Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. C. (zwanego dalej: policjantem, stroną, skarżącym, wnioskodawcą) jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 10 lutego 2023 r., nr [...], uchylające postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 22 lutego 2022 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej.
Zaskarżone orzeczenia zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] strona została zwolniona ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 171 ze zm.). Wnioskiem z dnia 16 września 2020 r. policjant zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (tekst jedn.
Dz. U. z 2020 r., poz. 1611), dalej: rozporządzenie, oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1626 ze zm.), dalej: ustawa, w latach [...], tj. za okres pełnienia służby na stanowisku [...] Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej (Rejonowej) Policji w [...].
Wskazał w nim policjant, że w latach [...] pełnił służbę na stanowisku [...] Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej (Rejonowej) Policji w [...]. Zaznaczył, że w ramach codziennych obowiązków służbowych na ww. stanowisku uczestniczył w czynnościach dochodzeniowo-śledczych i operacyjno-rozpoznawczych związanych głównie z prowadzeniem oględzin miejsc zdarzeń o charakterze kryminalnym. Zwrócił także uwagę, że oprócz standardowych oględzin miejsc przestępstw pospolitych uczestniczył w oględzinach o znacznym stopniu zagrożenia dla życia i zdrowia. Do przykładów zaliczył: oględziny miejsc znalezienia zwłok - w znacznym stopniu rozwoju procesu gnilnego; oględziny miejsc pożarów - przed zakończeniem akcji gaśniczej; oględziny miejsc wypadków drogowych ze skutkiem śmiertelnym - bardzo często bez zatrzymania ruchu drogowego; oględziny wykonywane na szlakach kolejowych - przy odbywającym się ruchu kolejowym; inne oględziny wykonywane w specyficznych i zagrażających życiu lub zdrowiu warunkach - oględziny miejsc kradzieży elementów instalacji elektrycznej lub innych cennych podzespołów.
Wspomniał również, że [...] posiadał bardzo skromne wyposażenie i zaplecze techniczne do prowadzenia oględzin w szkodliwych dla zdrowia warunkach. Zaznaczył, że oględziny pożarów prowadzone były w mundurze ćwiczebnym, oględziny miejsc włamań wymagały stosowania pylących środków daktyloskopijnych (np. argentorat wykonany z pyłu aluminium), obróbka fotochemiczna materiałów fotograficznych (praca w ciemni wymagała wielogodzinnego w skali tygodnia kontaktu ze szkodliwymi odczynnikami chemicznymi). Wnioskodawca wskazał także, iż w początkowym okresie służby na stanowisku [...] Wydziału Kryminalnego KPP (KRP) w [...] korzystał z ekwiwalentu za pracę w warunkach szkodliwych w postaci dodatkowego urlopu. W późniejszych latach urlop ten zniesiono. Ponadto do wniosku dołączył skany z osobistej ewidencji wyjazdów [...], zawierające kopie ostatnich stron dla każdego roku, potwierdzające ilość odbytych w danym roku wyjazdów.
W dniu 12 października 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał postanowienie nr [...], na mocy którego odmówił wydania żądanego przez policjanta zaświadczenia za lata [...], tj. za okres pełnienia służby na stanowisku [...] Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej (Rejonowej) Policji w [...], w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia.
Na postanowienie to policjant złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i wydanie zaświadczenia. Zarzucił w nim, że organ nie dołożył należytych starań w dokonywaniu ustaleń i odtwarzania okoliczności wykonywania przez niego obowiązków służbowych w latach [...], posługiwał się niewłaściwymi kryteriami w poszukiwaniu informacji o zdarzeniach, o których mowa we wniosku. Poszukiwał informacji w zbiorach, które takich informacji zawierać nie mogły, przez co próbował wywołać pozorne wrażenie włożonego zaangażowania i wysiłku w dokonywaniu ustaleń (kwerend). W dalszej części policjant zawarł rozważania co do charakteru wykonywanych przez niego czynności. Na koniec zarzucił, iż dodatkowym powodem nie wydania zaświadczenia jest brak dobrej woli i że większy wysiłek włożono w to, aby odmówić mu wydania zaświadczenia, niż by włożono w to, aby je wydać.
Komendant Powiatowy Policji w [...] przesłał zażalenie wraz z własnym stanowiskiem, wnosząc o utrzymanie wydanego przez siebie postanowienia.
W dniu 3 grudnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wydał postanowienie nr [...], mocą którego uchylił zaskarżone postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego jej rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał organ odwoławczy, że żądanie policjanta zawarte we wniosku z dnia 16 września 2020 r. dotyczyło wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie czynności w warunkach zagrażających zdrowiu i życiu w okresie pełnienia służby w [...] Wydziału Kryminalnego KPP (KRP) w [...]. Zaznaczył, że z akt osobowych wymienionego wynika, iż pełnił on służbę w ww. komórce organizacyjnej od dnia [...].
