Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga A sp. z o.o. w [...] (zwana dalej skarżącą lub Spółką) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej również "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") z dnia 22 stycznia 2020 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu (dalej również organ I instancji) z dnia 20 marca 2019 r., którą wymierzył Spółce karę pieniężną w kwocie 10.000 zł w związku z naruszeniem obowiązku przewoźnika, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 (błąd winno być art. 8 ust. 1 – przypis Sądu) ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r., poz. 2332 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 859), zwana dalej też "ustawą".
Wyżej wymieniona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 2 sierpnia 2018 r. o godz. 10:05 na opolskim odcinku autostrady A4 (MOP w [...]), inspektorzy Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, w ramach kontroli przewozu towarów, o której mowa w art. 13 ustawy, zatrzymali do kontroli środek transportu składający się z ciągnika siodłowego o nr. rejestracyjnym [...] i naczepy ciężarowej o nr. rejestracyjnym [...]. Właścicielem ciągnika była firma B sp. j. z siedzibą w [...], natomiast właścicielem naczepy ciężarowej była C sp. z o.o. Oddział w [...] z siedzibą w [...]. Przedmiotem przewozu był towar o kodzie CN 1511 o masie brutto 25000 kg (netto: 24980 kg) czyli olej palmowy. Przewożony towar został zgłoszony do rejestru służącego monitorowaniu drogowego przewozu towarów pod numerem [...]. Według danych zawartych w tym zgłoszeniu, podmiotem wysyłającym był D z siedzibą w [...] w [...], podmiotem odbierającym E GmbH z siedzibą w [...], a przewozu dokonywała firma A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], która posiadała zezwolenie drogowe nr [...].
Transport miał odbywać się pojazdem o nr. rej. [...] i naczepą o nr. rej. [...]. Rozpoczęcie przewozu nastąpiło w [...] w miejscowości [...] w dniu 31 lipca 2018r. o godz. 18:14, wjazd na terytorium [...] nastąpił w dniu 1 sierpnia 2018r. o godz. 12:35. W trakcie transportu nastąpiła zamiana ciągników w miejscowości [...] w dniu 2 sierpnia 2018r. o godz. 6:00. Zakończenie przewozu towaru nastąpiło w miejscowości [...] w dniu 3 sieprnia 2018r. o godz. 8:30.
Przeprowadzona kontrola udokumentowana została w protokole z dnia 2 sierpnia 2018r., w którym stwierdzono, że numer rejestracyjny ciągnika samochodowego wykazanego w zgłoszeniu o numerze [...], tj. [...] nie odpowiadał numerowi ciągnika, którym faktycznie wykonywano przewóz, tj. [...]. Do protokołu załączono m.in. dokumentację fotograficzną potwierdzającą stwierdzoną nieprawidłowość.
W związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno- Skarbowego w Opolu postanowieniem z dnia 16 stycznia 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W toku postępowania skarżąca wyjaśniła, że przyczyną zmiany ciągnika była konieczność zmiany kierowcy z uwagi na kończący się czas pracy kierowcy, który rozpoczął przewóz.
W toku prowadzonego postępowania do organu I instancji wpłynął wniosek przewoźnika z dnia 11 marca 2019r. o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 26 ust. 3 pkt 1 (w ramach pomocy publicznej) lub pkt 2 (w ramach pomocy de minimis), albo pkt 3 ustawy. (w ramach pomocy publicznej spełniającej warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 ustawy.). Spółka wskazała, że w jej ocenie waga naruszenia prawa była znikoma, nie ucierpiało chronione dobro prawne, a skarżąca niezwłocznie podczas kontroli uzupełniła zgłoszenie SENT, a w związku z ujawnionymi naruszeniami nie osiągnęła żadnych korzyści.
Dalej podkreśliła, że jest firmą uczciwą, płacącą należne daniny publiczne. Podniosła również, iż ważną przesłanką odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej jest interes publiczny przewoźnika, bowiem nałożenie kary za znikome naruszenia, które nie miały wpływu na przebieg transportu mijają się z odczuciem sprawiedliwości społecznej oraz zaufaniem obywateli do władzy publicznej. Dalej spółka powołała się na art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy i wskazała, że nie przekroczyła kwoty 100000 euro pomocy de minimis w okresie trzech lat podatkowych, przedkładając na dowód stosowne zaświadczenia.
