Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga A sp. z o.o. we [...] (dalej również skarżąca, spółka lub strona), reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego O. K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również Kolegium lub w skrócie SKO) z dnia 7 stycznia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gorzowa Śląskiego (dalej również jako organ I instancji) z dnia 7 października 2019 r. nr [...] nakładającą na spółkę, wpisaną w dniu 26 lutego 2018 r. do Rejestru Działalności Regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzonego przez Burmistrza Gorzowa Śląskiego pod numerem [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 36.500,00 zł (słownie: trzydzieści sześć tysięcy pięćset złotych) za nieprzekazanie sprawozdania za pierwsze półrocze 2018 roku, o którym mowa w art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku gminach (Dz. U. z 2018 poz.1454 ze zm.) po wskazanym w art. 9n ust.2 ustawy terminie.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Burmistrz Gorzowa Śląskiego decyzją z dnia 7 października 2019 r. nr [...] nałożył na spółkę, wpisaną w dniu 26 lutego 2018 r. do Rejestru Działalności Regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, administracyjną karę pieniężną w wysokości 36.500,00 zł za przekazanie sprawozdania za pierwsze półrocze 2018 roku, o którym mowa w art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku gminach (Dz. U. z 2018 poz.1454 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019, poz. 2010 ze zmianami), zwana dalej też ustawą, po wskazanym w art. 9n ust.2 terminie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że spółka wpisana została do rejestru działalności regulowanej, lecz wbrew obowiązkowi przewidzianemu w art. 9n ust. 1 i 2 ustawy nie przekazała organowi w terminie do 31 lipca 2018 r. sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za pierwsze półrocze 2018 r.
Burmistrz Gorzowa Śląskiego wskazał również, że spółka nigdy faktycznie nie prowadziła na terenie gminy działalności w zakresie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, co jednak w ocenie organu nie ma wpływu na obowiązki strony wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazał, że art. 9n ust. 6 ustawy obliguje podmiot, który w danym półroczu nie odbierał na terenie gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości do przekazania organowi wykonawczemu gminy sprawozdania zerowego. W konsekwencji niezłożenie go przez spółkę stanowi opóźnienie wynoszące 365 dni, w stosunku do ustawowego terminu, skutkujące wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 36.500,00 zł - zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, który określa karę w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.
Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 9n ust. 6 ustawy, poprzez jego zastosowanie, pomimo iż ta nie była wpisana w 2018 r. do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Gorzów Śląski, jak również naruszenie art. 9n ust. 6 w zw. z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez nałożenie na nią kary pieniężnej za brak przekazania sprawozdania zerowego, pomimo iż nie miała takiego obowiązku.
Spółka zarzuciła również naruszenie art. 9b ust. 5 ustawy poprzez niewydanie jej zaświadczenia o dokonaniu wpisu do rejestru, przy jednoczesnym twierdzeniu organu, iż strona taki wpis do rejestru posiada. Ponadto podniosła naruszenie art. art. 7a §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; obecnie: Dz. U. Z 2020 r., poz. 256 ze. zm.), zwana dalej k.p.a., w związku z art. 81a §1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącej, naruszenie art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadaą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadą przekonywania co do słuszności podejmowanych przez organ działań, jak również naruszenie art. 77 §1 k.p.a. poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego umożliwiającego wnikliwe i praworządne rozstrzygnięcie sprawy. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.
W toku postępowania odwoławczego Kolegium uzupełniło materiał dowodowy o dokumenty potwierdzające fakt dokonania wpisu A Sp. z o.o. we [...] do właściwego rejestru tj. wyciąg z rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez ww. organ oraz wniosek spółki z dnia 15 lutego 2018 r. o dokonanie wpisu do rejestru.
Decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r., SKO utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, że spółka została wpisana do właściwego rejestru prowadzonego przez Burmistrza Gorzowa Śląskiego z dniem 26 lutego 2018 r. pod numerem [...]. Wpis dokonany został na wniosek skarżącej złożony do organu w dniu 22 lutego 2018 r.. a informacja w tym zakresie została ujawniona na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Gorzowie Śląskim. W rejestrze brak jest adnotacji o wykreśleniu podmiotu z rejestru.
