Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 99/23

Uzasadnienie

Decyzją z 28 sierpnia 2020 r., Burmistrz W. (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), ustalił na rzecz B. S. i W.S. (dalej jako: "inwestorzy"), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, trzech budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej na działce o nr ew. (...),(...) w obrębie Ł., gmina W. oraz budowie dwóch zjazdów indywidualnych z drogi gminnej o nr ew. działki (...).

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podniósł, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustalając uwarunkowania przestrzenne, organ pierwszej instancji dopuścił budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, trzech budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej w nawiązaniu do tradycyjnej zabudowy i określił parametry zabudowy poszczególnych obiektów. Uzyskano również wymagane uzgodnienia: Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie melioracji (postanowienie z 15 lipca 2020 r.), Starosty W. w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z 20 lipca 2020 r.) i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p.).

Decyzją z 10 grudnia 2020 r., organ pierwszej instancji, na podstawie art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez inwestorów, zmienił wydaną 28 sierpnia 2020 r. decyzję o warunkach zabudowy poprzez zmianę zapisu w pkt 2 ppkt 2.1 lit. f): "stosunek powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni terenu objętego liniami rozgraniczającymi: min.90/100" na zapis: "stosunek powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni terenu działek o nr ew. (...),(...): min.90/100". Organ pierwszej instancji wskazał, że pozostałe ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z 28 sierpnia 2020 r. pozostają bez zmian i stanowią integralną część z niniejszą decyzją. W uzasadnieniu wyjaśniono, że po przeanalizowaniu całości zgromadzonego materiału aktowego oraz treści żądania uznano, że wniosek zasługuje na uwzględnienie. Ponadto stwierdzono, że zmiany te nie będą naruszały warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego.

Decyzją z 15 lutego 2021 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 155 k.p.a., ponownie zmienił wydaną 28 sierpnia 2020 r. decyzję o warunkach zabudowy, zmienioną decyzją z 10 grudnia 2020 r., poprzez zmianę istniejących zapisów w części dotyczącej warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Pismem z 18 lipca 2022 r., M. W. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z 28 sierpnia 2020 r., ustalającej warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, a w konsekwencji również zmieniających ją decyzji z 10 grudnia 2020 r. oraz z 15 lutego 2021 r. Strona wskazanym wyżej decyzjom zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie strony w postępowaniach zakończonych wydaniem wymienionych wyżej decyzji;
2. 2) art. 155 k.p.a. poprzez dwukrotną zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie powierzchni biologicznie czynnej (decyzja z 10 grudnia 2020 r.) i parametrów poszczególnych budynków (decyzja z 15 lutego 2021 r.), mimo że zmiany te nie kwalifikowały się do zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a., gdyż były to na tyle daleko idące zmiany, dotyczące istotnych parametrów inwestycji, że dla swojej ważności wymagały przeprowadzenia nowych postępowań, tym bardziej, że z treści decyzji zmieniających nie wynika, aby przeprowadzono dla nich wymagane prawem uzgodnienia, co w przypadku terenów objętych obszarem chronionego krajobrazu i Natura 2000 mogło mieć istotne znaczenie dla ochrony środowiska.
3. 3) art. 61 u.p.z.p. w związku z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588, z późn. zm., dalej jako: "Rozporządzenie") wobec czego doszło do:
4. a) nieprawidłowego wyznaczenia granic terenu inwestycji, gdyż według stanu prawnego z dnia wydania pierwotnej decyzji oraz decyzji zmieniających ustalenie warunków zabudowy tylko na części działki nie było prawnie możliwe;
5. b) niespójności treści załącznika nr 1 pierwszej decyzji z treścią samej decyzji, gdyż na rysunku oznaczono tylko część wymienionych działek, natomiast w punkcie 1 decyzji wskazano, że inwestycja zostanie zrealizowana na działkach nr (...) i nr (...), co oznacza, że obszar inwestycji jest znacznie większy;
6. c) błędnego oznaczenia granic terenu inwestycji, które skutkowało nieprawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego na załączniku graficznym nr 3 do pierwszej decyzji, gdyż zgodnie z Rozporządzeniem granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m, wobec czego przyjmując granice terenu objętego wnioskiem wyznaczone na załączniku nr 3 do decyzji, należy zauważyć, że w kierunku północnym i zachodnim granice obszaru analizowanego są mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki (tym bardziej, że w Rozporządzeniu mówi się o szerokości działki, a nie szerokości części działki), więc prawidłowo oznaczony teren inwestycji doprowadziłby do tego, że granice obszaru analizowanego byłyby znacznie szersze;
7. d) naruszenia § 1 pkt 2 Rozporządzenia, przez brak ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki;
8. e) wadliwej analizy, naruszającej § 5-8 Rozporządzenia, w efekcie czego nieprawidłowo ustalono szerokość elewacji frontowej, przebieg linii zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu i wysokość zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), pismem z 3 października 2022 r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 10 grudnia 2020 r.