Decyzją z dnia 20 marca 2019 r., na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 i art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy, Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu wymierzył A sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 10.000 zł.
W uzasadnieniu podniósł, iż w sprawie nie ma wątpliwości, że przewóz towarów podlegający systemowi monitorowania drogowego i zgłoszony do tego systemu pod nr. [...], jako wykonywany ciągnikiem o nr rej. [...], faktycznie wykonywany był pojazdem o nr. rej. [...], a zatem spółka, jako przewoźnik, nie dopełniła obowiązków określonych art. 8 ust. 1 zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy, tj. aktualizacji zgłoszenia przewozu o właściwy numer ciągnika, jakim dokonywano transportu. Jednocześnie organ I instancji nie dopatrzył się zaistnienia w przedmiotowej sprawie ustawowych przesłanek umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, argumentując, że w wyjaśnieniach złożonych przez spółkę nie dopatrzył się przesłanek ani jej ważnego interesu, ani interesu publicznego.
Dalej podkreślił, że ustawa nakłada obowiązki wyłącznie na podmioty prowadzące działalność czyli wymagania kierowane są wobec profesjonalnych uczestników obrotu gospodarczego, którzy winni zorganizować swoją działalność w taki sposób, aby możliwym było zadośćuczynienie obowiązującym przepisom. Organ I instancji wskazał również, że spółka nie wykazała, że zapłata kary znacząco wpłynie na jej egzystencję np. do tego stopnia, że nie będzie w stanie regulować pozostałych należności budżetowych.
Spółka w odwołaniu na podstawie art. 24 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013 oraz na podstawie art. 1 pkt 28 ppkt b ustawy z 10 maja 2018r. o zmianie ustawy, wniosła o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł i umorzenie postępowania, lub na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwana dalej P.p.s.a., oraz w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o sygn. akt II GSK 1696/18, wniosła o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł i umorzenie postępowania. W ocenie skarżącej, organ I instancji, poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, naruszył przepis art. 26 ust. 3 ustawy.
Skarżąca podkreśliła też, że na 6500 przewozów w procedurze SENT wykonanych przez nią w 2018 r. tylko w jedenastu przypadkach stwierdzono uchybienia, co potwierdza to, iż dokłada ona wszelkich starań, by naruszenia nie wystąpiły, w związku z czym odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie należy uznać za uzasadnione "ważnym interesem przewoźnika" lub "interesem publicznym". Spółka zauważyła również, że do dnia złożenia odwołania Rada Ministrów nie wydała rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków odstąpienia od nałożenia kar pieniężnych, co nie może wpływać na negatywny dla niej sposób rozstrzygnięcia sprawy. Brak takiego rozporządzenia powoduje, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie odstąpienia od nałożenia kary jest podejmowane przez organ według własnego uznania. Zauważyła też, że wobec faktu, iż żadna ze stron postępowania nie zna przesłanek, którymi należy kierować się w kwestii dotyczącej odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej - niniejsze postępowanie powinno zostać umorzone.
Decyzją z dnia 22 stycznia 2020 r. nr. [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy, karę pieniężną nakłada naczelnik urzędu celno-skarbowego właściwy dla miejsca kontroli przewozu towarów, z wyjątkiem art.
30. Przepis ten ustala zatem właściwość miejscową organu pierwszej instancji według kryterium terytorialnego wyznaczonego nie siedzibą podmiotu (przedsiębiorcy), lecz miejscem kontroli przewozu towarów. Innymi słowy łączy właściwość organu z kontrolowaną czynnością, a nie z kontrolowanym podmiotem. Z kolei art. 26 ust. 5 ustawy stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), zwana dalej O.p. W art. 17 § 1 O.p. określono właściwość miejscową organów podatkowych stanowiąc, że jeżeli ustawy podatkowe nie stanowią inaczej, właściwość miejscową organów podatkowych ustala się według miejsca zamieszkania albo adresu siedziby podatnika, płatnika, inkasenta lub podmiotu wymienionego w art. 133 § 2. Istotnym w sprawie jest, że przepis art. 26 ust. 2 ustawy, zastrzega właściwość miejscową według siedziby organu właściwego dla miejsca kontroli przewozu towarów, czyli odmienną od zasady ogólnej wynikającej z art. 17 § 1 O.p.