Następnie Kolegium wskazało, że pomimo początkowych wątpliwości, co do dopuszczalności nakładania kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania zerowego, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie pogląd, iż sankcja przewidziana w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy dotyczy wszystkich adresatów obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9n. Tym samym w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r. każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, miał obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego. czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Obowiązek sprawozdawczy aktualizuje się z momentem wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych i pozostaje aktualny do jego wykreślenia.
Z kolei niewypełnienie obowiązku złożenia deklaracji - w tym tzw. zerowej - podlega sankcji przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, co potwierdza przytoczone orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Dalej odnosząc się do zarzutu, naruszenia art. 9b ust. 5 ustawy poprzez niewydanie stronie zaświadczenia o dokonaniu wpisu do rejestru, przy jednoczesnym twierdzeniu organu, iż spółka taki wpis do rejestru posiada, Kolegium wyjaśniło, że powołany przepis dodany został przez art. 39 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 650) z dniem 30 kwietnia 2018 r.
Obowiązek wydania z urzędu zaświadczenia o dokonaniu wpisu do rejestru ciąży zatem na właściwych organach od dnia wejścia w życie nowelizacji. Ustawodawca nie przewidział w przepisach przejściowych obowiązku wydawania takich zaświadczeń w stosunku do wpisów uprzednio w rejestrze dokonanych.
W dalszej kolejności Kolegium zauważyło, że w toku postępowania odwoławczego uzupełniło materiał dowodowy o dokumenty wyjaśniające kwestię niepewności co do faktu wpisania spółki do rejestru działalności regulowanej, a zatem zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. nie ma uzasadnienia. Natomiast odnosząc się do zarzutu uchybienia art. 7a § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że skarżąca nie sprecyzowała jakiej normy prawnej miałyby dotyczyć ewentualne wątpliwości wymagające rozstrzygnięcia na korzyść strony. Biorąc pod uwagę regulacje znajdujące zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w szczególności art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ustawy SKO stwierdziło, iż treść przywołanych przepisów obligujących organ do wymierzenia kary pieniężnej za przekazanie przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości sprawozdania - w tym także zerowego - po przewidzianym w ustawie terminie, nie budzi obecnie wątpliwości. Organ podkreślił, że doktryna i sądy przyjmują, iż sankcja za niezłożenie sprawozdania dotyczy wszystkich - bez wyjątku - adresatów obowiązku sprawozdawczego.
W skardze na opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1. art. 9 n w zw. z art. 9 n ust. 6 ustawy poprzez przyjęcie, że obowiązek sprawozdawczy dotyczy wszystkich podmiotów niezależnie od tego czy faktycznie odbierały odpady komunalne, podczas gdyż obowiązek sprawozdawczy dotyczą tylko podmiotów, które na terenie danej gminy odbierały odpady komunalne, lecz z jakiegoś względu nie czynił tego w kolejnym półroczu; w konsekwencji sankcja za niezłożenie sprawozdania zerowego w terminie nałożona może być jedynie na taki właśnie podmiot, lecz nie na podmiot, który co prawda został wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów, jednak działalności tej nigdy nie podjął na danym terenie,
- 2. art. 9 x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9 n ustawy poprzez nałożenie na skarżącą kary w wysokości 36 500 zł za przekazanie sprawozdań zerowych po terminie, podczas gdy obowiązek sprawozdawczy dotyczy tylko podmiotów, które na terenie danej gminy odbierały odpady komunalne, lecz z jakiegoś względu nie czynił tego w kolejnym półroczy, w konsekwencji sankcja za niezłożenie sprawozdania zerowego w terminie nałożona może być jedynie na taki właśnie podmiot, lecz nie na podmiot, który co prawda został wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów, jednak działalności tej nigdy nie podjął na danym terenie;
Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie wątpliwości co do normy prawnej na niekorzyść skarżącego; art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i rozstrzygnięcie,wątpliwości co do normy prawnej na niekorzyść skarżącego, podczas gdy organ winien w procesie stosowania,normy prawnej stosować zasadę przyjaznej interpretacji przepisów naruszenie przepisów; art. 8 kpa, poprzez jej niezastosowanie.
