Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 126/20

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. B. (zwanego dalej też skarżącym, wnioskodawcą) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 grudnia 2019 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 21 sierpnia 2019 r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią – F. W. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 29 stycznia 2019 r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią – F. W., posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, urodzoną [...]. We wniosku oświadczył m.in., że nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, gdyż jego matka – B. W. (córka babci) zmarła [...], a K. W. (syn babci) od [...]-[...] r. zamieszkuje na stałe w [...].

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2019 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola - Starszy Specjalista Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad F. W., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z uwagi na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r., tj. z tego powodu, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności u jego babci.

W wyniku rozpoznania odwołania A. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 17 lipca 2019 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji pominął w swoich rozważaniach, podniesioną w oświadczeniu złożonym przez skarżącego, kwestię niemożności sprawowania opieki przez jedynego żyjącego syna F. W. i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym kierunku. W szczególności organ nie ustalił, czy syn, wymagającej opieki F. W., jako osoba spokrewniona w pierwszym stopniu, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i może sprawować opiekę nad F. W. Organ wskazał podano, iż o niemożności sprawowania opieki może świadczyć m.in. wiek czy stan zdrowia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji odebrał w dniu 13 sierpnia 2019 r. oświadczenie od skarżącego, który podał, że syn F. W. – K. W. aktualnie zamieszkuje poza granicami RP w [...], lecz jego adresu zamieszkania nie pamięta, nie wie również czy K. W. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawdopodobnie przebywa na [...] emeryturze i opiekuje się swoją żoną Z. W., która jest po operacji.

W tak ustalonym stanie faktycznym, decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, Dyrektor Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu, na podstawie art. 3, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a i art. 20 ust. 3 u.ś.r., ponownie odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią – F. W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. B., jako osobie, która nie jest spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługiwałoby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki posiadały orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawca nie uzyskał natomiast dowodów na okoliczność posiadania przez K. W. orzeczenia o niepełnosprawności.

Ponadto, w związku z brakiem adresu zamieszkania K. W. i jego zamieszkiwaniem poza granicami Polski, organ nie miał możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie. Skoro nie zostało udowodnione, iż K. W. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, to świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawcy nie przysługuje.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. wskazał, że od wielu lat zajmuje się babcią F. W., a w [...] zrezygnował z pracy, aby się nią jeszcze lepiej opiekować, gdy zapadła na bardzo poważne choroby i wymagała hospitalizacji. Podał, że z wykształcenia jest [...], obecny, dobry stan zdrowia, babcia jemu zawdzięcza, zaś ustawodawca powinien kierować się przede wszystkim dobrem osoby niepełnosprawnej. Stwierdził, że gdyby opieki na babcią podjął się jego wujek – K. W., to ze względu na wiek ([...] lat) i wykształcenie [...], robiłby to mniej kompetentnie niż on. Wskazał również, że ma doświadczenie w pracy z osobami niepełnosprawnymi, natomiast jego wujek jest osobą schorowaną, cierpi na różne dolegliwości i choroby przewlekłe, a ewentualne orzeczenie o niepełnosprawności pochodziłoby z [...].

Reasumując skarżący stwierdził, że K. W. z powodu swojego stanu zdrowia i sytuacji rodzinnej nie może zaopiekować się swoją matką, natomiast on jest najbliższym krewnym, który chce i może taką opiekę wykonywać.

Pismem z dnia 6 grudnia 2019 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącego, w uzupełnieniu odwołania zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią – F. W., gdyż obowiązek opieki spoczywa na jej synu – K. W. zamieszkującym w [...], podczas gdy zebrane w sprawie dowody oraz orzecznictwo sądowe jednoznacznie wskazują, iż w przypadku utrudnień związanych z opieką nad osobami niepełnosprawnymi osób zobowiązanych do ich alimentacji w pierwszej kolejności istniej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu, w szczególności przy uwzględnieniu konstytucyjnych zasad i wartości.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, iż jedyną żyjącą osobą spokrewnioną z F. W. w pierwszym stopniu jest jej syn K. W., który od ponad 30 lat mieszka w [...] i osiągnął wiek [...] lat. Dlatego trudno przyjąć, że osoba w emerytalnym wieku, po 30 latach mieszkania na innym kontynencie zdecyduje się na powrót do kraju z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Musiałby bowiem zrezygnować z "wypracowanego" poziomu życia i rozpocząć "nowe życie" w Polsce, na co nie pozwala mu zdrowie i wiek.