Następnie podkreślił, że postępowanie w zakresie wymierzenia kary administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o systemie monitorowania nie jest postępowaniem podatkowym, lecz postępowaniem administracyjnym, do którego jedynie odpowiednio stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Dalej wskazał, że ustawa o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów określa zasady monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, obowiązki podmiotów uczestniczących w tym przewozie oraz odpowiedzialność za naruszenie tych obowiązków (art. 1 w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 sierpnia 2018r.). Wyjaśnił definicję przewoźnika, przewozu towarów, odniósł się do regulacji, które towary podlegają systemowi monitorowania przewozu oraz systemu teleinformatycznego SENT. Opisał również obowiązki przewoźnika oraz odbierającego w zakresie rejestracji przewozu towaru. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca była przewoźnikiem towarów w ramach przewozu z terytorium państwa członkowskiego na terytorium kraju, w rozumieniu zapisów ustawy o systemie monitorowania. Na podstawie pozyskanych w toku kontroli drogowej dokumentów ustalono, że powyższe zgłoszenie SENT, nie zawierało aktualnego numeru rejestracyjnego samochodu ciężarowego.
W zgłoszeniu wskazano bowiem jako numer rejestracyjny pojazdu, którym miał być wykonywany przewóz numer: [...], natomiast faktycznie, w momencie kontroli, przewóz dokonywany był przy pomocy środka transportu o nr. rej. [...]. Organ odwoławczy odnosząc się do wyjaśnień Spółki, że przytoczona nieprawidłowość wynikała z konieczności zapewnienia kierowcy odpoczynku w dniu 2 sieprnia 2018 r. o godzinie 6:00, wskazał, że obowiązek niezwłocznej aktualizacji danych ciąży na przewoźniku. Organ zauważył, że do zmiany doszło o godzinie 6:00, a kontrolę rozpoczęto o godzinie 10:05, a zatem przewoźnik co najmniej 4 godziny przed rozpoczęciem kontroli miał wiedzę o tym, że zgłoszenie [...] wymaga aktualizacji. Organ odwoławczy wskazał również, że Spółka dokonując szeregu czynności związnych ze zmianą środka transportu musiała dysponować wiedzą o konieczności zmiany pojazdu znacznie wcześniej niż o godzinie 6:00 w dniu 2 sieprnia 2018 r. Następnie przytoczył postawę nałożenia kary pieniężnej oraz podał, że z uwagi na przewożony towar - olej palmowy o kodzie CN 1511 i masie brutto 24 980 kg, którego przewóz drogowy podlega monitorowaniu — przewoźnik miał obowiązek zaktualizować zgłoszenie o dane wyszczególnione w art. 6 ust. 3 pkt pkt 1 lit. c w zw. z art. 8 ust. 1 ww. ustawy, tj. o aktualny numer rejestracyjny samochodu, którym dokonywano przewozu towarów.
Spółka nie dokonała korekty omawianego zgłoszenia przewozu towaru w zakresie aktualnego numeru rejestracyjnego samochodu. Przy czym nie ma znaczenia, czy niedopełnienie obowiązków wynikało z celowego działania, zaniechania czy niedbalstwa, ani też to, że w toku kontroli, która trwała od godz. 10:05 do godz. 12:00, tj. o godz. 10:20, przewoźnik dokonał korekty zgłoszenia, wskazując w nim prawidłowy nr rej. pojazdu, tj. [...]. Istotne jest zaś, że stwierdzone uchybienie nie powstało na skutek awarii systemu, działania siły wyższej, czy jakiejkolwiek okoliczności, na którą przewoźnik nie miał wpływu. Niezaktualizowanie wymaganej obligatoryjnie informacji należy więc ocenić jako wynik braku dołożenia należytej staranności. Tymczasem konieczność prawidłowego wypełniania obowiązków rejestracyjnych nałożonych ustawą o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów winna być powszechnie znana przewoźnikom, tj. przedsiębiorcom, których te regulacje dotyczą.
Odnosząc się do kwestii odstąpienia od wymierzenia kary, z uwagi na ważny interes przewoźnika lub publiczny, stosownie do art. 24 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy, wskazał, że przytoczona regulacja stanowi tzw. uznanie administracyjne, a więc organ, który jest uprawniony do jego zastosowania, może z niego skorzystać, ale nie musi. Dalej podkreśli, że ustawodawca posłużył się pojęciami niedookreślonymi "ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego", jako materialnoprawnymi przesłankami przedmiotowego odstąpienia. W ocenie organu, zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, aby istniały okoliczności spełniające przesłanki powołanych przepisów, bowiem nie mieszczą się one w zakresie nadzwyczajnych okoliczności, do których odwołuje się przepis art. 24 ust. 3 ustawy.