Wskazując na te naruszenia wniosła o uchylenie decyzji obu instancji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., i umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., alternatywnie o stwierdzenie nieważności decyzji oby instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Spółka wniosła też o zasądzenie kosztów według norm przepisanych oraz stosownie do art. 145a § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań do dalszego postępowania, wiążących dla organu.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki podkreślił, że SKO całkowicie swobodnie uznało, że jednolita jest wykładnia przepisów art. 9n i art. 9x ustawy, bowiem ten sam organ w podobnym stanie faktycznym wydał 13 grudnia 2019 r. 7 rozstrzygnięć, w których zastosowano wykładnię korzystną dla spółki (kopie tych rozstrzygnięć stanowiły załącznik do skargi). Podkreślił, że skarżąca nigdy nie świadczyła na terenie gminy Gorzów Śląski usług polegających na odbiorze odpadów, pomimo posiadania stosownego wpisu w rejestru, a wskazane wątpliwości w wykładni powołanych przepisów winny być interpretowane na korzyść strony.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o umorzenie postępowania w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem organ ten uwzględnił skargę spółki na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., w szczególności decyzją z dnia 31 marca 2020 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nr [...] stwierdzając przy tym, że decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa, oraz orzekło o uchyleniu decyzji Burmistrza Gorzowa Śląskiego z dnia 7 października 2019 r. i umorzeniu postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium bardzo szczegółowo odniosło się do rozbieżności w wykładni sądowej art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust 6 ustawy, w szczególności co do znaczenia użytego w nich zwrotu "przedsiębiorcy odbierającego odpady". W ocenie organu odmienne zapatrywania sądów na zagadnienie prowadzi do wniosku, iż istnieje więcej niż jeden wynik wykładni analizowanych przepisów. To z kolei powoduje, iż aktualizuje się hipoteza normy zawartej w art. 7a §1 k.p.a. tj. zasada przyjaznej interpretacji przepisów.
Dalej SKO podkreśliło, że stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U z 2018 r. poz. 570), członkowie składów orzekających kolegium są związani przy orzekaniu wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Niemniej w ocenie Kolegium dopuszczalna co do zasady odmienna interpretacja norm prawnych w ramach danego organu kolegialnego, winna być rozpatrywana w kontekście wyrażonej w art. 8 §1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Organ stwierdził, iż realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej nie sprzyja podejmowanie przez różne składy orzekające odmiennych decyzji wydanych w odniesieniu do tego samego podmiotu, w takich samych stanach faktycznych i w oparciu o tę samą podstawę prawną, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych przytoczonych w decyzji.
W związku z naruszeniem art. 8 k.p.a., na podstawie art. 54 § 3 k.p.a. uznano za zasadne uchylenie decyzji z dnia 7 stycznia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gorzowa Śląskiego i umorzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych sprawy, SKO, działając na podstawie powołanego przepisu, wydało decyzję autokontrolną z dnia 31 marca 2020 r., na mocy której uchyliło decyzję własną z dnia 7 stycznia 2020 r. oraz rozstrzygnięcie Burmistrza Gorzowa Śląskiego i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Kolegium nie stwierdziło ponadto wydania decyzji z dnia 7 stycznia 2020 r. bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Sądu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu czyni zbędnym dalsze procedowanie w sprawie i spełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania sądowego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie to z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Niewątpliwie, do tych innych przyczyn należy zaliczyć przypadek uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli (por. też postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 233/07, opubl. CBOSA).
Na rozstrzygnięcie autokontrolne organu przysługuje odrębna skarga do sądu administracyjnego, co należycie chroni prawa strony skarżącej na wypadek konieczności zaskarżenia nowego aktu (por. też postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 29/20, opubl.CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie Spółka nie zaskarżyła decyzji autokontrolnej. Dlatego kierując się przedstawioną argumentacją i działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.
O kosztach orzeczono stosownie do art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 poz. 265) zasądzając sumę 4712 zł od organu na rzecz spółki, na którą składają się: uiszczony wpis liczony od wartości sporu czyli 1095 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł i 3.600 zł honorarium pełnomocnika obliczone od wartości przedmiotu sprawy zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia.
Postanowienie Sądu, zgodnie z art. 161 § 2 p.p.s.a., zostało wydane na posiedzeniu niejawnym.