) wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych);
- 2) funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji;
- 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków;
- 4) ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy);
- 5) dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego tj. zwolnienie ze służby (por. postanowienia NSA 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2772/17; z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2827/17; 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 387/18; z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 278/18 – publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie ma racji skarżąca twierdząc, że na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS funkcjonariusz mógł otrzymać wyłącznie propozycję dalszej służby, a nie propozycję pracy, jaką otrzymała. O ile brzmienie art. 165 ust. 7 może być niejednoznaczne, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy:
- 1) zachowuje prawo do: (...)". Tak więc rację ma w tym zakresie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdzając, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona.
Podzielić należy pogląd NSA, że kwestionowanie legalności propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego dotyczy roszczeń ze stosunku służbowego, a więc roszczeń, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS, kształtujących treść stosunku łączącego stronę ze Służbą Celno-Skarbową, podlegających właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Stosownie do art. 276 ust. 1, 2 i 6 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast stosownie do jednoznacznego art. 277 ustawy o KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w przywołanym art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przepis ten ma charakter szczególny, wyraźnie określając właściwość sądów powszechnych w tej kategorii spraw służbowych na gruncie przywołanej ustawy, która nie została wprost zakwalifikowana do właściwości sądu administracyjnego. Skoro zatem ustawodawca nie zastrzegł właściwości sądu administracyjnego w sprawie przedłożenia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w nowo tworzonej strukturze organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej, na zasadzie art. 277 ustawy o KAS, w tych sprawach właściwy jest sąd pracy.
Powyższe uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.