Zaistniały stan faktyczny bez wątpienia nie jest skutkiem ponadprzeciętnych i losowych okoliczności, natomiast konieczność prawidłowego wypełniania obowiązków rejestracyjnych nałożonych ustawą powinna być znana spółce. Ponadto zauważyć należy, iż jakkolwiek kwota 10.000 zł nie jest kwotą obiektywnie małą, to obciążenie w niniejszym postępowaniu karą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą od 2007 roku, którego kapitał zakładowy wynosi 32 mln zł, nie spowoduje pogorszenia jego kondycji finansowej, na co zresztą skarżąca również nie wskazuje.
Dolegliwość wynikająca z zapłaty kary jest oczywista, ale sama w sobie nie stanowi o ważnym interesie przewoźnika, uzasadniającym odstąpienie od nałożenia kary. Organ odwoławczy nie zgodził się również, że waga stwierdzonego w sprawie naruszenia prawa była znikoma, bowiem w uzasadnieniu projektu ustawy wynika, iż ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów.
Następnie organ odwoławczy odniósł się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1696/18, wskazując, że pozostaje on bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż źródłem prawa będącym podstawą rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracyjny są obowiązujące przepisy prawa, a orzeczenia NSA wiążą jedynie w sprawach będących przedmiotem rozstrzygnięć w nich zawartych. Dalej wskazano, że wyrok zapadł w sprawie, w której stwierdzono innego rodzaju naruszenie obowiązków przewoźnika, a mianowicie nieuzupełnienie zgłoszenia SENT o numer licencji. Tym samym art. 153 P.p.s.a. nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A sp. z o.o. w [...], zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1. narusznie art. 120 i art. 210 § 1 O.p., bowiem obie decyzje zostały wydane na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, a powołany przepis przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu nie istnieje.
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 22 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy
- 3. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 121, art. 122, art. 123 § 1, art. 187 oraz art. 191 O.p.
Spółka wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 22 stycznia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu z dnia 20 marca 2019 r. i o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że decyzja organu II instancji utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w oparciu o "art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy", a tym samym w oparciu o przepis, który nie istnieje. Skarżąca podniosła, że organy administracji skarbowej mają obowiązek działać na podstawie istniejącego prawa, a zatem w jej ocenie przytoczenie błędnej podstawy prawnej w komparycji stanowi przesłankę do uchylenia rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie Dyrektor Administracji Skarbowej w Opolu wydał decyzję w oparciu o nie istniejący przepis.
Dalej podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się do jej wniosku z dnia 19 grudnia 2019 r., w którym zwróciła się o zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Dodatkowo przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych, korzystne dla przewoźników dotyczących zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary, których interpretacja w ocenie skarżącej, winna mieć zastosowanie również w przedmiotowej sprawie, stosownie do art. 170 p.p.s.a. W konsekwencji Spółka stoi na stanowisku, że organy administracji skarbowej winny brać pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego "w sprawach SENT", czego w postępowaniach obu instancji nie uczyniono pomimo, że A sp. z o.o. spełnia wymogi z art. 22 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy.
Podkreślono przy tym, że organy ograniczyły prowadzenie postępowania do nałożenia kary, a nie wyjaśnienia okoliczności zastosowania lub nie instytucji odstąpienia od nałożenia kary. Zdaniem spółki, opisane postępowania są całkowicie sprzeczne z art. 121, art. 122, art. 187 i art. 191 O.p., a regulacje wynikające z ustawy zostały wprowadzone, aby zapobiegać nieuczciwemu wprowadzaniu do Polski towarów akcyzowych, a nie miała na celu karania uczciwych przewoźników za drobne błędy, które nie mają żadnego znaczenia dla prawidłowej realizacji transportu, co skarżąca podparła stosownym orzeczeniem. Zauważyła, że z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że skarżąca została zaliczona do podmiotów, które działają w szerej strefie, jak również podniosła, że organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych, które uzasadniałyby niezastosowanie w stosunku do A sp. z o.o. instytuacji odstąpienia od nałożenia kary.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i odniósł się do zarzutów skargi, wskazując, że podstawą wydania decyzji odwoławczej jest art. 233 § 1 pkt 1 O.p., a podanie w osnowie rozstrzygnięcia art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy było jedynie odniesieniem do treści rozstrzygnięcia organu I instancji.
