Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 102/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 listopada 2020 r., nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję Burmistrza Byczyny, w imieniu którego działał Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Byczynie, z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr [...] odmawiającą przyznania R. L. (dalej też: skarżąca, strona) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i orzekł o:

1. 1) odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. R. w okresie od 1 lutego 2020 r. do 30 czerwca 2020 r.
2. 2) przyznaniu R. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu wymienionego w pkt 1 w okresie od 1 lipca 2020 r. w kwocie 1830,00 zł miesięcznie, bezterminowo.

Wydanie tych decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2015 r. Nr [...], zmienioną decyzją z dnia 30 października 2018 r. Nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Byczynie, działający z upoważnienia Burmistrza Byczyny, przyznał R. L. zasiłek dla opiekuna, w kwocie 620,00 zł miesięcznie, bezterminowo od 4 sierpnia 2015 r.

Wnioskiem złożonym w dniu 5 lutego 2020 r. w Ośrodku Pomocy Społecznej w Byczynie R. L., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata K. G. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – J. R. (ur. [...]), będącej wdową. Do wniosku załączyła m.in. wypis z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 14 sierpnia 2002 r., z którego wynika, że J. R. została uznana trwale za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Wraz z wnioskiem złożyła też pismo, w którym wskazano, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna na osobę niepełnosprawną – J. R. W oświadczeniu z dnia 11 lutego 2020 r. R. L. podała, że, w momencie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna.

Decyzją z dnia 2 marca 2020 r. Nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Byczynie, działający z upoważnienia Burmistrza Byczyny, odmówił przyznania R. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4.

W uzasadnieniu organ I instancji powołał treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdził, że na podstawie przedłożonych dokumentów stwierdzono, iż niepełnosprawność J. R. powstała od 73 roku życia (orzeczenie o niepełnosprawności wydane w dniu 14 sierpnia 2002 r.), czyli nie jest spełniony warunek z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto zarzucił, że do chwili obecnej strona pobiera zasiłek dla opiekuna. Powołał się też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., jednak zaznaczył, że do tej pory nie poprawiono stanu prawnego i nie podjęto inicjatywy ustawodawczej.

R. L., reprezentowana przez adwokata K. G., wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 kwietnia 2020 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że niezasadnie organ I instancji uznał, że strona nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie.

Organ odwoławczy stwierdził, że wyjaśnienia wymaga okoliczność czy wnioskodawczym przed rozpoczęciem stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawną matką pracowała zawodowo, a zdecydowała o rezygnacji z zatrudnienia jedynie w celu sprawowania całodobowej opieki nad matką, czy też miała możliwość podjęcia zatrudnienia, ale z tego zrezygnowała. Nadto polecił uzyskać jednoznaczne stanowisko R. L. w zakresie posiadanego przez nią prawa do zasiłku dla opiekuna i w przypadku gdy wolą strony będzie uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna, organ I instancji winien wszcząć postępowanie w sprawie uchylenia ww. decyzji ostatecznej w sprawie zasiłku dla opiekuna i po jego zakończeniu załatwić wniosek w sprawie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Byczynie, działający z upoważnienia Burmistrza Byczyny, decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r. Nr [...], odmówił przyznania R. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, wnioskowanego na J. R. R. L., reprezentowana przez adwokata K. G., wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

SKO zaskarżaną decyzją z 23 listopada 2020 r. orzekło jak opisano na wstępie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tego świadczenia zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.- zwanej dalej ustawą).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej zwanej kro) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W myśl zaś art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub;

1. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w 2020 r. wynosi 1.830,00 zł (por. obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie kwot świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 - z dnia 23 października 2019 r., M.P. z 2019 r. poz. 1067).

Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje - w myśl z art. 17 ust. 5 ustawy, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę:

1. b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 ustawy). Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a ustawy).

Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 ustawy).