W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz przywołało mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołując się do treści art. 17 ust. 1a tej u.ś.r. Kolegium podkreśliło, iż z akt postępowania wynika, że skarżący zwrócił się do Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią – F. W., ur. [...], wdową, która orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 19 kwietnia 2012 r., nr [...], została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu tym stwierdzono ponadto, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 1 marca 2012 r. Z akt sprawy wynika również, że córka F. W., a matka wnioskodawcy nie żyje, z kolei jej syn – K. W. - przebywa od [...] r. lub [...] r. w [...] i poza wnioskodawcą nie ma osoby mogącej sprawować opiekę nad F. W. (oświadczenie strony z dnia 29 stycznia 2019 r.).

Zdaniem Kolegium, nie ulega wątpliwości, że A. B. jest wnukiem wymagającej opieki F. W., która ma syna – K. W., a więc osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności, w rozumieniu art. 132 k.r.o. do spełnienia obowiązku alimentacyjnego (w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym - art. 129 § 2 k.r.o.). Kolegium przyjęło, wobec oświadczenia wnioskodawcy, że syn F. W. – K. W. aktualnie zamieszkuje poza granicami RP w [...], przebywa na [...] emeryturze i opiekuje się swoją żoną Z. W. Jednakże z uwagi na brak adresu zamieszkania nie zostało ustalone czy posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, tylko w przypadku, gdy m.in. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Tymczasem, w przedmiotowej sprawie brak jest dowodów potwierdzających, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z F. W. - jej syn – K. W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto nie zostało udowodnione, aby wystąpiły obiektywne okoliczności uniemożliwiające synowi spełnienie ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec matki, czy to w formie bezpośredniej opieki, czy też dostarczenia środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia takiej opieki. Skoro obowiązek alimentacyjny względem F. W. ciąży na jej dzieciach, jako osobach zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, to z treści art. 132 k.r.o. jasno wynika, że obowiązek ten - wymagany w świetle art. 17 - ciążyłby na wnioskodawcy jako wnukowi zobowiązanemu do alimentacji względem babci, dopiero w następnej kolejności (art. 129 § 1 in fine k.r.o.). Ta okoliczność ma wpływ na kwestię odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, bez względu na ziszczenie się pozostałych przesłanek.

Kolegium podzieliło pogląd NSA zaprezentowany w wyroku z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18, iż tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. Kolegium nadmieniło, że nie kwestionuje prawidłowości i kompetencji do sprawowania opieki przez skarżącego, jednakże ustawodawca nie pozostawił po stronie organów orzekających w sprawach z zakresu świadczenia pielęgnacyjnego możliwości uznaniowego przyznania tego świadczenia w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki ustawowe.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez błędne dokonanie ich wykładni polegającej na przyjęciu, iż jako wnukowi F. W., nie przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej opieki nad babcią, a obowiązek ten spoczywa na jej synu K. W. zamieszkującym w [...], podczas gdy zebrane w sprawie dowody oraz orzecznictwo sądów jednoznacznie wskazują, iż w przypadku utrudnień faktycznych związanych z opieką nad osobami niepełnosprawnymi osób zobowiązanych do ich alimentacji w pierwszej kolejności, istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu, w szczególności przy uwzględnieniu konstytucyjnych zasad i wartości. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W motywach skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że F. W. aktualnie ma [...] lat i posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Ponadto jest osobą zasłużoną dla ojczyzny jako kombatant, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie z dnia 5 czerwca 1995 r. o uprawnieniach nr [...], wydane przez Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Wnioskodawca od wielu lat sprawuje nad nią codzienną opiekę, czyniąc to jako jedyna osoba z rodziny, ma do tego sposobność i siły. W [...] skarżący zrezygnował z pracy, żeby zapewnić babci stałą opiekę w związku z pogorszeniem się jej stanu zdrowia. Pełnomocnik potwierdził, iż F. W. ma syna, a więc osobę spokrewnioną z nią w stopniu pierwszym, jednak fakt ten nie powinien stanowić przesłanki warunkującej odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, pełnomocnik wywodził, że w art 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W ocenie pełnomocnika, w niniejszej sprawie zachodzą właśnie przesłanki, o których mowa w art. 132 k.r.o., a mianowicie niemożność sprawowania obowiązku opieki nad osobą niepełnosprawną przez osobę zobowiązaną w bliższej kolejności. Jedyną bowiem żyjącą osobą spokrewnioną z F. W. w pierwszym stopniu jest jej syn – K. W., który od ponad 30 lat mieszka w [...] i aktualnie osiąga wiek [...] lat. Co prawda, K. W. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak choruje na inne schorzenia utrudniające mu codzienne funkcjonowanie, a związane z podeszłym wiekiem. Nadto na co dzień opiekuje się swoją małżonką, która posiada orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez instytucję [...]. Okoliczność ta zobowiązuje go prawnie do sprawowania nad żoną stosownej opieki. Pełnomocnik podzielił stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14, że wyłączenie przez ustawodawcę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w sytuacji, gdy osoba wymieniona w art. 17 ust. 1a pkt 1 tej ustawy nie może takiej opieki sprawować, narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny. W ocenie pełnomocnika, syn F. W. nie jest w stanie sprawować faktycznej opieki nad swoją matką - zarówno z uwagi na lokalizację jego ośrodka życiowego na zupełnie innym kontynencie od niespełna 30 lat, jak i ze względu na osłabione zdrowie związane z osiągnięciem podeszłego wieku oraz opieką nad niepełnosprawną żoną. Skoro przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie wyjaśniają, w jakich przypadkach przyjąć należy, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć, to oceny tej okoliczności winny dokonać organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osoba niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad chorym krewnym. Podobną wykładnię analizowanych przepisów ustawy zastosował Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/2007.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta narusza prawo w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

1. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 3) nie ma osób, o których mowa w ust.1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z powyższych uregulowań wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r poz. 2086), zwanej dalej k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych.

W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wynika, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie zaistnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a u.ś.r., wykluczającej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organy obu instancji orzekające w sprawie dokonały bowiem wykładni literalnej wskazanych przepisów. Istota sporu sprowadza się więc do oceny tego, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy słuszne jest wydanie rozstrzygnięcia będącego wynikiem wyłącznie wykładni literalnej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. W kontekście tego sporu rozważenia wymaga też i to, czy istnieją dostatecznie uzasadnione podstawy mające swe źródło w wartościach konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, będącemu wnukiem osoby wymagającej opieki, z uwagi na jego rezygnację z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, w sytuacji, gdy syn osoby wymagającej opieki żyje ale z uwagi na miejsce zamieszkania nie może sprawować opieki. W przedmiotowej sprawie syn F. W. żyje i nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w sprawie. Taka wykładnia, zdaniem Sadu, nie jest jednak wystarczająca. Zauważyć bowiem należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy mieć na uwadze cel regulacji zawartej w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym.

Nie można zatem pominąć również treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym "obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście, przywołać przyjdzie pogląd mogący odnieść się do rozważanego stanu faktycznego, że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

Odmienna wykładnia omawianych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14; z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16 oraz z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19; wszystkie dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

W wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że "choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)." Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji).

Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r., zatem teza powyższa jest nadal aktualna (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109).

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że Kolegium nie rozważyło w sposób wyczerpujący, czy syn F. W. jest w stanie wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego względem matki. W uzasadnieniu decyzji Kolegium trafnie wskazało, że z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wykluczyć wnuka – A. B., jednak tylko w sytuacji, gdy syn F. W. nie byłyby w stanie wypełnić swoich obowiązków alimentacyjnych. Kolegium stwierdziło również, iż z dokumentacji zebranej w wtoku postępowania wynika, że syn F. W. – K. W. aktualnie zamieszkuje poza granicami RP w [...], jednakże z uwagi na brak adresu zamieszkania nie zostało ustalone, czy posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawdopodobnie przebywa na [...] emeryturze i opiekuje się swoją chorą żoną Z. W. Mając to na uwadze organ administracji zajął stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie brak jest okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego wobec jego babci, przed obowiązkiem jej syna, a okoliczności wskazane przez skarżącego mające wskazywać na brak możliwości sprawowania opieki przez syna nie uzasadniają przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko Kolegium należy uznać za błędne.

Zauważyć bowiem trzeba, iż w niniejszej sprawie syn osoby niepełnosprawnej F. W. sam jest w podeszłym wieku ([...] lat) i od ponad 30 lat mieszka za granicą w [...], gdzie skoncentrowane są jego życiowe sprawy. Ponadto, opiekuje się schorowaną żoną. W związku z tym, rzeczywistą, stałą opiekę nad F. W. sprawuje jej wnuk A. B. W ocenie Sądu, ze względu na całokształt okoliczności zaistniałych w kontrolowanej sprawie, w tym zakres opieki wymaganej nad babcią skarżącego, która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a także mając na względzie treść art. 132 k.r.o., należało przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności skarżącego względem jego babci, co czyni go również osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna ocena tych okoliczności prowadziłaby do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby faktycznie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Akceptacja stanowiska organu naruszałaby wynikające z Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej, a także nakaz szczególnej pomocy władzy publicznej rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W okolicznościach niniejszej sprawy ocena przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powinna opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a u.ś.r., gdyż ograniczenia wynikającego z tego przepisu nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych przyczyn (do których należy zaliczyć wiek i stały pobyt za granicą), nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba.

Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 17 ust. 1a u.ś.r. W przedmiotowej sprawie, ustalając stan faktyczny sprawy, organ uznał bowiem, że skarżący spełnia - poza jedną - przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przyznania mu świadczenia, tj. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec babci oraz nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei odmowę oparto wyłącznie na błędnej wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Z tych wszystkich przyczyn, wobec stwierdzonego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a - uchylił jedynie zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.