Organ odwoławczy potwierdził, że w ustawie brak jest takiej jednostki redakcyjnej, niemniej w treści decyzji Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu została powołana prawidłowa podstawa. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, zarzut naruszenia art. 120 i art. 210 § 1 O. p. jest chybiony. Dalej wskazano, że w treści decyzji z dnia 22 stycznia 2020 r. odniesiono się do wniosku skarżącej z dnia 19 grudnia 2019 r. Wyjaśniono również, że powołane w skardze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również wojewódzkich sądów administracyjnych nie wiążą organów skarbowych w przedmiotowym postępowaniu, stosownie do art. 170 P.p.s.a. Odnosząc się do kwestii niezastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary, organ odwoławczy wskazał, że brak aktualizacji numeru rejestracyjnego w systemie SENT jest istotną nieprawidłowością, bowiem zapewnia on sprawowanie właściwego monitoringu drogowego przewozu towarów i zapewnienie bezpieczeństwa całego przewozu. Dalej wskazano również, że nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, wskazanych w skardze, jak również art. 2 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygania w sprawie administracyjnej, gdyż orzeka tylko co do legalności działań organów administracji.
Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego – co jest także istotne w niniejszej sprawie.
W granicach kognicji Sąd dopatrzył się wystąpienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji, przewidzianych w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a.
Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. 2017 r. poz. 708, z późn. zm.), która na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1039) ustawa ta została zmieniona z dniem 14 czerwca 2018 r. Zmianie uległy zarówno regulacje prawne, jak również tytuł ustawy, który obecnie brzmi "o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi".
W przedmiotowej sprawie poza sporem jest fakt, że w dniu 2 sierpnia 2018 r. skarżąca realizowała przewóz drogowy z [...] do [...] oleju palmowego, o kodzie nr CN 1511 i masie brutto 24 980 kg, tj. towaru, który podlega monitorowaniu stosownie do wyżej wymienionej ustawy. W toku przeprowadzonej kontroli inspektorzy Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego stwierdzili, że w systemie SENT transport ten miał odbywać się cięgnikiem o nr rej. [...] z naczepą o nr rej. [...], a faktycznie realizowany był pojazdem o nr rej. [...]. Zamian pojazdów nastąpiła w dniu 2 sierpnia 2018 r. o godzinie 6:00, w związku z koniecznością zmiany kierowcy. Aktualizacji danych w systemie SENT dokonano dopiero w toku kontroli o godzinie 10:20.
Stosownie do art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy w przypadku przewozu towaru objętego monitorowaniem przewoźnik ma obowiązek przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie o numery rejestracyjne środka transportu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 podmiot wysyłający, podmiot odbierający oraz przewoźnik są obowiązani niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim byli obowiązani do ich zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie dopełniła tego obowiązku, po zmianie pojazdów realizujących zgłoszony przewóz, aktualizacji dokonała dopiero w trakcie kontroli.
W konsekwencji stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy w przypadku gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 (pkt 1), zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru (pkt 2) - odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.
Ustawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej stosownie do art. 24 ust. 3 ustawy w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-1b, z uwzględnieniem art. 26 ust.
3. Przytoczony przepis warunkuje tą możliwość o ile nie stanowi pomocy publicznej (pkt 1) albo stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej (pkt 2), albo stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 (pkt 3). Na dzień przeprowadzenia kontroli, tj. 2 sierpnia 2018 r., jak i w dacie wydania niniejszego orzeczenia Rada Ministrów nie określiła, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków odstąpienia od nałożenia kar pieniężnych, stosownie do art. 26 ust. 4 ustawy.
Oznacza to, że możliwość odstąpienia od nałożenia kary rozpatrywać należy w odniesieniu do przesłanek "ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego". W związku z tym, że definicja tych pojęć nie została uregulowana ustawowo, odnieść się należy do orzecznictwa. Przesłankę "interesu publicznego", scharakteryzowano w orzecznictwie w którym interes ten określono jako "dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itp.". Wprowadzenie przesłanki interesu publicznego do art. 24 ust. 3 ustawy, tak jak i do art. 67a § 1 Op, oznacza, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, będzie zbieżne z tym interesem. Ustalenie przez orzekający w takiej sprawie organ kwestii istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest płacenie należności w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi.