Z analizy akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 5 lutego 2020 r. R. L. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. R., będącą wdową. Do wniosku załączono wypis z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 14 sierpnia 2002 r., z którego wynika, że J. R. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji trwale. Zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. b ustawy znaczny stopień niepełnosprawności - oznacza całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Według organu odwoławczego niesporne jest, że R. L. nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką co ustalono w toku ponownego postępowania ponieważ codziennie zajmuje się niepełnosprawną matką. Do 2011 r. pracowała zawodowo, jednak z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki musiała zrezygnować z zatrudnienia i sprawować stałą i długotrwałą opiekę nad nią. Organ I instancji wskazał, że od 4 sierpnia 2015 r. strona miała przyznany zasiłek dla opiekuna, jednakże świadczenie to na jej wniosek zostało uchylone od dnia 1 lipca 2020 r.

Nie budzi wątpliwości Kolegium fakt, iż wnioskodawczym jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej matki. Zgodnie bowiem z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) ciąży w szczególności na: krewnych w linii prostej (zstępnych, czyli dzieciach, wnukach, prawnukach oraz wstępnych, czyli rodzicach, dziadkach - art. 128 kro).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie został dotychczas znowelizowany ani uchylony. Dlatego też, bezczynność ustawodawcy niewykonującego zaleceń Trybunału zawartych w powyższym wyroku wywołała skutek w postaci braku ochrony jednostek, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest jednak dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. Ib ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Brak wykonania wyroku TK i dokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b ustawy, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, poprzez przywrócenie równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Stwierdzenie niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ma ten skutek, że dla oceny, czy stronie w niniejszej sprawie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie ma znaczenia kiedy powstała niepełnosprawność jej matki.

Organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, iż strona nie spełnia warunków do jego otrzymania, z uwagi na treść ww. art. 17 ust. 1b ustawy jest nieuzasadniona.

W sprawie nie zaistniały przesłanki negatywne powodujące brak podstaw do przyznania stronie przedmiotowego świadczenia (art. 17 ust. 5 ustawy), co potwierdzają oświadczenia strony znajdujące się w części II złożonego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a zarazem zostały spełnione przesłanki do przyznania tego świadczenia zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy.

Według organu obecnie R. L. nie ma przyznanych innych świadczeń opiekuńczych (specjalnego zasiłku opiekuńczego czy zasiłku dla opiekuna), bowiem decyzja organu I instancji z dnia 28 sierpnia 2015 r., Nr [...] przyznająca R. L. prawo do zasiłku dla opiekuna została uchylona od dnia 1 lipca 2020 r. decyzją z dnia 27 lipca 2020 r., Nr [...], doręczoną pełnomocnikowi strony w dniu 7 sierpnia 2020 r.

Dlatego, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec o: 1/ odmowie przyznania R. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – J. R. na okres od dnia 1 lutego 2020 r. do 30 czerwca 2020 r.; 2/ przyznaniu R. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związku z opieką nad niepełnosprawną matką – J. R. w okresie od dnia 1 lipca 2020 r. bezterminowo, w kwocie 1.830,00 zł miesięcznie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO dalej podniosło, iż odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia w okresie od miesiąca złożenia wniosku, tj. 1 lutego 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. wynika z faktu, iż do dnia 30 czerwca 2020 r. w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja przyznająca R. L. zasiłek dla opiekuna i stronie wypłacono to świadczenie za ten okres. Natomiast na podstawie art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń, tj. zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zatem przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie stronie przysługuje jedno z tych świadczeń przez nią wybrane.

Z uwagi na fakt, iż do 30 czerwca 2020 r. strona miała wypłacane prawo do zasiłku dla opiekuna, brak jest podstaw, aby w tym samym okresie przyznać stronie świadczenie pielęgnacyjne. W związku z powyższym organ przyznał wnioskodawczym świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 lipca 2020 r. bezterminowo (art. 24 ust. 4 ustawy), bo orzeczenie osoby wymagającej opieki wydane zostało na stałe.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła R. L. reprezentowana przez pełnomocnika adw. K. G., zarzucając:

1. - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez niezastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co spowodowało odmowę przyznania świadczenia począwszy od 1 dnia miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, tj. od dnia 1 lutego 2020 r.

