Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Z. G. - zwanego dalej również "skarżącym" - jest, wydana z upoważnienia Wojewody Opolskiego, decyzja Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej i Zdrowia Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 3 marca 2020 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 16 stycznia 2020 r. (nr [...]) nakładającą na skarżącego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składka na ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 14 stycznia 2017 r. w kwocie 304,60 zł.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Z. G. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 19 lipca 2016 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Z tym też dniem nabył prawo do zasiłku. Prawo do tego świadczenia utracił z dniem 15 stycznia 2017 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. W dniu 30 października 2019 r. Z. G. przedstawił organowi pierwszej instancji prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego we [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 października 2019 r. (sygn. akt [...]) oddalający apelację Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia 28 maja 2019 r. (sygn. akt [...]) przyznającego skarżącemu prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od dnia 1 czerwca 2016 r.
W tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji wznowił z urzędu postępowania administracyjne zakończone decyzjami: o przyznaniu statusu bezrobotnego, przyznaniu prawa do zasiłku oraz o utracie prawa do zasiłku od dnia 15 stycznia 2017 r., i orzekając co do istoty sprawy: odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 19 lipca 2016 r., odmówił przyznania prawa do zasiłku od dnia 19 lipca 2016 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie utraty prawa do zasiłku. Powyższe decyzje nie zostały zaskarżone i uzyskały przymiot ostateczności.
W dalszej kolejności organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie obowiązku zwrotu przez Z. G. nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Pismami z dnia 28 listopada 2019 r. oraz z dnia 6 grudnia 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] poinformował Prezydenta Miasta Opola, że wypłata skarżącemu przyznanej renty wraz z wyrównaniem "nastąpi w dniu 5 grudnia 2019 r.". W dniu 16 stycznia 2020 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nakładającą na skarżącego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składka na ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 14 stycznia 2017 r. w kwocie 304,60 zł.
W odwołaniu Z. G. stwierdził, że zgadza się z wyliczeniem kwoty do zwrotu, ale nie zgada się z samym obowiązkiem zwrotu. Skarżący zwrócił uwagę, że pracownikom Powiatowego Urzędu Pracy w Opolu znana była okoliczność, iż stara się o rentę, a ponieważ jego stan zdrowia został źle określony przez organ rentowy, "winę za zaistniała sytuację ponosi państwo polskie". Końcowo wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i określenie zwrotu zasiłku w kwocie 304,60 zł "z powodu błędu organów państwa".
Wojewoda Opolski - zwany dalej również "organem odwoławczym" – opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał na niesprzeczny stan faktyczny sprawy oraz przytoczył znajdujące zastosowanie przepisy prawa materialnego. Wyjaśnił, że sprawa ustalenia świadczenia rentowego z tytułu niezdolności do pracy oraz sprawa zasiłku dla bezrobotnych oraz jego zwrotu mają odrębny charakter. Toczą się przed odrębnymi organami w postępowaniach, w których stronie służą środki zaskarżenia, i które to środki zaskarżenia – jak wskazał organ odwoławczy – skarżący w pełni wykorzystał. Końcowo wyjaśniono, że skoro wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna związana ze stanem niezdolności do pracy, ustalona w postępowaniu przed ZUS i sądem powszechnym, to na podstawie obowiązujących przepisów zachodzi podstawa do żądania zwrotu pobranego zasiłku dla bezrobotnych (z wyłączeniem kwot przedawnionych za 2016 r.). Nie ma bowiem prawnej możliwości, aby jednocześnie pobierać za ten sam okres zasiłek dla bezrobotnych i rentę z tytułu niezdolności do pracy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Z. G. stwierdził, że nie zgadza się z decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 3 marca 2020 r. i wnosi o jej zmianę w całości i umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarżący zakwestionował stanowisko organów administracji publicznej w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, oczekując wydania orzeczenia zgodnego z wnioskiem strony. Należy jednak wyjaśnić, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych, co oznacza, że nie może zastępować ani wyręczać organów administracji publicznej w realizacji powierzonych im zadań w tym zakresie. Nie może zatem orzekać o prawach lub obowiązkach stron. To do organów administracyjnych należy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie prawidłowo zinterpretowanego przepisu prawnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego.
Sąd administracyjny jedynie kontroluje działania organu administracji i opiera się na materiale dowodowym gromadzonym przez organy. Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Sąd administracyjny bada zatem czy organy rozstrzygające sprawę merytorycznie uczyniły to zgodnie z prawem materialnym i z poszanowaniem wszelkich reguł procesowych (a w szczególności zasad prowadzenia postępowania dowodowego).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem norm prawa procesowego, co w konsekwencji prowadziło również do naruszenia norm prawa materialnego.
Powinnością organu administracji publicznej rozstrzygającego władczo o prawach i obowiązkach jednostki jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przy czym czynności te muszą mieć charakter wyczerpujący (art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej zwanej "k.p.a."). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję unormowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Materiał dowodowy sprawy stanowi nieodłączny element procesu administracyjnego, powstaje w wyniku czynności dowodowych i jest utrwalany celem poddania go wszechstronnej analizie i ocenie. Organ może uznać daną okoliczność za udowodnioną tylko w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.