Organ w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego (dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi). Dokonując "ważenia" obu wartości organ winien uwzględnić także inne dyrektywy, wspólne dla całego społeczeństwa, jak sprawiedliwość, zasady etyki, zaufanie do organów państwa itp. (por. wyroki NSA z 27 lutego 2013 r., II FSK 1351/11, NSA z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 360/19, z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 629/19, z 7 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1696/19, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, oznacza, że rezygnacja z dochodzenia takich należności będzie zbieżna z tym interesem.
Natomiast odnośnie do pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" orzecznictwo przyjmuje, że należy je interpretować analogicznie do "ważnego interesu podatnika", o jakim stanowi art. 67a § 1 O.p. Pojęcia tego nie należy ograniczać jedynie do sytuacji nadzwyczajnych, losowych, na które strona postępowania nie miała wpływu. Ważny interes podatnika (przewoźnika) to również sytuacja ekonomiczna, życiowa, możliwość zarobkowania itp. (wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 220/20).
W ocenie Sądu, instytucja odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, towarzysząca przepisom ustanawiającym kompetencje organów do nakładania takich kar, jest wyrazem tendencji ustawodawcy do łagodzenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej (wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3478/18). Ocena, czy ukaranie karą pieniężną jest w konkretnym przypadku celowe, czy też nie, jest niewątpliwie kwestią uznania administracyjnego. O niecelowości ukarania sprawcy, a zatem o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, mogą przesądzać różne okoliczności w tym przyczyny, z jakich doszło do naruszenia prawa. Chodzi oczywiście o takie przyczyny, które mieszczą się w ustawowych ramach wskazanych w art. 24 ust. 3 ustawy. Kryteria wskazane w art. 26 ust. 3 ustawy o SENT mają zaś charakter formalny, a nie materialny. Stosuje się je dopiero po stwierdzeniu, że zachodzi podstawa do odstąpienia od nałożenia kary.
Należy przy tym podkreślić, że kwestia odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej powinna być przedmiotem analizy w ramach postępowania zmierzającego do nałożenia kary – stanowi ona drugi etap ustaleń organu, po stwierdzeniu, że do naruszenia prawa doszło.
W tym miejscu zauważyć należy, że Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu w uzasadnieniu decyzji wskazał wyłącznie, że Spółka nie wykazała, że zapłata kary znacząco wpłynie na jej egzystencję np. do tego stopnia, że nie będzie w stanie regulować pozostałych należności budżetowych, natomiast całkowicie pominęła zbadanie, czy w sprawie wystąpiła lub nie druga z przesłanek.
Do kwestii zaistnienia "interesu publicznego" nie odniósł się również należycie organ odwoławczy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zamiana pojazdów nie była skutkiem ponadprzeciętnych i losowych okoliczności, a sama wysokość kary nie spowoduje pogorszenia kondycji Spółki, bowiem jej kapitał zakładowy wynosi 32 mln. zł. Organ odwoławczy zauważył również, że waga stwierdzonego naruszenia nie była znikoma, bowiem na podstawie numerów rejestracyjnych pojazdów możliwe jest ich monitorowanie na drogach publicznych, a system monitorowania obrotem paliw został utworzony w celu walki z "szarą strefą" oraz ograniczenia poziomu uszczuplenia w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększenia skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów.
Przyjęta przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej interpretacja art. 24 ust. 3 ustawy prowadzi do przyjęcia, że przepis ten praktycznie nigdy nie może być zastosowany, a każdy brak aktualizacji danych w systemie SENT musi skutkować nałożeniem na podmiot odpowiedzialny kary, w sytuacji gdy wysokość kary nie pogorszy kondycji finansowej Spółki. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że Spółka nie wskazała, z jakiego powodu uważa, że zaistniał ważny interes przewoźnika lub interes publiczny uzasadniający odstąpienie od nałożenia na nią kary pieniężnej" (s. 10 decyzji). Treść art. 24 ust. 3 ustawy nie uzależnia jego zastosowania od złożenia przez podmiot stosownego wniosku, tym samym przyjęcie przez organ odwoławczy, że to skarżąca ma wykazać, że w jej sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary jest błędne, bowiem literalne brzmienie przepisu umożliwia organowi działanie z urzędu i podjęcie własnych ustaleń w tym zakresie.
