Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Braniewie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Gminy w Lelkowie z 18 listopada 2020 r. nr XXIV/130/20 w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych będących w zarządzie Gminy Lelkowo na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w części dotyczącej § 3 ust. 6 i 7 uchwały.
Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 40 ust. 5 w zw.
z ust. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., po. 470, z późn. zm.; dalej: u.d.p.) przez przekroczenie w § 3 ust. 6 i 7 zaskarżonej uchwały delegacji ustawowej, która uprawnia wyłącznie do określenia wysokości stawki i modyfikację sposobu naliczania opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przy użyciu parametrów wykraczających poza upoważnienie ustawowe, w postaci roku kalendarzowego w miejsce parametrów normatywnych w postaci roku.
Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że zawarte w § 3 ust. 6 i 7 uchwały odnoszenie opłat za zajęcie pasa drogowego do "roku kalendarzowego" zamiast do "roku" pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p. Dodanie przymiotnika "kalendarzowy" jest zatem dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Pojęcie "rok", o którym mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p. nie musi odpowiadać pojęciu "rok kalendarzowy", które to pojęcie obejmuje okres od 1 stycznia do 31 grudnia. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na dzień 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Podobnie koniec trwającego rok zajęcia pasa drogowego może nie upłynąć z końcem roku kalendarzowego, tj. z dniem 31 grudnia, lecz w jego trakcie. Rada Gminy przez dodanie wyrażenia "kalendarzowy" wykroczyła poza przyznane jej kompetencje, co stanowi istotne naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy uznał zasadność zarzutów skargi i wniósł o jej uwzględnienie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, poodejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Praw o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego, traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (patrz: wyrok NSA z 5 września 2017 r,. I OSK 124/17).
Wskazać także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.
Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.) za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Wskazany przepis w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym a ogólnie do "roku." Zatem wprowadzenie w § 3 ust. 6 i 7 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Nieuprawnione jest użycie w uchwale rady gminy pojęcia "rok kalendarzowy", gdyż modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego.
Takie stanowisko wyraziły sądy administracyjne: w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018 r. sygn. III SA/Po 274/18, Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 27 października 2010 r. sygn. II SA/Go 516/10, w Białymstoku w wyroku z 29 listopada 2018 r. sygn. II SA/Bk 616/18.
Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis Konstytucji wyraża normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazującą, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na określonej normie kompetencyjnej. Akty prawa miejscowego, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej i w granicach upoważnienia ustawy Stwierdzone wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności wadliwych norm prawa miejscowego.
Z tych przyczyn na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd skargę uwzględnił, stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy w zaskarżonej części.