Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez A. A. (zwanego dalej też "skarżącym") było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (zwanego dalej też "organem odwoławczym" lub "KWP w Opolu") z dnia 14 stycznia 2022 r., nr FWO.330.20.2021 stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia 8 listopada 2021 r., nr Ks.1241.7.2021.Adm, odmawiającej skarżącemu ponownego naliczenia, wyrównania i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 19 października 2021 r. skarżący wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w B. o ponowne wyliczenie i wypłatę części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z odsetkami, a to w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji – rozkazem personalnym z dnia [...] i z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).
Decyzją z dnia 8 listopada 2021 r., nr Ks.1241.7.2021.Adm, Komendant Powiatowy Policji w B. orzekł o odmowie ponownego naliczenia wysokości żądanego ekwiwalentu, wyrównania jego wysokości i wypłaty dodatkowej należności za niewykorzystane urlopy.
Powyższa decyzja została wysłana skarżącemu przesyłką pocztową w dniu 8 listopada 2021 r. na wskazany we wniosku adres i po dwukrotnym awizowaniu, w dniach 9 i 17 listopada 2021 r. – potwierdzonych na kopercie datą stempla pocztowego oraz w dokumencie elektronicznym wygenerowanym z systemu Poczta Polska S.A., została zwrócona do organu dnia 25 listopada 2021 r. (wpływ do organu: 29 listopada 2021 r.) z adnotacją "nie podjęto w terminie".
Pismem z dnia 30 listopada 2021 r. (wpływ 1 grudnia 2021 r.) skarżący wystąpił do organu o udostępnienie do wglądu akt sprawy w dniu 7 grudnia 2021 r., wskazując na nieprawidłowe doręczenie decyzji, o czym jak zaznaczył poinformował telefonicznie.
Dnia 7 grudnia 2021 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie organu.
Pismem złożonym dnia 7 grudnia 2021 r. skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji z dnia 8 listopada 2021 r., w którym zakwestionował stanowisko organu i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia zgodnie z żądaniem wniosku. Wskazał również na niewłaściwe doręczenie zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił w tej kwestii, że o wydaniu decyzji dowiedział się po zwróceniu listu przez operatora pocztowego do nadawcy. W skrzynce oddawczej nie pozostawiono bowiem pierwszego awiza, a drugie zostało pozostawione dopiero w dniu zwrotu korespondencji. Zaznaczył przy tym, że na kopercie załączonej do akt sprawy, z którymi się zapoznał, brak jest pieczęci pierwszego awiza oraz adnotacji, gdzie awizo pozostawiono. Gdyby natomiast mimo to przyjąć, że do doręczenia decyzji faktycznie doszło w dniu 24 listopada 2021 r. to 14-dniowy termin na wniesienie odwołania upływał z dniem 8 grudnia 2021 r., co oznacza, że odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu.
Pismem z dnia 22 grudnia 2021 r. organ odwoławczy wezwał skarżącego do uzupełnienia, w terminie 7 dni, braków formalnych odwołania przez jego podpisanie.
Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2022 r., nr FWO.330.20.2021, KWP w Opolu, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) zwanej dalej K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący uzupełnił w wymaganym terminie brak formalny odwołania, albowiem wezwanie do uzupełnienia braku zostało skarżącemu doręczone w trybie art. 43 K.p.a., w dniu 4 stycznia 2022 r., a podpisane odwołanie w dniu 4 stycznia 2022 r. zostało nadane w placówce pocztowej. Niemniej jednak, jak uznał organ odwołanie od decyzji wniesione zostało z przekroczeniem ustawowego terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. W tym zakresie organ wskazał, że bieg 14-dniowego terminu na wniesienie odwołania rozpoczął się w dniu pierwszego awizowania, tj. dnia 9 listopada 2021 r. i upłynął z dniem 23 listopada 2021 r.
Odwołanie od decyzji zostało natomiast złożone przez skarżącego w Komendzie Powiatowej Policji w B. w dniu 7 grudnia 2021 r. W związku z powyższym należy stwierdzić, że analizowany środek zaskarżenia został złożony przez stronę z uchybieniem ustawowego, 14-dniowego terminu do jego wniesienia.
W skardze wniesionej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 134 i art. 129 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem 14 - dniowego ustawowego terminu do jego wniesienia.
Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zobowiązanie KWP w Opolu do wydania decyzji i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podobnie jak w odwołaniu wskazał na nieprawidłowe dwukrotne awizowanie przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji i tym samym zakwestionował prawidłowość jej doręczenia, jako niespełniającego wymogu z art. 44 § 2 K.p.a., a to wobec otrzymania jedynie powtórnego awiza.
Jednocześnie kwestionując stanowisko organu odwoławczego o rozpoczęciu biegu 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania w dniu pierwszego awizowania, tj. 9 listopada 2021 r. oraz co do stwierdzenia uchybienia temu terminowi do wniesienia odwołania wyjaśnił, że kwestie związane z doręczeniem korespondencji regulują przepisy art. 44 K.p.a. I tak § 2 cyt. artykułu wskazuje na 7-dniowy termin pozostawienia tzw. awiza, § 3 na pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, a § 4 o tym, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Stosownie do tego skarżący zauważył, że wadliwie organ przyjął bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął z dniem 9 listopada 2021 r. Jak zaznaczył, pomijając nawet fakt, że przesyłka była nieprawidłowo awizowana, a opierając się na datach umieszczonych na kopercie należy przyjąć, że miał 14 dni na odebranie przesyłki od dnia następnego, po pozostawieniu pierwszego zawiadomienia w dniu 9 listopada 2021 r.
Tym samym w dniu 23 listopada 2021 r. wskazana przesyłka, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, winna być uznana za doręczoną i miała tu miejsce tzw. fikcja doręczenia, chociaż zgodnie z zawiadomieniem powtórnym, strona miała czas na odbiór przesyłki do dnia 24 listopada 2021 r.
Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. 14-dniowy termin do wniesienia odwołania mijał zatem w dniu 7 grudnia 2021 r., a zgodnie z zapisami operatora pocztowego w dniu 8 grudnia 2021 r.
Odwołanie wpłynęło natomiast do organu w dniu 7 grudnia 2021 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia.
W odpowiedzi na skargę KWP w Opolu wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Przedstawiając stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania oraz wskazując na uregulowania art. 44 K.p.a. organ zaznaczył, że w aktach sprawy znajdują się dowody wskazujące na dopełnienie wymogów niezbędnych do uznania skuteczności tzw. fikcji doręczenia potwierdzające, że zawiadomienie pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata w dniu 9 listopada 2021 r., a następnie powtórnie awizowano przesyłkę w dniu 17 listopada 2021 r.
Nie było zatem konieczne, przeprowadzanie w tym zakresie szerszego postępowania dowodowego. Również poprawność ustalenia danych adresowych skarżącego nie budzi wątpliwości, gdyż skarżący tej okoliczności nie kwestionował, a ponadto wszelkie inne pisma poprzedzające wydaną decyzję były przez niego odbierane osobiście.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest oczywiście uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast według art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia administracyjne. Tylko stwierdzenie, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Przeprowadzone w granicach tych przepisów i art. 134 P.p.s.a. badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ naruszył przepisy prawa procesowego a w konsekwencji prawa materialnego.
W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny było bowiem postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji o odmowie ponownego naliczenia i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.
W sprawie występują dwa zagadnienia wymagające omówienia.
Po pierwsze zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 134 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w związku z naruszeniem art. 44 i art. 129 § 2 K.p.a., gdyż organ odwoławczy nieprawidłowo bowiem ustalił termin rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania i błędnie przyjął, że skarżący uchybił temu terminowi, i to niezależnie od wadliwości czynności listonosza (doręczyciela pocztowego), który nienależycie wypełniał przesyłkę co do okoliczności awizowania np. nie określił miejsca pozostawienia zawiadomienia dla adresata o przechowywaniu przesyłki (art. 44 § 2 K.p.a.).
Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
Przepis art. 44 K.p.a. reguluje z kolei instytucję tzw. doręczenia zastępczego, stwarzającego domniemanie skutecznego doręczenia pisma w razie braku możliwości jego doręczenia w sposób wskazany w art. 42 K.p.a. (doręczenie zasadnicze - adresatowi) i w art. 43 K.p.a. (doręczenie zastępcze - za pokwitowaniem do rąk osób wymienionych w tym przepisie). W takiej sytuacji poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1), zaś zawiadomienie o tym wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni (...) umieszcza w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach adresata (...), bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2).
Z kolei, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3), a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (art. 44 § 4). Od tego też dnia, tj. upływu 14 dnia od złożenia pisma w placówce pocztowej, przyjętego jako dzień doręczenia, stosownie do art. 129 § 2 K.p.a. rozpoczyna bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania.
