Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz [...] ustalił dla F. O. opłatę adiacencką w wysokości 1296 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości położonej w S., stanowiącej działkę nr A, zapisanej w KW nr B, do kanalizacji sanitarnej wybudowanej przez Gminę [...]. Jako podstawę prawną Burmistrz wskazał przepisy art. 144 ust.1, art. 145 oraz art. 148 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.).
Decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania F. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Kolegium, nawiązując do aktualnego brzmienia art. 145 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdziło, iż skoro warunki podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej zostały stworzone w dniu 29 lipca 2005 r., a uchwała ustalająca stawki procentowe weszła w życie z dniem 29 września 2007 r., to postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej było od początku bezprzedmiotowe.
Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza, wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, skarżąca Gmina argumentowała, że wprowadzenie dodatkowej przesłanki w postaci obowiązywania w chwili stworzenia warunków technicznych uchwały rady nie stanowi zmiany przepisów prawa materialnego, a jedynie warunków formalnych determinujących możliwość wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi. Organ odwoławczy podniósł, że Burmistrz wydał w sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji. Wyłącza to, w ocenie Kolegium, możliwość dochodzenia przez Gminę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało odrzucić.
Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
W niniejszej sprawie skarga na decyzję odwoławczą wydaną w sprawie indywidualnej wniesiona została przez Gminę [...]. Skoro jednak w postępowaniu administracyjnym decyzja w I instancji wydana została przez Burmistrza [...], działającego jako organ administracji publicznej, uznać należało, iż Gminie [...] nie przysługuje w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym status skarżącego, a wniesiona przez nią skarga jest niedopuszczalna.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ administracji publicznej, który na mocy przepisów prawa został w sprawie powołany do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1982 r., sygn. akt SA/Gd 165/82, ONSA z 1982/1/49). Jednocześnie, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, nie jest również jednostka, której organ wydał w sprawie tej decyzję administracyjną. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). W rezultacie, ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego uchylającej lub zmieniającej wydaną w I instancji decyzję burmistrza. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może w jednym postępowaniu, w zależności od etapu załatwiania sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym zaś razem strony postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, System Informacji Prawnej LEX nr 171164).
Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie nadawałoby temu organowi takie właśnie dwojakie uprawnienia. Uprawnień takich nie przewidują jednak przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym, zawarte w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I OSK 580/05, niepublikowane; postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 67/09, niepublikowane).
Wprawdzie krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi, określony w art. 50 § 1 P.p.s.a. nie jest zamknięty, jednakże stosownie do art. 50 § 2 P.p.s.a., poza podmiotami wskazanymi w art. 50 § 1, status skarżącego przysługuje innym podmiotom tylko wówczas, gdy przepisy ustaw szczególnych przyznają im legitymację do wniesienia skargi. Przykładem takiej szczególnej regulacji, przyznającej gminie uprawnienie do wniesienia skargi, jest przepis art. 98 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zaznaczyć jednak należy, iż dotyczy on jedynie zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzorczego. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nie przyznają, tak gminie jak i jej organom, uprawnienia do wniesienia skargi w sprawie, w której decyzja wydana została przez organ gminy.
Oznacza to, iż na gruncie tej ustawy nie przewidziano wyjątku od zasady braku po stronie gminy uprawnienia do wniesienia skargi, na decyzję organu odwoławczego, w sprawie w której decyzja w I instancji wydana została przez organ gminy.
Skoro zatem zarówno Gmina [...], jak i będący jej organem Burmistrz, w świetle art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., nie posiadają uprawnienia do wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie opłaty adiacenckiej, wniesioną w niniejszej sprawie skargę uznać należało za niedopuszczalną. Podkreślić raz jeszcze należy, że podmioty te nie mieszczą się w grupie podmiotów mogących wykazywać swój interes prawny do wniesienia skargi, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.