W piśmie z 4 listopada 2022 r., skarżąca zarzuciła dodatkowo decyzji z 10 grudnia 2020 r. naruszenie art. 53 ust. 4 u.p.z.p., przez brak uzgodnienia ostatecznego projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami.

Decyzją z 28 listopada 2022 r., nr (...), Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 10 grudnia 2020 r. zmieniającej decyzję z 28 sierpnia 2020 r. o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie, a także przytoczył treść art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. Wyjaśniono, że strona jest właścicielką działki położonej w bezpośrednim sąsiedztwie opisanych wyżej działek inwestorów, zatem posiada ona interes prawny w niniejszym postępowaniu, w konsekwencji czego wniosek o stwierdzenie nieważności należało rozpatrzeć. Jednakże tego rodzaju naruszenie przepisów, jakim jest pominięcie strony postępowania, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazano, że rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji, a nie w postępowaniu, w którym decyzja została wydana. Podniesiono również, że w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1. 1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo;
2. 2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji;
3. 3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;
4. 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Kolegium, wszystkie te warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie istniała decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, tj. decyzja z 28 sierpnia 2020 r., ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji we wskazanym zakresie, gdyż zmiana ta została dokonana na jej wniosek. Natomiast skarżąca nie była w tamtym postępowaniu uznana przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania, dlatego też nie występowano do niej o uzyskanie zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Nie można zatem zarzucić organowi pierwszej instancji, że wydał decyzję zmieniającą bez zgody osoby, której nie uznawał za stronę postępowania. Podkreślono również, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie tej decyzji. W cytowanym Rozporządzeniu nie zawarto bowiem żadnych wskazań odnośnie powierzchni biologicznie czynnej, zatem nie istnieje obowiązek umieszczania tego parametru w każdej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto przepisy tego Rozporządzenia nie określają sposobu ustalania omawianego wskaźnika, w tym zwłaszcza nie wskazują, by miał on być ustalany w oparciu o wyniki analizy. Jednocześnie za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony, która wystąpiła o dokonanie wnioskowanej zmiany, gdyż zmiana ta umożliwi zrealizowanie planowanej inwestycji zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 u.p.z.p. i przepisów Rozporządzenia, Kolegium wskazało, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. bada się jedynie, czy istnieją przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej - czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podniesiono, że przepis art. 155 k.p.a. stwarza możliwość zmiany bądź uchylenia zarówno decyzji prawidłowych, jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów u.p.z.p. nie mógł zostać uwzględniony. W związku z tym stwierdzono, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie zaistniała żadna z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy okoliczności przedmiotowej sprawy oraz prawidłowo przeprowadzona wykładnia obowiązujących w tym zakresie przepisów prowadzić winna do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji organu pierwszej instancji jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., poprzez zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie, który nie kwalifikował się do zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a., gdyż były to na tyle daleko idące zmiany, dotyczące istotnych parametrów inwestycji, że dla swojej ważności wymagały przeprowadzenia nowych postępowań, a nie sięgania po instytucję zmiany decyzji ostatecznej.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium i zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca podniosła, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Podkreśliła, że decyzja z 10 grudnia 2020 r., zmieniająca ostateczną decyzję z 28 sierpnia 2020 r. ustalającą warunki zabudowy, została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., bowiem zakres tych zmian nie kwalifikował się do zmiany decyzji w tym trybie. Zmiana ostatecznych decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest co do zasady dopuszczalna, lecz musi mieścić się w granicach wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie może doprowadzić do naruszenia przez zmodyfikowaną zabudowę bądź zagospodarowanie terenu pozostałych wymagań wynikających z art. 61 u.p.z.p.