Oczywiście, o ile zakres obowiązków organu związanych z realizacją powyższych reguł unormowany jest przepisami proceduralnymi, o tyle zakres okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu i ocenie zależeć będzie zawsze od indywidualnej sprawy rozstrzyganej w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że zakres okoliczności faktycznych niezbędnych do rozpatrzenia sprawy indywidualnej, a tym samym do wydania decyzji administracyjnej, określają zasadniczo przepisy prawa materialnego. To one bowiem określają przesłanki przyznania jednostce uprawnienia bądź nałożenia obowiązku. Organ administrujący musi więc dokonać zawsze prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego nie tylko na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy, ale także dla prawidłowego zakreślenia okoliczności istotnych dla sprawy, podlegających ustaleniu w toku postępowania dowodowego. Przyjęcie więc, iż organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy możliwe jest tylko pod warunkiem, że w postępowaniu zostały zebrane i rozważone dowody dotyczące okoliczności przewidzianych we wszystkich przepisach prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.
Granice materialne rozpoznawanej sprawy wyznaczają przepisy art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 oraz art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą", a także przepis art. 139 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 z późn. zm.). Zgodnie z art. 76 ust. I i ust. 2 pkt 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się zasiłek, stypendium lub inne świadczenie pieniężne finansowane z Funduszu Pracy wypłacone osobie za okres, za który nabyła prawo do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli organ rentowy, który przyznał świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art.
78. W myśl art. 76 ust. 3 ustawy, roszczenia z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Art. 78 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że w przypadku przyznania bezrobotnemu lub osobie, o której mowa w art. 43, prawa do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę za okres, za który pobierali zasiłek, stypendium, dodatek aktywizacyjny albo inne świadczenie pieniężne z tytułu pozostawania bez pracy, pobrane z tego tytułu kwoty w wysokości uwzględniającej zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych i składkę na ubezpieczenie zdrowotne zalicza się na poczet przyznanego przez organ rentowy świadczenia. Kwoty te traktuje się jak świadczenia wypłacane w kwocie zaliczkowej w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z drugiej strony art. 139 ust. 1 pkt 9 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewiduje, że ze świadczeń pieniężnych określonych w tej ustawie - po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczki i innych należności z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych - podlegają potrąceniu, z uwzględnieniem art. 141, zasiłki i świadczenia wypłacone na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu za okres, za który przyznano prawo do emerytury lub renty.
Jakkolwiek sprawy przyznania statusu bezrobotnego i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz sprawa przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy, czy szerzej świadczenia przewidzianego w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, są odrębnymi sprawami zarówno w ujęciu materialnym, jak i procesowym, to jednak przyznanie tego ostatniego świadczenia staje się prawnie relewantne dla ostatecznie zakończonej sprawy przyznania statusu bezrobotnego i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Oto bowiem w sytuacji przyznania prawomocnym orzeczeniem Sądu Apelacyjnego we [...] z dnia 22 października 2019 r. renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy ze skutkiem od dnia 1 czerwca 2016 r. pojawiła się następczo okoliczność faktyczna, która skutkuje orzeczeniem o utracie przez skarżącego statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku. Ta zaś okoliczność faktyczna stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie określenia obowiązku zwrotu wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych.
Co jednak istotne, z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wyraźnie wynika, że w przypadku równoczesnego pobrania takich świadczeń zabezpieczenia społecznego, jak renta z tytułu niezdolności do pracy oraz zasiłek dla bezrobotnych, wypłaconych za ten sam okres, ustawodawca nałożył na beneficjenta tych świadczeń obowiązek zwrotu wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych, chyba że roszczenie z tytułu przyznanego zasiłku uległo przedawnieniu lub kwota przyznanego zasiłku została uprzednio potrącona przez organ rentowy i to w łącznej kwocie obejmującej wypłacony zasiłek wraz z zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składka na ubezpieczenie społeczne. Z istoty i celu obu wymienionych świadczeń wynika niemożność ich jednoczesnego pobierania. Organy obu instancji uwzględniły, że - stosownie do treści art. 76 ust. 3 ustawy - przedawnieniu uległo roszczenie z tytułu przyznanego zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 19 lipca 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. Organy te nie ustaliły jednak, czy organ rentowy wypłacający świadczenie dokonał jego pomniejszenia stosownie do dyspozycji art. 78 ustawy oraz art. 139 ust. 1 pkt 9 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych o kwotę zasiłku dla bezrobotnych wypłaconą Z. G. za okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 14 stycznia 2017 r. Tylko bowiem brak takiego potrącenia upoważniał, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opole, Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Opolu do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych.
W decyzjach organów obu instancji brak jest informacji na ten temat. Informacji takiej nie ma również w aktach sprawy. Nie stanowią jej bowiem pisma z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], w których organ rentowy jedynie informuje, że od dnia 1 czerwca 2016 r. ponownie ustalił Z. G. prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w związku z wypadkiem przy pracy oraz że świadczenie wraz z wyrównaniem zostanie wypłacone 5 grudnia 2019 r.
Brak ustalenia przez organy obu instancji okoliczności faktycznej istotnej dla sprawy orzeczenia o obowiązku zwrotu pobranego zasiłku dla bezrobotnych stanowi istotne naruszenie prawa procesowego, a w szczególności, wyrażonej w art. 7 i 77 k.p.a., a opisanej wyżej, zasady ogólnej prawdy obiektywnej, co skutkowało uwzględnieniem skargi przez Sąd i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji ustalą wskazaną wyżej okoliczność faktyczną i na tej podstawie wydadzą dopiero stosowną decyzję.