Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2014 r. Z. P. wystąpiła do Burmistrza Prudnika o ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowanej opieki nad ojcem – P. M. Do wniosku dołączyła: oświadczenie złożone pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań, z którego wynika, iż spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno- rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; nie ma też prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną; nie podejmowała od 1 lipca 2013 r. zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej; sprawowała opiekę nad niepełnosprawnym ojcem; kserokopię aktu zgonu matki – B. M.; kserokopię decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników Z. P. i P. P.; oświadczenie, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego i nie zaprzestała jego prowadzenia; orzeczenie Powiatowego Zespołu ds.
Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 8 kwietnia 2010 r. o zaliczeniu P. M. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 marca 2010 r., a orzeczenie zostało wydane na stałe.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Dodatków Mieszkaniowych Ośrodka Pomocy Społecznej w Prudniku, działając z upoważnienia Burmistrza Prudnika, decyzją z dnia 7 lipca 2014 r., nr [...], odmówił przyznania Z. P. prawa do zasiłku dla opiekuna, w związku z opieką nad ojcem P. M. w okresie od 1 lipca 2013 r. "do bezterminowo." W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że skarżąca jako rolniki nie zaprzestana prowadzenia gospodarstwa rolnego, zatem nie spełnia przesłanki zawartej w art. 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, dlatego nie ma możliwości przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Organ podał, że bez znaczenia pozostaje fakt, że w gospodarstwie rolnym, którego skarżąca jest właścicielem, pracuje jej mąż – P. P., co wynika z oświadczenia z dnia 9 czerwca 2014 r. W tym zakresie podał, że ustawodawca skonkretyzował w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów obowiązek zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego w przypadku właścicieli.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z. P. nie zgodziła się z jej argumentacją, ponieważ organ nie wyjaśnił jej, jak należy rozumieć sformułowanie "zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego", zwłaszcza że ustawa o ustaleniu wypłacie zasiłków dla opiekunów nie definiuje tego pojęcia. Wskazała, że z informacji Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w sprawie przyznawania zasiłku dla opiekuna rolnikowi wynika, że ocenę, czy dany rolnik zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego ustawodawca pozostawił rolnikowi. Dlatego, w jej ocenie, zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Podniosła, że w przeszłości nie wiązała swoich planów zawodowych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Grunty rolne, które otrzymała w 1995 r., zostały jej przekazane umową darowizny, zawartą na podstawie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, i było to nieodpłatne przekazanie gospodarstwa rolnego następcy w zamian za emeryturę.
Po ukończeniu studiów wyższych w grudniu 2008 r. podjęła pracę zawodową poza rolnictwem. Wskazała, że w tym czasie opiekę nad niepełnosprawną mamą – B. M. sprawował ojciec P. M., lecz jego stan zdrowia zaczął się bardzo pogarszać. Dlatego od 22 września 2009 r., kiedy to wygasła jej umowa o pracę, nie podjęła już zatrudnienia z uwagi na zły stan zdrowia ojca. Dodała, że od października 2009 r. aż do chwili obecnej sprawuje opiekę nad ojcem, a wcześniej nad obojgiem rodziców. Podniosła, że od 1 kwietnia 2010 r. przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką B. M., a następnie po jej śmierci, od 16 września 2010 r. otrzymała świadczenie na ojca P. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 20 listopada 2014 r. wystąpiło do Z. P. o wypełnienie przesłanego oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego. W tym względzie Kolegium wyjaśniło, że skoro w odwołaniu podniosła, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, zaś z oświadczenia złożonego w dniu 9 czerwca 2014 r. i załączonego do akt sprawy wynika, że nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, to złożenie przez nią oświadczenia w tym zakresie stanowi niezbędny dowód do rozpatrzenia sprawy.
W odpowiedzi na wezwanie skarżąca przesłała oświadczenie z dnia 25 listopada 2014 r., z którego wynika, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego od 1 czerwca 2014 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 16 grudnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 256, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.), uchyliło decyzję organu I instancji w całości i odmówiło Z. P. przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem P. M. na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 maja 2014 r. (pkt 1 decyzji) i jednocześnie przyznało jej bezterminowo zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem P. M. od 1 czerwca 2014 r., w kwocie 520 zł (pkt 2 decyzji).