Z akt administracyjnych wynika, że organy nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy zaistniała przesłanka "ważnego interesu przewoźnika", przyjęły wyłącznie, że skoro skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów w tej materii oznacza to, że przesłanka ta nie ziściła się. Organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do ustalenia, że spółka posiada kapitał zakładowy 32 mln zł, a więc wysokość kary nie spowoduje pogorszenia jej kondycji finansowej. Również w decyzji organu II instancji nie odniesiono się do kwestii interesu publicznego. Organ nie wskazał, dlaczego w przedmiotowej sprawie w interesie publicznym jest nałożenie kary na przewoźnika. Przyjęcie, bowiem że każdy brak aktualizacji danych powoduje naruszenie interesu publicznego i konieczność nałożenia kary jest błędne. Jest to sprzeczne z celem art. 24 ust. 3 ustawy, który taką sytuację dopuszcza.
Z tego powodu w ocenie Sądu, zapadłe rozstrzygnięcia były przedwczesne, gdyż organy skarbowe nie wyjaśniły kwestii podniesionej w odwołaniu, tj. czy faktycznie brak aktualizacji danych w dniu 2 sierpnia 2018 r. był wynikiem przeoczenia czy też celowego działania. Spółka podniosła, że na 6500 przewozów zrealizowanych w 2018 r., tylko w stosunku do 11 z nich stwierdzono uchybienia, co oznaczałoby, że stwierdzone naruszenia stanowią jedynie promil w stosunku do realizowanych transportów.
Organy w opisanym stanie faktycznym nie mogą dokonać wykładni pojęcia "interesu publicznego" w sposób zawężający, ograniczając interpretację tego pojęcia do wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W zaistniałym, stanie prawnym winny ustalić, czy interes publiczny przemawia za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej. Rolą organu jest dokonanie oceny, czy w "interesie publicznym" leży nakładanie wielotysięcznych kar pieniężnych na podmioty, które dopuściły się wyłącznie uchybień formalnych związanych z naruszeniem obowiązków przewidzianych w ustawie SENT (wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 220/20). Organy skarbowe rozpatrując przesłankę "interesu publicznego winny brać pod uwagę czy stwierdzone uchybienia prowadzą do uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa, czy są dokonywane celowo (np. w ramach oszustwa, czy też innych przestępstw), czy nieprawidłowości te zdarzyły się sporadycznie czy też występują na tyle często u tego przewoźnika, że świadczą o niedbałości lub nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów. Względnie czy nałożenie kary pieniężnej na skarżącą miało charakter prewencyjny, czy też dyscyplinujący w odniesieniu do kolejnych przewozów.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej podniesiono, że skarżąca o konieczności zmiany kierowcy musiała wiedzieć dużo wcześniej niż o godzinie 6:00, co w ocenie organu potwierdza, że spółka miała więcej czasu na wprowadzenie zmian. Zauważyć należy, że organ nie zbadał wszystkich okoliczności związanych z transportem w dniu 2 sierpnia 2018 r. Nie ustalił np. czy skarżąca tego dnia realizowała tylko ten konkretny przewóz, czy też równolegle inne w skutek czego mogłoby dojść do omyłkowego przeoczenia aktualizacji danych. Organy obu instancji nie wyjaśniły, czy w interesie publicznym jest nakładanie kary na podmiot, który już w czasie kontroli zmienił numery rejestracyjne pojazdu, a zatem dopełnił obowiązku. Jak również nie ustalono czy wskazane naruszenie art. 6 ust. 3 ustawy, w stosunku do całości realizowanych przewozów, jest sytuacją jednostkową, przeoczeniem czy też stałą praktyką Spółki.
Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że obie decyzje zostały wydane bez zbadania istotnych okoliczności sprawy, a wskazane uchybienia skutkowały niedokonaniem wystarczającej analizy zebranych dowodów oraz twierdzeń Spółki ani też zastosowanych w sprawie przepisów ustawy, naruszając w ten sposób przepisy art. 120 i art. 121 § 1 O.p. a tym samym art. 187 § 1 i art. 191 O.p.
Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią dokonaną przez Sąd ocenę prawną, a w szczególności poczynią niezbędne ustalenia dotyczące istnienia lub nieistnienia ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego.
Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej oraz utrzymaną nią decyzję Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a.