Zatem – jak stwierdził organ odwoławczy – wnioskodawca określił zakres swojego żądania, obejmujący cały okres służby na wskazanym stanowisku, tymczasem organ I instancji w postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia nie uwzględnił dokumentów z wydarzenia z udziałem policjantów za lata 1997-1999 oraz 2006; dotyczących stanowisk pracy w warunkach szkodliwych i uciążliwych za lata 1997-2000, 2003 i 2006; a także książki wyjazdów [...] za lata 1997-2000 oraz 2005-2006; ewidencji wyjazdów [...] za lata [...] - które nie zostały objęte ani kwerendą materiałów, ani też nie zostały uwzględnione w wydanym postanowieniu. Organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania kwerendy ww. dokumentacji, a w przypadku braku możliwości wydania żądanego przez stronę zaświadczenia, przedstawienia w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia wyników tego postępowania, tak by strona miała możliwość odniesienia się do nich w ewentualnym zażaleniu. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 11 grudnia 2020 r.
W dniu 15 grudnia 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] na podstawie art. 219 Kpa wydał postanowienie nr [...], mocą którego odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez policjanta służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, za okres [...], tj. w okresie pełnienia służby w [...] Wydziału Kryminalnego KPP w [...]. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone stronie w formie dokumentu elektronicznego, za pośrednictwem platformy e-PUAP - w aktach sprawy organu I instancji brak jest informacji, kiedy zostało doręczone i odebrane przez stronę.
Ponownie postanowienie pierwszoinstancyjne wnioskodawca zaskarżył. W złożonym na nie zażaleniu podkreślił, że postanowienie organu I instancji nie zostało mu doręczone w całości - bez części zawierającej jego obligatoryjne elementy, tj.: podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (postanowienia) oraz pouczenia czy i w jakim trybie służy od niego odwołanie (zażalenie). Ponadto wskazał, że organ I instancji odstąpił od zasady dwukrotnego zawiadomienia o złożeniu pisma na platformie e-PUAP co skutkowało brakiem informacji kiedy pismo wpłynęło do adresata i kiedy zostało przez niego odebrane. Zarzucił nadto organowi I instancji, że nie dołożył należytych starań w dokonywaniu ustaleń i odtwarzaniu okoliczności wykonywania przez niego obowiązków służbowych w latach [...] oraz, że posługiwał się niewłaściwymi kryteriami w poszukiwaniu informacji o zdarzeniach, o których mowa we wniosku.
W dalszej części wnioskodawca uznał, że dodatkowym powodem odmowy wydania zaświadczenia jest brak dobrej woli organu. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie wnioskowanego przez niego zaświadczenia.
Postanowieniem nr [...] z dnia 10 lutego 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Zgodnie zaś z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji. Przepis art. 218 § 2 Kpa regulujący wydawanie zaświadczenia daje przy tym możliwość przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego jedynie w niezbędnym zakresie.
Organ II instancji podkreślił, że organy Policji nie są uprawnione do wydawania zaświadczeń o potwierdzenie faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np.: z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. Niezbędne jest ustalenie na podstawie dostępnej dokumentacji, że w rzeczywistości takie czynności były przez wnioskodawcę, w określonym czasie wykonywane. Stwierdzono, że zarówno z akt osobowych skarżącego, jak również z żadnej dokumentacji będącej w posiadaniu organu i poddanej kwerendzie (która była wskazana szczegółowo w zaskarżonym rozstrzygnięciu) nie wynika, aby wnioskodawca w trakcie pełnienia służby w Policji w latach [...] na wskazanym stanowisku służbowym wykonywał czynności w warunkach zagrażających zdrowiu i życiu, uprawniające do podwyższenia emerytury policyjnej.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury lub brak stosownych informacji w istniejącej i dostępnej dokumentacji nie oznacza, że w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym zabrakło rzetelności. Podniósł przy tym organ II instancji, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydawanie zaświadczeń jedynie, gdy potwierdzono nimi fakty wynikające z prowadzonych czy dostępnych dla organu ewidencji, rejestrów lub innych danych, dlatego też posiadane przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] informacje, na podstawie dokumentów archiwalnych nie mogły stanowić przesłanki do wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Z kolei brak odpowiednich dokumentów, wynikający z ich zniszczenia w następstwie upływu okresu ich przechowywania, nie pozwala organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu uznał za bezzasadne zarzuty naruszenia art. 7 i art. 217 Kpa. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 Kpa podkreślił, że to organ administracji jest gospodarzem prowadzonego postępowania, a co za tym idzie ocenia według własnego uznania czy dana okoliczność ma znaczenie dla sprawy. Stosownie zaś do art. 77 § 1 Kpa wskazano, że w toku postępowania wyjaśniającego, uwzględniając specyfikę sprawy o wydanie zaświadczenia, organ zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu wydać rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie wszystkie fakty mające istotne znaczenie, zostały prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy.