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że podstawę prawną orzekania w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567 - zwanej dalej ustawą), która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 z 2013 r. oraz poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Zasiłek dla opiekuna przysługuje:
- 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.;
- 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.
Przypomniało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują w myśl art. 17 ust. 5 ustawy, jeżeli:
- 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego;
1a) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną;
- 2) osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej;
- 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko;
- 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną;
- 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
W myśl art. 2 ust. 3 ustawy zasiłek dla opiekuna za okresy, o których mowa w ust. 2 pkt 1, przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Odsetki, o których mowa w ust. 3, przysługują do dnia wejścia w życie ustawy (art. 2 ust. 4 ustawy).
Katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie powoduje, że prawo do zasiłku dla opiekuna nie przysługuje zawiera art. 2 ust. 5 ustawy stanowiący, że zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których:
- 1) osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub
- 2) na osobę wymagającą opieki innej osobie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego.
W świetle powołanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że aby otrzymać zasiłek dla opiekuna należy spełnić przesłanki pozytywne określone w art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ustawy, a jednocześnie nie mogą zaistnieć przesłanki negatywne określone w art. 2 ust. 5 ustawy.
Stosownie do art. 4 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje w wysokości 520 zł miesięcznie. Kolegium podało, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy w przypadku, gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403, 1623 i 1650), świadczenie to przysługuje odpowiednio:
- 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
- 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2 tego przepisu).
W myśl art. 5 ust. 1 ustawy postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna. Wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.
Ustalając prawo do zasiłku dla opiekuna, organ, o którym mowa w ust. 1, może odebrać oświadczenie o spełnianiu warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., odpowiednio za okresy, o których mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1, lub w dniu składania wniosku. Oświadczenie składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia." Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 5 ust. 3 i 4 ustawy).
Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy prawo do zasiłku dla opiekuna ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku dla opiekuna ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Mając na uwadze powyższe uregulowania prawne, Kolegium odnotowało, że ojciec Z. P. – P. M. jest osobą niepełnosprawną i legitymuje się on orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 8 kwietnia 2010 r. o zaliczeniu go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 marca 2010 r., a orzeczenie zostało wydane na stałe. Wskazało, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, nie podejmuje ona zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem, nie ma też ustalonego prawa do świadczeń, które wyłączają prawo do zasiłku dla opiekuna, co potwierdza oświadczenie strony z dnia 9 czerwca 2014 r., złożone pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań.
Z. P., jest osobą na której zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego ojca. Kolegium stwierdziło, że skarżąca miała przyznane decyzją Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w Prudniku, działającego z upoważnienia Burmistrza Prudnika, z dnia 20 października 2010 r., nr [...], świadczenie pielęgnacyjne od 16 września 2010 r. na stałe, w wysokości 520 zł miesięcznie i decyzja ta wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r., a zatem warunek określony w art. 2 ust. 1 ustawy został spełniony. Poza tym przesłanką konieczną dla uzyskania zasiłku dla opiekuna przez rolnika, małżonka rolnika czy domownika rolnika ubiegającego się o przyznanie zasiłku, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, jest zaprzestanie prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego bądź w przypadku małżonków rolników lub domowników - zaprzestanie prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Stąd od tych osób wymagane jest złożenie odpowiedniego oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 3 ww. ustawy). Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W tym względzie, Kolegium stwierdziło, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, że Z. P. w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 maja 2014 r. nie spełniała warunku, jaki przewiduje ustawa, a mianowicie przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nią pracy w gospodarstwie rolnym (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). W oświadczeniu z dnia 9 czerwca 2014 r. Z. P. podała bowiem, że nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, zatem nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących przyznanie prawa do przedmiotowego zasiłku, stad brak było podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku dla opiekuna w ww. okresie.
Jednocześnie Kolegium odnotowało, opierając się na oświadczeniu Z. P. z dnia 25 listopada 2014 r., złożonym pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań, iż zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego i w nim już nie pracuje od 1 czerwca 2014 r., stąd należało jej przyznać zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem P. M. bezterminowo od dnia 1 czerwca 2014 r., w kwocie 520 zł miesięcznie. Poza tym, podało, że sposób i termin wypłaty tego zasiłku ustali Kierownik OPS w Prudniku.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu Z. P. nie zgodziła się z rozstrzygnięciem, w którym odmówiono jej przyznania zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. Wniosła o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy w tym zakresie.