Wskazując na ten zarzut wniosła o:

1. - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;
2. - o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie i orzeczenie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej od dnia 1 lutego 2020 r.;
3. - zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona zarzuciła, że SKO przyznając świadczenie pielęgnacyjne skarżącej uczyniło to z pominięciem normy prawnej wyrażonej w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którą, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Nie budzi przy tym wątpliwości że prawidłowo wypełniony wniosek wpłynął do organu I instancji w dniu 5 lutego 2020 r. Tak więc, z pewnością należy uznać, że skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2020 r., a nie od dnia 1 lipca 2020 r.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna, oraz niezłożenie wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bezwarunkowego oświadczenia o rezygnacji z jego pobierania, uzasadnia odmowę przyznania świadczenia od daty złożenia wniosku. Skarżąca składając taki wniosek w chwili jego złożenia, pozbawiłaby się środków pieniężnych niezbędnych dla własnego utrzymania.

Organ pominął przy tym regułę z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z której wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie skarżącemu przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia.

Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, nie będąc uprzednio pouczona o prawie wyboru jednego z nich.

Takie postępowanie organów narusza nie tylko wyżej powołaną normę ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale również podstawową zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów Państwa, której urzeczywistnieniem jest obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także obowiązek udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku postępowania tak, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 8, 9 K.p.a).

Zgodnie z orzecznictwem nie można zaakceptować literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkującej odmową przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na uzyskanie przez nią prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, bez szerszego spojrzenia na system zmian w przepisach o świadczeniach rodzinnych w kontekście reguł dobrej legislacji i przestrzegania zasady z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Skarżąca korzystała z tej formy pomocy (zasiłek dla opiekuna), bowiem dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły jej skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem kwestia jego wyboru, ale sytuacja wymuszona okolicznościami. Należy również zauważyć, że z treści oświadczenia złożonego przez skarżącego wynika jednoznacznie intencją skarżącej wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Ponadto prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, że "przymuszenie" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane - jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 102/21, Przewodniczący Wydziału II WSA w Opolu zarządził rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku obu stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest oczywiście uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast według art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Tylko stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej ustawą.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

1. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei po myśli art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Mimo treści cytowanego wyżej przepisu w przypadku skarżącej spełniony został warunek art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 należy go wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej określenia początkowej daty, od jakiej przysługuje skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Sądu, rację ma skarżąca twierdząc, że wnioskowane świadczenie powinno być przyznane począwszy od 1 lutego 2020 r., czyli od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek. Po wniosku z dnia 5 lutego 2020 r. skarżąca złożyła dodatkowo w dniu 11 lutego 2020 r. oświadczenie, iż w momencie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o które się stara, rezygnuje z zasiłku dla opiekuna i wybiera korzystniejsze dla niej świadczenie pielęgnacyjne.

Mimo uchylenia decyzji I instancji decyzją SKO w Opolu z 30 kwietnia 2020 r. w toku ponownego rozpoznania sprawy nie zachodziła potrzeba kolejnego składania oświadczenia o rezygnacji z pobieranego zasiłku dla opiekuna a mimo to organ I instancji przyjął dodatkowe oświadczenie strony z 12 czerwca 2020 r. w tym samym przedmiocie. Jest ono jednak prawnie obojętne dla początkowej daty żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od lutego 2020 r., wobec treści wcześniejszego oświadczenia z 11 lutego 2020 r.

Wprawdzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, jednak powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną.

Celem powołanych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego.

W niniejszej sprawie prawu temu skarżąca dała wyraz już w momencie składania wniosku i oświadczenia z 11 lutego 2020r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przez złożenie wyraźnego oświadczenia, że rezygnuje z pobierania dotychczasowego zasiłku na rzecz korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu, z powyższego oświadczenia wynikał zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącej, oparte o art. 27 ust. 5 ustawy, wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego zasiłku.

W przekonaniu Sądu, skoro skarżąca dokonała najpóźniej w dniu 11 lutego 2020 r. wyboru świadczenia, to z uwagi na treść art. 24 ust. 2 ustawy nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek i to tylko dlatego, że organy prowadziły postępowanie administracyjne dłużej niż okres pobierania zasiłku czyli także po 30 czerwca 2020 r.

W świetle dokonanego przez skarżącą wyboru świadczenia pobranie zasiłku dla opiekuna nie powinno stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lutego 2020 r. Uznać należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 ustawy, przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy zaprzestała pobierać zasiłek dla opiekuna a więc w rozważanym przypadku od dnia 1 lipca 2020 r., a to na podstawie decyzji I instancji z 27 lipca 2020 r.

Na tle wykładni omawianych przepisów w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane.

Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jeżeli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego.

Wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia.

Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza bowiem stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.

Dlatego dopuszcza się jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19; wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 712/18, powołane orzeczenia dostępne są w CBOIS na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istotne znaczenie ma fakt, że skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i oświadczenie z 11 lutego 2020 r. w jego treści sformułowała również zapewnienie, z którego jednoznacznie wynika, iż w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna. Pomimo tego oświadczenia i spełnienia pozostałych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia zarówno organ pierwszej instancji jak i SKO w Opolu wydając zaskarżoną decyzję, pominęły regułę z art. 27 ust. 5 ustawy.

Kwestia wyboru świadczenia, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W okolicznościach faktycznych niniejszego sporu decyzja z 27 lipca 2020 r. uchylająca decyzję tego organu z dnia 28 sierpnia 2015 r. (zmieniona decyzją z 30 października 2018 r.) pozostaje w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a. Decyzja ta usunęła negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2020 r. i od tej daty organ wypłaca nowe świadczenie.

Organ pierwszej instancji nie uwzględnił jednak okoliczności, że skarżąca, składając w dniu 11 lutego 2000 r. oświadczenie o warunkowej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, w istocie złożyła wniosek o uchylenie lub wygaszenie przyznającej go decyzji, co najmniej z tym dniem, tak aby usunąć przeszkodę faktyczną postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego już od lutego 2020 r.

Dlatego Sąd w wyroku uchylił decyzję organu I instancji z dnia 31 sierpnia 2020 r. a także zaskarżoną decyzję SKO w Opolu w części, w której odmawiają przyznania wnioskowanego świadczenia za okres od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 30 czerwca 2020 r. oraz w granicach sprawy, na zasadzie art. 135 P.p.s.a., także decyzję z 27 lipca 2020 r.

Należy jednak podkreślić, że nadal przeszkodę do rozpatrzenia wniosku strony o świadczenie pielęgnacyjne od lutego 2020 r. stanowi decyzja I instancji przyznająca zasiłek dla opiekuna w okresie od 1 lutego do 30 czerwca 2020 r. i w tym zakresie organ I instancji winien ją uchylić od 1 lutego 2020 r. a nie jak poprzednio od 1 lipca 2020 r.. Jakkolwiek jest to decyzja prawidłowa, a okres pobierania na jej podstawie zasiłku zakończył się 30 czerwca 2020 r., to wywołane przez nią skutki w okresie 1 lutego 2020 do 30 czerwca 2020 r., uniemożliwiają całościowe rozpoznanie wniosku i stoją w sprzeczności z rozstrzygnięciami decyzji obu instancji w części, w której organy przyznały skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 lipca 2020 r.

Dlatego – w ocenie Sądu – w celu uporządkowania stanu faktycznego sprawy i rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 5 lutego 2020 r., w części dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także za okres od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 30 czerwca 2020 r., należy doprowadzić do wygaszenia przez właściwy organ skutków prawnych decyzji I instancji z dnia 28 sierpnia 2015 r. (zmienionej decyzją z dnia 30 października 2018 r.) wywołanych od dnia 1 lutego 2020 r. w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Według wyroku NSA z 21 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1908/07, art. 162 § 1 pkt 1 może stanowić w konkretnej sytuacji faktycznej samoistną podstawę prawną orzeczenia stwierdzającego wygaśnięcie decyzji. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia nie tylko z interesem społecznym w nowym ukształtowaniu stosunków, ale też z interesem strony posiadającej prawo do wyższego świadczenia w tej samej sytuacji faktycznej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte jest na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.