W skardze na to postanowienie, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, policjant wniósł o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] i zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania zaświadczenia. W skardze zarzucił orzekającym w sprawie organom naruszenie art. 7 Kpa, art. 8 § 1 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 217 § 2 Kpa. Nie podzielił stanowiska organów co do niemożności odnalezienia dokumentów (ewidencji) potwierdzających realizację obowiązków służbowych, o których mowa w § 4 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., jak i wywiedzionych interpretacji zagrożenia zdrowia i życia podczas realizacji tych obowiązków.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualnie o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.
Wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 308/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 10 lutego 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 15 grudnia 2020 r. celem ponownego rozpatrzenia sprawy.
Pismem z dnia 11 października 2021 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej e-PUAP, Komendant Powiatowy Policji w [...] powiadomił policjanta o ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniającego do podwyższenia emerytury policyjnej. Kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) oraz zasadą informowania (art. 9 Kpa) zwrócono się również z prośbą, o przekazanie w terminie 7 dni od dnia otrzymania przedmiotowego pisma, o dokładne sprecyzowanie wniosku, co do konkretnych przypadków pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (czasu, miejsca i okoliczności zdarzenia), a które mogłyby mieć istotny wpływ na wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez policjanta służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniającego do podwyższenia emerytury policyjnej.
Przedmiotowe pismo uznane zostało za doręczone stronie w dniu 26 października 2021 r. (informacja UPD - dokument nie został odebrany przez adresata w okresie 14 dni od wysłania pierwszego UPD, zgodnie z art. 46 § 6 Kpa uznaje się za doręczony).
Z kolei pismem z dnia 27 października 2021 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej e-PUAP, Komendant Powiatowy Policji w [...] powiadomił policjanta o nowym terminie załatwienia sprawy, który został wyznaczony na dzień 30 listopada 2021 r. Przedmiotowe pismo uznane zostało za doręczone stronie w dniu 11 listopada 2021 r. (informacja UPD - dokument nie został odebrany przez adresata w okresie 14 dni od wysłania pierwszego UPD, zgodnie z art. 46 § 6 Kpa uznaje się za doręczony).
Postanowieniem nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 22 lutego 2022 r. odmówiono wnioskodawcy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej za okres pełnienia służby w Policji na stanowisku [...] Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej (Rejonowej) Policji w [...] w latach [...]. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone stronie za pośrednictwem poczty elektronicznej e-PUAP.
W dniu 15 marca 2022 r., w ustawowym terminie, za pośrednictwem organu I instancji policjant wniósł na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] zażalenie, wnosząc o uchylenie postanowienia i wydanie zaświadczenia. Jednocześnie zarzucił organowi I instancji obrazę § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i art. 217 § 2 Kpa, a także art. 7 Kpa, art. 8 § 1 Kpa, art. 77 § 1 Kpa przez niewłaściwą, wybiórczą, nieobiektywną i tendencyjną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Do zażalenia policjant załączył skan Ewidencji Wyjazdów [...] Kryminalistyki za lata [...].
Postanowieniem nr [...] z dnia 20 kwietnia 2022 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...].
Na postanowienie to wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 24 października 2022 r., sygn. akt II SA/Op 175/22, zaskarżone postanowienie uchylił. Przedmiotowy wyrok wraz z aktami sprawy wpłynął do Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu w dniu 13 stycznia 2023 r.
Ponownie rozpatrując zażalenie policjanta na postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 22 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, organ II instancji – po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii następujących po sobie, a wskazanych powyżej zdarzeń – podał, że w myśl art. 217 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.
Wyjaśnił przy tym organ odwoławczy, że zgodnie z § 1 art. 217 Kpa zaświadczenie takie wydaje się jeżeli:
urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
- 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zatem, jak dalej zaznaczył, przedmiotowy przepis przewiduje dwie odrębne sytuacje, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie gdy wymaga tego przepis prawa oraz gdy żąda tego wnioskodawca powołując się na swój interes prawny. Do drugiej z tych sytuacji nawiązuje przepis art. 218 § 1 Kpa przewidujący, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie natomiast do art. 218 § 2 Kpa organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Równocześnie podniósł organ II instancji, że art. 218 § 2 Kpa daje możliwość przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, jednak jedynie w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają istnienie określonego stanu faktycznego lub potwierdzają faktyczny stan prawny, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, nie woli organu. Należy zaznaczyć, że choć do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, to jest ono postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Nie znajdują w nim zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej.
Po zaprezentowaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie i ich zacytowaniu, wskazał organ odwoławczy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 stwierdził, iż emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wypowiedź preferencyjna prawodawcy wskazuje na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Zdaniem organu II instancji nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą.
W dalszych motywach podkreślił organ odwoławczy, iż przywołane przepisy dają podstawę do podwyższenia funkcjonariuszowi emerytury przy spełnieniu łącznie określonych w nim warunków, jakimi są: przeprowadzenie co najmniej 6 interwencji lub czynności w roku, które wykonywane były w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zatem, na co zwrócił uwagę, warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie szczególnego zagrożenia jego życia lub zdrowia. Oczywistym jest przy tym, iż służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tą formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - art. 1 ust. 2 ustawy o Policji, sama w sobie potencjalnie związana jest z ryzykiem wystąpienia zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy (co też rekompensowane jest szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych).
Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji).
Następnie zauważył, iż Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Opolu w wyroku z 24 października 2022 r., sygn. akt II SA/Op 175/22, wskazał, iż dowód w postaci Ewidencji wyjazdów [...], załączony przez stronę do zażalenia z dnia 14 marca 2022 r. winien stanowić przedmiot oceny organu w ponownie prowadzonym postępowaniu.
W ocenie organu odwoławczego zaszła konieczność uchylenia postanowienia nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wskazał organ II instancji, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji rozpoznając sprawę i dokonując raz jeszcze ustaleń co do pełnienia przez policjanta służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu – mając na uwadze wyjazdy do zdarzeń wskazane w wyżej wymienionej ewidencji – winien na podstawie wszelkiej dostępnej dokumentacji oraz danych przeanalizować przebieg służby policjanta za wskazany przez niego okres, uwzględniając zdarzenia (czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze oraz interwencje) nacechowane nasilonym niebezpieczeństwem narażenia utraty zdrowia lub życia przez policjanta.
Podniósł organ odwoławczy, że "w związku z faktem, iż znaczna część dokumentacji, która została poddana kwerendzie podlegała zniszczeniu, gdyż upłynął okres jej przechowywania, organ przed wydaniem zaświadczenia zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe środki mogące przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym".
Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji rozpoznając ponownie wniosek strony o wydanie zaświadczenia powinien dokładnie ustalić i wskazać jakie dane lub dokumenty mogą stanowić potwierdzenie pełnienia przez ww. służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu i poddać je dogłębnej analizie. Zaznaczył przy tym organ drugoinstancyjny, że Komendant Powiatowy Policji w [...] w postępowaniu wyjaśniającym powinien dokładnie wskazać, jakie zdarzenia zostały wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, a które okazały się nieprzydatne dla ustalania stanu faktycznego oraz zaznaczyć konkretne zdarzenia, które zostały przeanalizowane pod kątem pełnienia przez policjanta służby w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Akcentując, że w przedmiotowym postępowaniu należy wskazać także jakie kwestie zostały poddane analizie. Organ I instancji winien także zwrócić uwagę na czynności wykonywane przez policjanta, tj.: bezpośredni kontakt z ludzkimi zwłokami, chodzenie po ruchliwych szlakach drogowych, kolejowych, uszkodzonych i niebezpiecznych konstrukcjach budowlanych i technologicznych, pogorzeliskach w trakcie lub bezpośrednio po pożarze, w transformatorowniach energetycznych pod napięciem czy też innych środowiskach.
W dalszych motywach wskazał organ odwoławczy, że rozpatrując niniejszą sprawę należy także zwrócić uwagę na problematykę rozróżnienia pojęcia "bezpośredniego zagrożenia" a "warunków szczególnie zagrażających", którą zajęły się sądy, powołując się w swych orzeczeniach na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, że bezpośredniość dotyczy związku przyczynowo-skutkowego, natomiast szczególne zagrożenie, to zagrożenie inne niż normalne następstwa pełnienia służby. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie to miało charakter wyjątkowy, a nadto zaistniało w rzeczywistości. Podwyższenie emerytury jest następstwem pełnienia służby, a więc wykonywania realnych zadań w warunkach, które w sposób szczególny, ponadprzeciętny - w odniesieniu do ogólnych warunków służby w Policji zagrażają zdrowiu i życiu policjanta.
W ocenie organu odwoławczego w tych realiach "konieczne jest uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji, w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności". Uzasadniając to stanowisko wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Ponadto jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2 kpa). Przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4 (art. 138 § 2b kpa). Zgodnie natomiast z art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§1). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie 14 dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (§4). Przywołane wyżej przepisy stosuje się odpowiednio w postępowaniu zażaleniowym, stosownie do art. 144 Kpa.
Podsumowując powyższe stwierdził organ odwoławczy, że zakres stwierdzonych w niniejszej sprawie braków, nie może być uzupełniony w postępowaniu zażaleniowym. Niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem okoliczności wskazanych w niniejszym postanowieniu, a w przypadku braku możliwości wydania żądanego przez stronę zaświadczenia, przedstawienie w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia wyników tego postępowania, tak by strona miała możliwość odniesienia się do nich w ewentualnym zażaleniu.
Na postanowienie to strona złożyła sprzeciw na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W wywiedzionym środku zaskarżenia zarzuciła organowi odwoławczemu obrazę przepisów art. 7, art. 8 § 1 Kpa, art. 11 Kpa, art. 15 Kpa i art. 107 § 3 Kpa. W jego uzasadnieniu podała, że Sąd uznał, iż organ odwoławczy nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie wyświetlił dostatecznie stanu faktycznego sprawy.