Mając na uwadze powyższe jako nieprawidłowe uznać należy stanowisko organu odwoławczego, że w przypadku doręczenia decyzji w trybie art. 44 K.p.a. termin do wniesienia odwołania należy liczyć od dnia pierwszego awizowania przesyłki. Z treści art. 44 § 4 K.p.a. wprost wynika, że przesyłkę uznaje się za doręczoną z upływem 14 dnia od jej złożenia w placówce pocztowej. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 K.p.a. termin do wniesienia odwołania należy liczyć dopiero od dnia ustalonego jako dzień doręczenia decyzji.
Stosownie do art. 44 § 4 w zw. z art. 44 § 1 K.p.a należało przy tym przyjąć, że fikcyjne, skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło z upływem 14 dnia od pierwszego awiza i pozostawienia przesyłki w urzędzie pocztowym, tj. w dniu 23 listopada 2021 r. Z kolei w dniu następnym po stanowiącym dzień doręczenia rozpoczął bieg czternastodniowy termin na wniesienie odwołania. Stosownie bowiem do treści art. 57 § 1 K.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Z tych względów termin do wniesienia odwołania, liczony od dnia następującego po dniu doręczenia skarżącemu decyzji, rozpoczął bieg w dniu 24 listopada 2021 r. i upłynął z końcem dnia 7 grudnia 2021 r. Skoro zatem – co jest bezsporne i znajduje również potwierdzenie w aktach administracyjnych – skarżący złożył odwołanie w dniu 7 grudnia 2021 r., należało przyjęć, że zachował 14-dniowy termin do wniesienia odwołania.
Ponadto należy zauważyć, że nawet gdyby organ odwoławczy miał rację co do uchybienia terminu odwołania to nie zastosował dalszych przepisów procedury administracyjnej, które winien w przypadku uchybienia terminu uwzględnić.
W ten sposób doszło do istotnego naruszenia art. 9 K.p.a., którym to przepisem ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego nie wyłączając przestrzegania zasady, że strona i inna osoba uczestnicząca w postępowaniu nie mogą ponieść szkody tylko z powodu nieznajomości prawa a dzieje się tak poprzez udzielanie stronom przez organ niezbędnych wyjaśnień i wskazówek tak co do stanu okoliczności faktycznych jak i obowiązujących procedur.
Zwrócić należy uwagę, że postępowanie administracyjne o naliczenie i wypłacenie skarżącemu należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przypadło na okres trwającego od dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii związanego z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, gdyż rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r. poz. 491) taki stan wprowadzono.
Stan ten wiąże się z licznymi i powszechnymi ograniczeniami, także natury procesowej. Ograniczenia te nie mogą jednak wpływać na uprawnienia stron postępowania, w tym wypadku skarżącego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano wielokrotnie, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega między innymi na powinności organów administracji publicznej odnośnie do poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę.
Ponadto te same organy z mocy art. 10 § 1 K.p.a. są obowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Na podstawie art. 10 § 2 K.p.a. od zasady określonej w § 1 mogą organy odstąpić tylko w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W takim wypadku z mocy artykułu 10 § 3 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.
Dalej trzeba zwrócić uwagę na przepis artykułu 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w okresie stanu epidemii w szczególności, gdy urząd administracji wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługą interesantów organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a.
Wskazać także trzeba, że w tym ostatnio powołanym przepisie uregulowano sytuację co dzieje się przy braku możliwości dostępu do siedziby organu a w konsekwencji braku możliwości poinformowania strony o przysługujących jej uprawnieniach z art. 10 K.p.a.
Najistotniejsza zmiana procedury nastąpiła jednak ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255), gdyż z dniem 16 grudnia 2020 r. dodano przepis art. 15 zzzzzn2 w brzmieniu:
ust. 1 W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
- 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
- 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
- 3) przedawnienia,
- 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
ust. 2 W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
ust. 3 W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Powołana regulacja nie oznacza wyłączenia reguł Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie do zasad wnoszenia środków odwoławczych, w tym stwierdzania uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub przywracania terminu do wniesienia odwołania, lecz nową, dodatkową procedurę w okresie trwania pandemii i licznych zakażeń wirusem SARS-CoV-2, która jednak wobec wcześniejszych uwag nie jest konieczna.
Dlatego wskazania co do dalszego postępowania sprowadzają się do rozpoznania odwołania przez organ II instancji.
Z tych przyczyn, stwierdzając naruszenie powołanych powyżej przepisów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.