Wskazała, że jedną z przesłanek przyznania zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. jest to, aby osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Warunki te zostały przez nią spełnione, a mimo to SKO odmówiło jej przyznania zasiłku na sporny okres. Stwierdziła, że od października 2009 r. nieustannie opiekuje się niepełnosprawnym ojcem. Wskazała, że art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. wszedł w życie dopiero z dniem 15 maja 2014 r., zatem nie mógł stanowić podstawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego według ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.
Podkreśliła, że w dniu 9 czerwca 2014 r. wnosiła o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna za okresy: od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. i od dnia 15 maja 2014 r. - bezterminowo. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol 1141/14, w którym stwierdzono, że "zasiłek dla opiekuna jest swoistą reaktywacją świadczenia pielęgnacyjnego na skutek wygaśnięcia z mocy prawa decyzji przyznającej owe świadczenie, które to wygaśnięcie z przyczyn powyżej podanych Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne" stwierdziła, że decyzją Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w Prudniku z dnia 20 października 2010 r. przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne na stałe w wysokości 520 zł miesięcznie i decyzja ta wygasła dnia 1 lipca 2013 r., nie z powodu zmian jej sytuacji faktycznej, która pozbawiłaby ją prawa do zasiłku, ale z mocy prawa.
Zatem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, orzekając w jej sprawie, naruszyło art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, błędnie interpretując wskazane przepisy. Stąd, niezrozumiały jest fakt odmowy przyznania zasiłku od 1 lipca 2013 r. do 31 maja 2014 r., bowiem Kolegium powinno rozgraniczyć okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. oraz od 15 maja 2014 r. do 31 maja 2014 r., gdyż okresy te dotyczą funkcjonowania przepisów w odmiennym stanie prawnym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Dodać ponadto należy, że zakres kontroli sądowej wyznaczony jest przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, w tak określonej kognicji, Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw proceduralnych i materialnoprawnych, które mogłyby uzasadniać wyeliminowanie tego aktu z porządku prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca Z P zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem P. M. na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 maja 2014 r. i przyznająca jej bezterminowo zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem P M od 1 czerwca 2014 r., w kwocie 520 zł, czyli decyzja o charakterze merytoryczno-reformacyjnym. Uprawnienie organu II instancji do wydawania tego rodzaju decyzji wynika z art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze K.p.a. Zastosowanie tego przepisu jest wyznaczone zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Ocena organu drugiej instancji nie jest bowiem ograniczona wyłącznie do decyzji administracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna w takich granicach, w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zakresem postępowania odwoławczego objęte jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji.
Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), która - stosownie do zapisu zawartego w art. 1 - określa warunki nabywania prawa do zasiłków dla opiekunów oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń, w tym również warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W kontrolowanej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem – P. M., który legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Okolicznością niekwestionowaną jest także fakt, że skarżąca do dnia 16 września 2010 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne przyznane bezterminowo na mocy decyzji Burmistrza Prudnika z dnia 20 października 2010 r., nr [...], z uwagi na konieczność opieki nad ojcem. Świadczenie to utraciła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Stosownie do art. 11 ust. 3 tej ustawy decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, wygasały z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, tj. po dniu 30 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. K 27/13 (OTK-A 2013 nr 9, poz. 134, Dz. U. 2013, poz. 1557) orzekł, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. są niezgodne z Konstytucją RP.
W wykonaniu wytycznych Trybunału uchwalona została ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r., tj. po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 26 tej ustawy. Omawiany akt prawny w art. 2 ust. 2 przewiduje, że zasiłek dla opiekuna przysługuje:
- 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.;
- 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.
W przywołanym ostatnio przepisie ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 z późn. zm.) przewidywała w art. 17, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 3) opiekunowi faktycznemu dziecka
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ustawodawca postanowił, że jeżeli o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403, 1623 i 1650), świadczenie to przysługuje odpowiednio:
- 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
- 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Po myśli art. 3 ust. 2 tej ustawy, zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym potwierdza się stosownym oświadczeniem z klauzulą odnośnie świadomości odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, która zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Ostatnio wymieniony przepis ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznał więc wprost uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego rolnikowi, który zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, a małżonkowi rolnika lub domownikowi - w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Przepis ten wyraźnie uzależnił przyznanie nowego świadczenia od spełnienia wymienionych w niej dodatkowych warunków i zasad. W przypadku osób będących rolnikami w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, warunkiem takim, zawartym w art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tej ustawy, jest m.in. konieczność zaprzestania prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego, potwierdzona oświadczeniem według klauzuli określonej w art. 3 ust. 2 ww. ustawy.