Ponadto uznał, że organ drugiej instancji nie zastosował się do wszystkich wytycznych wynikających z wcześniejszego wyroku Sądu (z 2021 r.). Dwukrotnie – jak zaznaczyła strona – Sądy zarzuciły organowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązkiem organu drugiej instancji jest rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Następnie podniósł skarżący, że organ II instancji otrzymał w jego zażaleniu pełną kopię ewidencji wyjazdów [...], obejmującą cały okres służby pełnionej przez skarżącego na stanowisku [...], bo z treści dotychczasowych postanowień obydwu organów nie można było wywnioskować, czy organ posiada te ewidencje, czy ich nie posiada. Zaznaczył nadto, że "(...)Organ początkowo sam wskazywał na ewidencję, później wybiórczo dokonywał analizy niektórych zdarzeń ujętych w tych ewidencjach, następnie stwierdził, że ewidencji tych nie ma w składnicy akt, a na końcu, że skarżący posiada nielegalne kopie tych ewidencji i posługuje się nimi w postępowaniu, które również jest lub może być niezgodne z prawem. Wobec takiego algorytmu działania i wniosków płynących z państwowego urzędu trudno oczekiwać od obywatela powagi, szacunku i zaufania do tego urzędu".
Ponadto wyjaśnił że w roku 2017, kiedy był czynnym funkcjonariuszem Policji i składał po raz pierwszy wniosek o wydanie zaświadczenia miał dostęp do tych ewidencji i wykonał ich skany. Zaznaczył, że ewidencje nie były żadnymi dokumentami prywatnymi, bo były zarejestrowane w dzienniku korespondencyjnym (ewidencyjnym) sekretariatu głównego komendy. W tym zakresie – jak stwierdził skarżący – "obydwa organy (w szczególności organ odwoławczy) rozpowszechniają nieprawdę. Również obydwa organy nie informowały w swoich postanowieniach, czy ewidencje te zostały wybrakowane, czy formalnie nadal istnieją i pozostają w obrocie. Dopiero w przedostatnim postanowieniu (z dnia 20 kwietnia 2022r.) organ odwoławczy stwierdził, że w zasobach archiwalnych komendy nie odnaleziono tych ewidencji. Tutaj jednak wyjątkowo dokładnie dobierane są słowa, bo znowu nie wiadomo czy ewidencje te (a także dzienniki, w których zostały one zarejestrowane) zostały wybrakowane w związku z upływem okresu przechowywania i protokolarnie zniszczone.
W ocenie skarżącego stało się tak, gdyż mogło dojść do fikcyjnego wybrakowania i protokolarnego zniszczenia ewidencji, chociaż tak naprawdę fizycznie pozostały one w obrocie. Skąd bowiem skarżący mógł mieć do nich dostęp aż w 2017 roku, skoro już dawno upłynął okres ich przechowywania i powinny być one komisyjnie i protokolarnie zniszczone".
Jednocześnie skarżący zaznaczył, że przez kilka pierwszych lat swojej służby na stanowisku [...] otrzymywał dodatkowy urlop za pracę wykonywaną w warunkach szkodliwych dla zdrowia (5 dni w skali roku). Brak jakichkolwiek dokumentów w jego aktach osobowych potwierdzających te okoliczności, jak również innych, dokumentujących fakt wykonywania obowiązków służbowych w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, jest w jego ocenie "wyłącznie odpowiedzialnością przełożonych i kierownictwa jednostki Policji", bo to nie on odpowiadał za należyte prowadzenie jego akt osobowych. Nie zgodził się z organami obu instancji, że czynności służbowe wykonane przez niego w dniu [...] w [...] na miejscu rozszczelnienia samochodowej cysterny przewożącej niebezpieczną toksyczną ciecz zapalną ([...]), gdzie z obawy przed wybuchem ewakuowano mieszkańców pobliskiego osiedla a o sprawie donosiły wszystkie ogólnokrajowe media, dla opolskich organów Policji nie były czynnościami służbowymi wykonywanymi w warunkach narażenia życia i zdrowia, bo nie ma na to żadnego dokumentu. W jego ocenie organ odwoławczy nie przeprowadził należycie żadnego postępowania odwoławczego.
Zdaniem skarżącego organ odwoławczy "posiadał minimalną wiedzę i wystarczającą dokumentację, niezbędną do pozytywnego zakończenia sprawy, lecz decyzji takiej nie podjął, bo a priori przyjęto, co skarżący już wielokrotnie sygnalizował, że zaświadczenie nie będzie skarżącemu wystawione. Wystarczyło oprzeć się na przepisach przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. i odpowiednio uargumentować decyzję. Skoro w przypadku bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośredniego kierowania takimi działaniami na miejscu zdarzenia uznaje się, że działania takie odbywają się w warunkach zagrożenia życia i zdrowia (na przykład bez wnikania w to, czy ratownik wchodzi w ogień, rozwija węże gaśnicze, lub operuje pompą gaśniczą w pobliżu akcji), to dlaczego nie uznaje się takiego zagrożenia w przypadku [...], który często znajduje się w rejonie takich właśnie działań, w trakcie ich prowadzenia lub bezpośrednio po.