Natomiast dokonane w niniejszej sprawie zmiany wykraczają daleko poza ustalenia wynikające z pierwotnej decyzji i tym samym, nie mieszczą się w dopuszczalnej prawnie możliwości zmiany decyzji w trybie nadzwyczajnym. Zaznaczono również, że prawidłowo ustalony krąg stron postępowania w postępowaniu głównym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji zmieniających, winien uwzględniać skarżącą. Dokonane zmiany mogłyby zatem nastąpić jedynie po wyraźnym wyrażeniu przez nią zgody na wnioskowane zmiany.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w świetle powyższych kryteriów wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że złożona skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez Kolegium w odpowiedzi na skargę (k. 12 akt sądowych), zaś skarżąca, jak i pozostali uczestnicy postępowania, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy we wskazanym terminie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 28 listopada 2022 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z 10 grudnia 2020 r. Decyzją tą organ pierwszej instancji, na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił decyzję z 28 sierpnia 2020 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, trzech budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej na działce o nr ew. (...),(...) w obrębie Ł., gmina W. oraz budowie dwóch zjazdów indywidualnych z drogi gminnej o nr ew. działki (...)- poprzez zmianę zapisu dotyczącego określenia powierzchni biologicznie czynnej.

Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Podnieść należy, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa", którym posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże w doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi pojęcie stwierdzenia nieważności decyzji należy interpretować wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Przyjmuje się też, że rażące naruszenie prawa zachodzi, m.in. wtedy, gdy w wyniku tego naruszenia powstały skutki (społeczne lub gospodarcze) niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19, dostępny w CBOSA).

Zauważyć również należy, że wprawdzie dopuszczalne jest przyjęcie, że w określonym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, ale dotyczy to głównie przepisów mających charakter zasad postępowania administracyjnego, a ponadto naruszenie przepisów procesowych musi być ewidentne. Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego dotyczą więc, co do zasady, naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego, zaś naruszenie przepisów postępowania wyjątkowo może być uznane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1048/17; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1375/18; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 801/17; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 4248/16; dostępne w CBOSA).

W orzecznictwie wskazuje się, że przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli przybiera ono charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem, jednakże przede wszystkim jest to podstawa odwoławcza, a nie podstawa stwierdzenia nieważności. Możliwe jest więc przyjęcie rażącego naruszenia przepisów postępowania, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotu postępowania, a zatem podejmuje określone rozstrzygnięcie bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, jeżeli oczywiście było to w danej sprawie konieczne (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06 oraz z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14, dostępne w CBOSA). Jeżeli natomiast akta sprawy wskazują, że w sprawie zgromadzono dowody dające podstawę do wydania decyzji, a intencją strony żądającej stwierdzenia nieważności tej decyzji jest jedynie podważenie kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, czy prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych lub oceny dowodów, wówczas ewentualne uchybienia organu w tym zakresie, odczytywane zasadniczo w kategorii naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie będą mogły być poczytane jako rażące.

Zatem w sytuacji, gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie przepisu prawa procesowego, to wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, co w istocie oznacza, że jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie jednak uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisu postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1486/22, dostępny w CBOSA).

Podnieść również należy, że system nadzwyczajnych trybów postępowania (wznowieniowego i nieważnościowego) oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji i stanowią zamknięty katalog wad postępowania, które uzasadniają jego wznowienie. Jest to konsekwencja zarówno niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, jak i gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości powodujących wzruszalność decyzji od wad powodujących jej nieważność (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 825/19, dostępny w CBOSA). O ile zatem wskazane wyżej tryby nadzwyczajne mogą być uruchomione nawet w jednej sprawie, jeśli występują w niej jednocześnie przesłanki wznowienia i stwierdzenia nieważności, to nie są one wobec siebie konkurencyjne i nie mogą być stosowane zamiennie w odniesieniu do tego samego zdarzenia.

Uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach (enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a.) i dotyczy innego rodzaju uchybień i wad - zaistniałych w toku postępowania lub zawartych w samej decyzji. Niemożliwe jest więc z tego samego powodu uruchomienie trybu wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Poszczególne tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2044/16, dostępny w CBOSA).

Zgodnie zaś z woli ustawodawcy niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją i tym samym, nie może być uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Takie stanowisko jest konsekwentnie wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA:

z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2762/15; z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt

II OSK 2132/16; z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 37/20; z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1852/20; z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. II OSK 2378/18, dostępne w CBOSA). Powyższe odnosi się również do wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a. okoliczność ta stanowi podstawę wznowienia postępowania. Żadna zaś z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2132/16, z dnia 9 października 2019 r., sygn. II OSK 780/19, dostępne w CBOSA).

W konsekwencji brak udziału skarżącej w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, czy też podnoszony w toku postępowania brak uzgodnienia ostatecznego projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami – jako podstawy wznowienia postępowania administracyjnego – nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wymaga podkreślenia, że stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie może stanowić trybu konkurencyjnego również w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej.

Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy – obarczona jest wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, dostępny w CBOSA).

Działanie organu administracyjnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga zatem innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym - w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, dostępny w CBOSA).

W ocenie Sądu, należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 10 grudnia 2020 r. zmieniającej ostateczną decyzję z 28 sierpnia 2020 r. ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z którą decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 834/22, dostępny w CBOSA). Zaznaczyć przy tym należy, że przepis art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie.

Rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. organ ocenia, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb z art. 155 k.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które byłoby niedopuszczalne w związku ze związaniem organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 1493/21, dostępny w CBOSA).

Przy czym, uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Po 75/22, dostępny w CBOSA).

Nie budzi wątpliwości, że zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, gdyż przewiduje ona dla organu pewne możliwości decyzyjne, zaś przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w u.p.z.p., w szczególności art. 61 u.p.z.p.

Wskazać należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., natomiast szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych. W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, natomiast ich uszczegółowienie następuje dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy określa wymogi nowej zabudowy, biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy, a w szczególności średnie wskaźniki wskazanych wymogów dla obszaru analizowanego.

W orzecznictwie podnosi się, że o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można mówić jedynie w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 921/22, dostępny w CBOSA). Nawet bowiem brak prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1305/16; wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 791/22, dostępne w CBOSA).

Zauważyć również należy, że zarówno w przepisach u.p.z.p., jak i cytowanego Rozporządzenia, brak jest jakichkolwiek regulacji, dotyczących sposobu ustalania takiego parametru zagospodarowania działki, jakim jest procent powierzchni biologicznie czynnej. Nie ma również zapisów, które upoważniałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do określania w tych decyzjach powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji i modyfikowania w tym zakresie regulacji zawartych w przepisach techniczno-budowlanych. Zatem określenie w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej nie będzie miało wpływu na dalsze etapy procesu inwestycyjnego, a co za tym idzie, samo z siebie nie przesądza o wadliwości decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 87/17, dostępne w CBOSA).

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że dokonana przez organ pierwszej instancji zmiana decyzji o warunkach zabudowy nie narusza przepisów szczególnych, nie jest też sprzeczna z przeprowadzoną w niniejszej sprawie analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie zostały także naruszone zasady dobrego sąsiedztwa ani ładu przestrzennego. W tej sytuacji wnioskowana przez inwestorów – będących jedyną stroną tego postępowania - zmiana istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, mogła zostać uwzględniona przez organ pierwszej instancji jako korzystniejsze rozwiązanie dla inwestorów.

Podkreślić przy tym należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2446/19, dostępny w CBOSA).

Uwzględniając powyższe należy zatem stwierdzić, że Kolegium dokonało prawidłowej kontroli decyzji z 10 grudnia 2020 r. w kontekście wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także nie jest dotknięta wadami wymienionym w art. 156 § 1 pkt. 1, 3 - 7 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.