Z omówionych wyżej przepisów wynika ponadto, że zasiłek dla opiekuna nie jest przyznawany automatycznie - jak wskazuje skarżąca - wszystkim osobom, które do dnia 30 czerwca 2013 r. pobierały świadczenie pielęgnacyjne. Trzeba bowiem dostrzec, że obydwa rozwiązania przewidziane w art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nawiązują jednoznacznie do spełnienia przez osobę, która się o nie ubiega, warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Niezależnie więc od okresu, za który albo na który ma być przyznany zasiłek dla opiekuna, koniecznym warunkiem uwzględnienia wniosku jest spełnianie przez osobę ubiegającą się wszystkich ustawowych przesłanek przewidzianych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Należy do nich między innymi wymóg niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę wymienioną w pkt 1-3 tego przepisu, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o wymaganym stopniu niepełnosprawności.
Nie jest więc wystarczające spełnienie tylko niektórych z wymaganych przesłanek, a więc np. tylko sprawowanie przez osobę zobowiązaną do alimentacji opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Wadliwe jest stanowisko skarżącej prezentowane w skardze, oparte na założeniu, że prostą konsekwencją złożenia wniosku o przyznanie zasiłku w trybie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, odpowiadającego wymogom z art. 3 ust. 2 tej ustawy, jest przyznanie wyrównania za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. wraz z odsetkami, niezależnie od daty wskazanej w tym oświadczeniu.
Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna skarżąca dołączył oświadczenie, w którym stwierdziła, że "nie zaprzestała prowadzenia w gospodarstwa rolnego, którego jest właścicielem". Dopiero w oświadczeniu z dnia 25 listopada 2014 r., opatrzonym również klauzulą wymaganą przepisem art. 3 ust. 2 ustawy, skarżąca podała, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego od dnia 1 czerwca 2015 r. Fakt, że skarżąca - zgodnie ze złożonym oświadczeniem - prowadziła do dnia 1 czerwca 2014 r. gospodarstwo rolne, stanowi zatem negatywną przesłankę do uzyskania przez nią zasiłku dla opiekuna za okres poprzedzający datę wskazaną w oświadczeniu, gdyż nie został spełniony wymóg określony w art. 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w postaci zaprzestania w tym okresie prowadzenia gospodarstwa rolnego.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być przyznane rolnikowi. Na tle powołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 (opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W motywach uzasadnienia Sąd dokonał wykładni logicznej i systemowej postanowień art. 17 ust. 1 tej ustawy i stwierdził, że w sensie ekonomicznym prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika różni się od form aktywności zawodowej wymienionych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych, a to oznacza, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. W rezultacie - na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych - do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.
Na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpoznając niniejszą sprawę jest związany poglądem prawnym wyrażonym w powołanej uchwale, należącej do uchwał abstrakcyjnych, które posiadają tzw. ogólną moc wiążącą. Takie związanie nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej niż przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Tym samym w sprawie podobnej do tej, w której podjęto uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, sądy powinny respektować pogląd wyrażony w tej uchwale. Odstąpienie od zawartego tam stanowisko wymaga zwrócenia się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpatrzenie danego zagadnienia prawnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 i nie widzi podstaw do jego kwestionowania.
Reasumując, dopiero ze względu na wprowadzenie w omawianej ustawie prawa do zasiłku dla opiekunów dla rolników, po spełnieniu omówionego warunku, tj. złożenia oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, organ ma możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Wobec tego, zdaniem Sądu, Kolegium zasadnie uznało, że skarżącej przysługuje prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem P. M. bezterminowo od dnia 1 czerwca 2014 r., czyli od daty wskazanej w złożonym oświadczeniu przez skarżącą.
Z tych względów należało zaakceptować prawidłowość zaskarżonego kasacyjno-reformatoryjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze K.p.a., uchylając decyzję organu I instancji i odmawiając przyznania Z. P. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem P. M. na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 maja 2014 r. oraz przyznając skarżącej ten zasiłek od dnia 1 czerwca 2015 r.
Mając na uwadze przedstawione okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.