A nadto, wykonuje swoje działania bez specjalistycznej ochrony przeciwpożarowej, narażając się m.in. na działanie ognia, tlenku węgla lub innych toksycznych gazów. Dlaczego uznaje się działanie w warunkach zagrożenia życia i zdrowia w przypadku ochrony i opieki nad osadzonymi nosicielami wirusa HIF oraz innymi, wymagającymi stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych, a nie można uznać za takie działanie oględziny zwłok osoby która umiera nagle i często z przyczyn nieznanych (gdzie nie można wykluczyć choroby zakaźnej lub działania czynników zewnętrznych np. tlenku węgla lub innych gazów trujących), przeprowadzane przez [...].
Skarżący wielokrotnie pisał, że wiele oględzin zwłok, które przeprowadził narażały go na potencjalne niebezpieczeństwo, bo nie wiedział na co zmarła nagle osoba, do której był wysyłany i jakie były okoliczności tej śmierci. Organy Policji tylko do takich zgonów (podejrzanych) były wysyłane. Zgony naturalne nie były w zainteresowaniu organów śledczych, co być może dla pracowników Policji pracujących w biurach nie jest wcale tak oczywiste".
Na zakończenie skonstatował skarżący, że ponowne zwracanie całego postępowania do organu I instancji zmierza do przedłużania sprawy w nieskończoność i oczekiwania, aż "poprzez zniechęcenie i zmęczenie zrezygnuje z dalszego dochodzenia swojego prawa".
W odpowiedzi na skargę zatytułowaną "sprzeciw" organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Zawarł również wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty strony są nieuzasadnione. Powtórzył przy tym organ odwoławczy argumentację zawartą w objętym skargą postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a.
W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej.
Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.
W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).
W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że jakkolwiek strona nazwała wywiedziony środek zaskarżenia od przytoczonego na wstępie postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 10 lutego 2023 r., nr [...], "sprzeciwem", to Sąd uznając, że spełnia wszystkie wymogi stawiane skardze uznał je, stosownie do 64a P.p.s.a., za skargę. Wyjaśnienia wymaga, że przypadku, gdy organ II instancji wyda, na podstawie art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 144 Kpa postanowienie o uchyleniu postanowienia organu I instancji i o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, to na takie postanowienie organu II instancji stronie nie przysługuje sprzeciw, lecz skarga do sądu administracyjnego. Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2595/18, w którym Sąd ten uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 maja 2018 r., sygn. II SA/Sz 362/18 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpatrzenia.
Jak wskazał NSA, zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Jeżeli zatem przedmiotem kontroli WSA jest postanowienie, a nie decyzja administracyjna, to zgodnie z cyt. wyżej przepisem 64a P.p.s.a. sprzeciw nie przysługuje. Sprzeciw może zostać złożony wyłącznie od rozstrzygnięcia w formie decyzji, a nie od postanowienia. W sytuacji zaś, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie - stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a. - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym Sąd rozpoznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie.
Przeprowadzona przez Sąd, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadnienia. Istota rozpoznawanej sprawy dotyczy, co do meritum, ustalenia czy policjant pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej za okres pełnienia służby w Policji.
Mając na uwadze tak zarysowany spór przypomnieć należy, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej i w jej ramach wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w prawomocnych wyrokach z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 308/21, oraz z dnia 24 października 2022 r., sygn. akt II SA/Op 175/12. Dostrzeżenia zatem wymaga, że powyższe skutkuje koniecznością zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Natomiast kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie.
Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny. Podniesienia przy tym wymaga, iż naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 P.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.).
Nadto sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór prawny muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Zgodnie z zasadą powagi rzeczy osądzonej niemożliwe jest ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej tej samej kwestii prawnej pomiędzy tymi samymi stronami. Sądy, zarówno administracyjne, jak i powszechne są zobowiązane do oceny, czy w danej sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej.
Stosownie do powyższego przypomnieć zatem trzeba, że WSA w Opolu już w prawomocnym wyroku z 24 października 2022 r., sygn. akt II SA/Op 175/22, oceniając legalność działania organów stwierdził, iż "organ drugiej instancji nie sprostał powyższym obowiązkom, naruszając wskazane przepisy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Komendant skupił się głównie na przedstawieniu czynności, które podejmował organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ograniczył swoją ocenę do przytoczenia przepisów prawa i wyrażenia ogólnego stanowiska, że postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone prawidłowo".
W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, co było przedmiotem analizy organu oraz jakie zdarzenia Komendant uwzględnił bądź nie, formułując stanowisko odnośnie do niespełnienia przez skarżącego przesłanki określonej w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy. Zdaniem Sądu "Komendant poprzestał bowiem na przytoczeniu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji, bez dokonania jakiejkolwiek ponownej jego oceny. Natomiast skarżący w zażaleniu wyraźnie akcentował, że nie uwzględniono wszystkich zadań służbowych, które były wykonywane z narażeniem życia i zdrowia oraz wskazał na czynności takie jak: bezpośredni kontakt z ludzkimi zwłokami, chodzenie po ruchliwych szlakach drogowych, kolejowych, w transformatorowniach energetycznych pod napięciem, uszkodzonych i niezabezpieczonych konstrukcjach budowlanych i technologicznych, pogorzeliskach w trakcie lub bezpośrednio po pożarze i wielu innych środowiskach, w których nawet przebywanie jest zabronione (np. torowiska kolejowe pod zerwanymi przewodami napięciowymi lub miejsca śmiertelnych zatruć tlenkiem węgla), bez specjalistycznych środków ochrony".
Ponadto Sąd stwierdził, że "nie sposób skontrolować, czy w rozważanym przypadku organ odwoławczy przeanalizował wszystkie konieczne zdarzenia w kontekście spełnienia przez skarżącego przesłanek potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej. Pomimo, że organ odwoławczy nie dokonał żadnej ponownej analizy zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, stwierdził jednak, że materiał ten uniemożliwia wydanie stronie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w takich warunkach".
W ocenie Sądu – wyrażonej w wyroku w ramach, którego skład orzekający w tej sprawie działa w warunkach związania nim – "sporządzone uzasadnienie w ogóle nie wyjaśnia przyjętego przez Komendanta toku rozumowania, a to w konsekwencji czyni zajęte przez ten organ stanowisko zupełnie dowolnym. W prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu powinna znaleźć się pełna informacja co do tego, jakie kwestie badał organ. Takiego uzasadnienia, zawierającego niezbędne rozważania, zabrakło w zaskarżonym postanowieniu. Nadto z analizy treści ocenianego rozstrzygnięcia wynika, że organ drugiej instancji przede wszystkim zajął się odpowiedzią na zarzuty zażalenia i to tylko w wybranym przez siebie zakresie. W przekonaniu Sądu stanowisko Komendanta należało poprzedzić dokładną analizą zdarzeń opisanych w postanowieniu organu pierwszej instancji w kontekście spełnienia bądź nie przez skarżącego przesłanek do wydania wnioskowanego zaświadczenia, zaś analiza ta powinna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu postanowienia.
Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie. Tym samym dokonana przez Komendanta ocena postępowania organu pierwszej instancji, bez jakiejkolwiek ponownej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego i własnego wyjaśnienia zajętego stanowiska, nie może zostać uznana za wystarczającą. W efekcie powyższego należy uznać, że stan faktyczny sprawy nie został oceniony przez organ odwoławczy w sposób pełny i wyczerpujący, zaś uzasadnienie postanowienia nie odpowiada wymogom określonym w przytoczonych wcześniej przepisach prawa procesowego".
Tym samym podkreślenia wymaga, że w ocenie Sądu "uchybienia w postaci niewyjaśnienia stanowiska organu drugiej instancji z uwzględnieniem materiału dowodowego sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przede wszystkim wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa". Zdaniem Sądu również dokonana przez organ drugiej instancji ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco stanowiska o braku podstaw do wydania skarżącemu żądanego zaświadczenia. Nie pozwala przy tym na odtworzenie toku myślowego oraz poglądu prawnego organu drugiej instancji, a także nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowych ustaleń w przedstawionym powyżej zakresie stanowi z kolei podstawę do postawienia organowi skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 Kpa.
Dodatkowo Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył, wynikającą z art. 15 Kpa, zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego na skutek braku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w tym braku odniesienia się do wszystkich zarzutów zażalenia. Komendant nie rozważył bowiem wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia, które zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy. Dokonana ocena – na co zwrócił uwagę Sąd w wyroku z 24 października 2022 r., sygn. akt II SA/Op 175/22 "w istocie sprowadzała się do nieuprawnionej kontroli decyzji organu pierwszej instancji oraz przedstawienia ogólnej oceny, i to w wybranym przez organ odwoławczy zakresie".
Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie organ odwoławczy nie zastosował się do wszystkich wytycznych wynikających z wyroku 24 października 2022 r., sygn. akt II SA/Op 175/22, co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 153 P.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, wbrew wyraźnym zaleceniom Sądu, organ odwoławczy nie przeanalizował istotnych zarzutów skarżącego dotyczących wskazanych przez niego zadań, które - jak twierdzi - wykonywał w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Organ odwoławczy, analogicznie jak w poprzednio kontrolowanym przez tut. Sąd postanowieniu, nie odniósł się w sposób wystarczający do przedłożonej Ewidencji wyjazdów [...]. Dostrzeżenia wymaga, że Sąd jednoznacznie w wyroku z 24 października 2022 r., sygn. akt II SA/Op 175/22, odwołując się do wyroku z dnia 8 lipca 2021 r., stwierdził, że "organ ponownie rozpoznając sprawę i dokonując raz jeszcze ustaleń co do pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, winien na podstawie wszelkiej dostępnej dokumentacji oraz danych przeanalizować przebieg służby skarżącego, mając na uwadze zdarzenia (czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze czy interwencje) nacechowane nasilonym niebezpieczeństwem narażenia (utraty) zdrowia lub życia przez skarżącego, w okresie pełnienia przez niego służby na stanowisku [...] Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej (Rejonowej) Policji w [...], w latach [...].
Zauważyć również należy, że spośród wielu czynności wyjaśniających, jakie podjął organ pierwszej instancji w celu wyświetlenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy zgodnie z zaleceniami Sądu, organ drugiej instancji nie podjął właściwych działań w zakresie oceny materiału dowodowego. Nie wytłumaczył bowiem, które ze zdarzeń zostały wzięte pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy, a które nie były przydatne dla ustalenia stanu faktycznego".
Tym samym podkreślenia wymaga, że na ów czas stwierdził Sąd, iż:
po pierwsze – wywody w tej materii były niezbędne, ponieważ Sąd w wyroku z dnia 8 lipca 2021 r. wyraźnie wskazał, że organ nie podał konkretnie, które zdarzenia były analizowane pod kątem spełnienia przez skarżącego przesłanek pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu;
po drugie – wywody organu odwoławczego zostały ograniczone wyłącznie do wniosków końcowych;
po trzecie – organ odwoławczy musi "zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje rozstrzygnięcie, przede wszystkim podać, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione i z jakich powodów innym dowodom odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej. Inaczej zasada przekonywania wyrażona w art. 11 Kpa nie zostanie zrealizowana, zwłaszcza gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności, a głównie te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę".
W świetle zapadłego wyroku Sądu, organ odwoławczy - rozpoznając ponownie sprawę – mógł samodzielnie uzupełnić braki dostrzeżone w zakresie postępowania wyjaśniającego dotyczące oceny charakteru pełnionej przez skarżącego służby, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zakres tych czynności, jak uznał Sąd, nie przekracza możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kpa, o ile oczywiście nie ujawniłyby się inne okoliczności, które uniemożliwiłyby wyjaśnienie sprawy w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz dla uprawnień procesowych strony postępowania. Tymczasem organ odwoławczy, rozpoznając sprawę po raz kolejny – w postępowaniu podlegającym obecnie kontroli Sądu, nie wiadomo dlaczego uznał, że uzyskane przez organ pierwszej materiały nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Nie wskazał ani dlaczego, ani też czy spowodowałoby to naruszenie praw strony. Takie działanie organu odwoławczego Sąd ocenił za nieuprawnione i wadliwe.
Stosownie do powyższego, badając prawidłowość objętego skargą postanowienia, Sąd uznał, że jego uzasadnienie nie spełniają wymogów art. 107 § 3 Kpa, ponieważ zawarte tam motywy są zbyt ogólnikowe i nie tłumaczą w sposób wystarczający motywów jego kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny dlaczego nie może dokonać rozstrzygnięcia reformatoryjnego, do czego jest nie tylko uprawniony ale w ramach sowich uprawnień sprawowania kontroli instancyjnej - zobowiązany. Zgodnie z art. 107 § 1 Kpa istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Przepis § 3 tej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek wskazania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia.
Podkreślić także trzeba, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża się w dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Do istoty tej zasady należy nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia istotnych okoliczności w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Co zostało już podkreślone we wcześniejszych wyrokach wydanych na gruncie niniejszej sprawy, na podstawie art. 136 Kpa organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.
Tym samym Sąd uznał, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie analizy po pierwsze – jakie zdarzenia uwzględnił bądź nie, formułując stanowisko odnośnie do niespełnienia przez skarżącego przesłanki określonej w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, po wtóre – koniecznych zdarzeń w kontekście spełnienia przez skarżącego przesłanek potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej.
Bezspornym jest, że Sąd w wyroku z 24 października 2022 r., stwierdził, że w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu powinna znaleźć się pełna informacja co do tego, jakie kwestie badał organ. Takiego uzasadnienia, zawierającego niezbędne rozważania, zabrakło w wówczas w zaskarżonym postanowieniu, jak i w obecnie kontrolowanym. Wskazał Sąd, co pozostaje nadal aktualne jako niezrealizowane, że stanowisko organu odwoławczego należało poprzedzić dokładną analizą zdarzeń opisanych w postanowieniu organu pierwszej instancji w kontekście spełnienia bądź nie przez skarżącego przesłanek do wydania wnioskowanego zaświadczenia, zaś analiza ta powinna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie na ów czas i obecnie.
Tym samym dokonana przez Komendanta ocena postępowania organu pierwszej instancji, bez jakiejkolwiek ponownej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego i własnego wyjaśnienia zajętego stanowiska, nie może zostać uznana za wystarczającą. W efekcie powyższego należy uznać, że stan faktyczny sprawy nie został oceniony przez organ odwoławczy w sposób pełny i wyczerpujący, zaś uzasadnienie postanowienia nie odpowiada wymogom określonym w przytoczonych wcześniej przepisach prawa procesowego.
W przekonaniu Sądu, omówione wyżej działania organu odwoławczego świadczą nie tylko o naruszeniu art. 153 P.p.s.a., ale także o mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, które nakładają na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny na podstawie całokształtu materiału dokumentacyjnego sprawy, a następnie do uzasadnienia decyzji w sposób wyczerpujący i przekonujący, tak by strony postępowania mogły zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie.