Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. M., reprezentowanego przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 4 listopada 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...], o odmowie przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu odzieży, bielizny, obuwia wiosenno-letniego, środków czystości i higieny, artykułów spożywczych oraz leków oraz o odmowie przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2014 r. J. M. - działając jako kurator ubezwłasnowolnionego częściowo syna M. M., wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu odzieży, bielizny, obuwia wiosenno-letniego, środków czystości i higieny, artykułów spożywczych oraz leków. Wyjaśniła, że M. M. jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do pracy, prowadzącą samodzielnie gospodarstwo domowe i nie dysponuje on jakimikolwiek środkami pieniężnymi za wyjątkiem zasiłku stałego, którego kwota jest ograniczona do 30%, gdyż pozostałe 70% przekazywane jest na pokrycie kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Nie wystarcza to jednak na zakup artykułów wskazanych we wniosku.
Po przeprowadzeniu w dniu 11 czerwca 2014 r. wywiadu środowiskowego z J. M., Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, opisaną na wstępie decyzją z dnia 1 lipca 2014 r. odmówił przyznania M. M. zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego we wnioskowanym zakresie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 2, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 39, art. 41 i art. 101 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą). W uzasadnieniu wyjaśnił, że od dnia 4 marca 2014 r. M. M. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...] (dalej: DPS), do którego skierowany został przez gminę Nysa na podstawie decyzji z dnia 25 lutego 2013 r. Kryterium dochodowe, ustalone zgodnie z art. 8 ustawy, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823 - zwanego dalej rozporządzeniem), od spełnienia którego ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku celowego, wynosi dla M. M. 542 zł. Organ stwierdził, że wysokość zasiłku stałego przyznanego stronie decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. została zmieniona na mocy decyzji z dnia 15 maja 2014 r. do kwoty 529 zł, stąd dochodem w maju 2014 r. był zasiłek stały w wysokości 529 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 76,50 zł. Łącznie dochód wyniósł 605,50 zł i przekroczył kryterium dochodowe o 63,50 zł. Organ stwierdził, że nie znalazł także przesłanek do przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego.
W tym zakresie wyjaśnił, że na podstawie notatki służbowej z dnia 11 czerwca 2014 r. ustalono, iż M. M., jako podopieczny DPS, ma zapewnione całodobowe wyżywienie oraz bezpłatne usługi fryzjerskie dwa razy w tygodniu (strzyżenie i golenie). Ponadto jest pod stałą kontrolą lekarską (internistyczną i psychiatryczną) oraz systematycznie przyjmuje leki psychotropowe, które zapewnia DPS, natomiast obecnie nie ma recept na leki zalecone przez lekarza specjalistę, które powinny być zrealizowane z posiadanych przez niego środków. Ustalono również, na podstawie pisma DPS z dnia 13 czerwca 2014 r., że na koncie depozytowym M. M. jest zgromadzona kwota 1189,66 zł, do której ma on pełny dostęp. Organ uznał, że oznacza to, iż wnioskodawca posiada własne zasoby finansowe i jest w stanie z tych środków samodzielnie zaspokoić niezbędne potrzeby bytowe, takie jak zakup odzieży, obuwia, bielizny osobistej, artykułów spożywczych.
Poza tym organ wskazał, że M. M. jest objęty systematyczną pomocą Ośrodka w postaci zasiłku stałego, okresowego oraz pokrywania kosztów utrzymania w DPS, gdzie ma zapewnione niezbędne potrzeby bytowe. Odnosząc się do celów i zasad przyznawania pomocy społecznej wyjaśnił, że osoby ubiegające się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony. Na organie nie ciąży bowiem obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb, a rodzaj, forma i rozmiar pomocy uzależnione są nie tylko od okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale także od możliwości finansowych Ośrodka. Końcowo organ wskazał na wysokość środków, jakimi dysponował na wypłatę zasiłków we wnioskowanym okresie oraz przedstawił sposób ich rozdysponowania.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem J. M. wniosła o zmianę decyzji, zastosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania i zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa oraz zobowiązanie organu do doręczenia kompletnych akt. Zarzuciła organowi dyskryminację w zakresie możliwości skorzystania z pomocy społecznej i zakwestionowała możliwość uwzględnienia przez organ faktu posiadania przez M. M. w depozycie kwoty 1189 zł i wywiodła, że kwota ta ma stanowić zabezpieczenie pokrycia kosztów pobytu w DPS na wypadek opóźnienia przelewu z Ośrodka Pomocy Społecznej, w związku z czym nie może być wykorzystana na inny cel. Stwierdziła też, że organ nie uwzględnił faktu, iż w kwietniu 2014 r. zasiłek stały był zaniżony, a przyjęta w sprawie wykładnia jest sprzeczna z prawem i odbiega od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 4 listopada 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4, art. 39 ust. 1 i 2 oraz 41 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz wyjaśnił uznaniowy charakter specjalnego zasiłku celowego, przyznawanego w szczególnie uzasadnionych przypadkach pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. W tym zakresie, powołując się na orzecznictwo podkreślił, że beneficjenci tego świadczenia nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom wymaga zaistnienia wyjątkowych okoliczności. Nie oznacza to jednak, że przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu.
Kolegium wskazało, że M. M., przebywający w DPS od marca 2013 r., jest osobą niepełnosprawną, schorowaną, bierną zawodowo, nieposiadającą majątku. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe i nie posiada uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych. Następnie Kolegium stwierdziło, że skoro w maju 2014 r. wnioskodawca utrzymywał się z zasiłku stałego (529 zł - decyzja z dnia 15 maja 2014 r.) i zasiłku okresowego (76,50 zł - decyzja z dnia 28 maja 2014 r.), to jego łączny dochód w kwocie 605,50 zł przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 542 zł i zasadnie organ pierwszej instancji odmówił przyznania zasiłku celowego.
Z kolei, odmawiając przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i ocenił w sposób prawidłowy dowody zgromadzone w aktach sprawy, co uzasadniało podjęte rozstrzygnięcie. Przyjmując dokonane w tym zakresie ustalenia, Kolegium zgodziło się z oceną, że posiadając w depozycie środki finansowe, strona jest w stanie samodzielnie zabezpieczyć zgłoszone potrzeby. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że wnioskodawca jest objęty systematyczną pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej i ma zaspokojone przez DPS niezbędne potrzeby bytowe. Wyjaśnił, że ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje organ, powinny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących i nie można pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. Organ ma obowiązek dokonać oceny nie tylko sytuacji materialnej danej osoby, ale także ilości i rodzaju skierowanych do niej form pomocy.
Odnosząc się do wniosków odwołania Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji zachował przewidziane prawem wymogi, a w szczególności dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy istotny dla załatwienia wniosku strony, a następnie przesłał do Kolegium pełną dokumentację sprawy. Stwierdziło też, że brak jest podstaw dla zastosowania nadzwyczajnego trybu wnioskowanego w odwołaniu, a fakt zaniżenia stronie zasiłku stałego w kwietniu 2014 r. nie jest przedmiotem postępowania i nie ma wpływu na zaskarżoną decyzję, gdyż w sprawie istotne były dochody M. M. uzyskane w maju 2014 r. W kwestii kosztów zastępstwa organ odwoławczy powołując się na przepisy art. 263 w zw. z art. 56 K.p.a. wyjaśnił, że skoro sprawa toczyła się na wniosek kuratora, to nie ma podstaw do zastosowania przepisów o kosztach postępowania. W postępowaniu administracyjnym nie mają natomiast zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1476).
Na skutek wniosku J. M. z dnia 15 grudnia 2014 r. postanowieniem referendarza sądowego z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II SO/Op 92/14, przyznano M. M. prawo pomocy w formie ustanowienia radcy prawnego. Następnie, ustanowiony z urzędu pełnomocnik wystąpił do tut. Sądu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 4 listopada 2014 r.
W skardze złożonej wraz z wnioskiem pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 10 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, dowolnej jego ocenie i braku powiadomienia kuratora skarżącego o zakończeniu postępowania. Ponadto zarzucił naruszenie art. 39 ust. 2 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, przez niewłaściwą ich wykładnię i zastosowanie § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, co jest sprzeczne z art. 69 Konstytucji RP. Wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania, bądź kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, pełnomocnik skarżącego podniósł, że po zatrzymaniu przez DPS 70% dochodu, do wyłącznej dyspozycji skarżącego pozostaje jedynie kwota 158,70 zł, która jest adekwatnym "kieszonkowym", zaspokajającym takie potrzeby jak zakup książki, jogurtu czy cukierka. Poza tym stwierdził, że wprawdzie skarżący ma zapewnioną opiekę i wyżywienie, jednak mieści się to "w określonym zakresie oraz formie".
Nie można natomiast od skarżącego oczekiwać, że przez dłuższy okres czasu nie będzie nic wydawał, aby zaspokoić podstawowe potrzeby dotyczące zakupu odzieży i środków czystości, zwłaszcza że wskazane przez kuratora kwoty nie są wygórowane i wynoszą ok. 240 zł. Poza tym pełnomocnik zarzucił, że kierowanie się wyłącznie kryterium dochodowym określonym w rozporządzeniu stoi w sprzeczności z art. 69 Konstytucji RP. Limitowanie kwot zasiłków do tak niskiego poziomu, wynoszącego 542 zł, powoduje bowiem, że osoby niepełnosprawne, będące całkowicie uzależnione od pomocy państwa, nie mają możliwości zaspokojenia najbardziej podstawowych potrzeb osobistych. Stosownie do tego, wskazując na regulację art. 178 Konstytucji RP, wywiódł, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane na podstawie rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją, naruszają przepisy prawa. Ponadto pełnomocnik stwierdził, że po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego z kuratorem wnioskodawcy organ nadal gromadził materiał dowodowy, z którym kurator nie mógł się zapoznać.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, a w przypadku jego przywrócenia - o oddalenie skargi. Podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że jakkolwiek przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji nie zapewnił kuratorowi możliwości zapoznania się z aktami sprawy, to jednak w toku dodatkowego postępowaniu ustalono jedynie wysokość oszczędności skarżącego zgromadzonych w depozycie. Fakt ich posiadania nie był natomiast sporny i dlatego kwesta ta nie jest istotna dla rozpatrywanej sprawy.
Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 127/15, orzeczono o przywróceniu terminu do wniesienia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego.
Dostrzeżenia od razu wymaga, że wprawdzie przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji nie poinformował kuratora strony skarżącej o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, czym naruszył art. 10 § 1 K.p.a., niemniej jednak, w ocenie Sądu, naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. we wskazanym zakresie może bowiem odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W rozpoznawanej sprawie należy zauważyć, że formułując w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., nie wskazano jednak, jakiej czynności strona bądź jej kurator nie mogli dokonać, jak również nie wykazano, jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że wysokość kwoty zdeponowanej na koncie skarżącego nie była kwestionowana przez kuratora, który wskazywał jedynie na możliwość innego jej przeznaczenia niż zakup artykułów objętych rozpatrywanym wnioskiem.
O ile zatem zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że brak informacji o zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji godził w określoną w art. 10 § 1 K.p.a. zasadę zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, to jednocześnie uznać trzeba, że brak ten nie miał wpływu na wynik sprawy i nie stanowił naruszenia dającego podstawę do uchylenia decyzji, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Odnosząc się do przedmiotu kontroli zauważyć w pierwszej kolejności trzeba, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.), zwanej w dalszym ciągu ustawą, która w art. 2 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy).
W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Na zasadzie art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców (...), trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej.
Z powołanych przepisów, ustalających ogólne zasady pomocy wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także od zakresu środków publicznych przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej, będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej.
Skarżący, jako osoba niepełnosprawna, bierna zawodowo i z uwagi na swoją niepełnosprawność wymagająca wsparcia osób trzecich w sprawach codziennych oraz pozbawiona możliwości zarobkowych, niewątpliwie był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. W złożonym wniosku reprezentujący skarżącego kurator domagał się udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu odzieży, bielizny, obuwia, środków czystości i higieny osobistej, artykułów spożywczych oraz leków.
W świetle tak sprecyzowanego żądania w pierwszej kolejności dostrzec należy, że w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu nieprzekaraczajacego kwoty kryterium dochodowego, ustalonego w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), zwanego nadal rozporządzeniem. Oznacza to, że stwierdzenie, iż uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód jest wyższy od ustalonego w rozporządzeniu kryterium dochodowego, bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania pomocy w tej formie, niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej", co obliguje organ do odmowy przyznania tego rodzaju świadczenia.
Odnosząc się do powyższej przesłanki wskazać należy, że skarżący jest w rozumieniu ustawy osobą samotnie gospodarującą. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, prawo do zasiłku celowego przysługuje natomiast osobie samotnie gospodarującej wówczas, gdy jej dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3).
Na zasadzie art. 8 ust. 4 ustawy, do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6). Na tle tych przepisów stwierdzić przyjdzie, że konstruując pojęcie "dochodu" na użytek ustawy, ustawodawca precyzyjnie wskazał składniki, jakie podlegają odliczeniu od dochodu stanowiącego podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, jak i te, które nie są do niego wliczane. Katalog wyłączeń jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszystkie inne składniki - poza wymienionymi przez ustawodawcę - podlegają wliczeniu do dochodu.
W kontekście powyższych rozważań prawnych oraz zgromadzonych dowodów stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły, że dochód skarżącego w maju 2014 r., tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, wyniósł 605,50 zł i przekroczył o 63,50 zł wymagane kryterium dochodowe. Źródłem dochodu skarżącego w tym okresie był bowiem zasiłek okresowy przyznany w maju 2014 r. w kwocie 76,50 zł oraz zasiłek stały, który w maju 2014 r. ustalony został na kwotę 529 zł. Obydwa te świadczenia te nie zostały wskazane w art. 8 ust. 4 ustawy jako wyłączone z dochodu ustalanego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy. Z tego też względu, odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego uznać należało za prawidłową. Skarżący nie spełnił bowiem koniecznego warunku przyznania tej formy pomocy, w postaci uzyskiwania dochodu w wysokości nieprzekraczającej kwoty 542 zł.
Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, złożony wniosek mógł zostać więc rozpatrzony wyłącznie pod kątem przyznania specjalnego zasiłku celowego, czyli formy pomocy uregulowanej w art. 41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.
W świetle przytoczonego przepisu, przyznawanie świadczenia w tej formie ma charakter wyjątkowy, gdyż nie muszą zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy, w tym nie obowiązują limity dochodu określone w art. 8 ustawy. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje jedynie zaistnienie wyjątkowych okoliczności w sytuacji życiowej strony. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zgodzić trzeba się ze stanowiskiem, iż z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego jest obowiązkiem organu - tak jak ma to miejsce w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Szczególne przypadki, o których mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, muszą być wyraziste i odmienne od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego.
Należy przyjąć, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 615/13, LEX nr 1574679).
Odnotowania ponadto wymaga, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 41 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany" w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Uznanie administracyjne daje zatem organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Jednocześnie uznanie administracyjne oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. Jak zasadnie wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia.
Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, LEX nr 1264795).
Działanie organu w sferze uznania administracyjnego powoduje też, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA z 8 maja 2015 r., OSK 2886/13; z 30 marca 2012 r., I OSK 115/12; z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dokonując kontroli w tak określonych granicach, Sąd uznał, że rozstrzygając o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Na tej podstawie prawidłowo uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu dochodzonego świadczenia.
Stwierdzić trzeba, że organy szczegółowo przeanalizowały zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącego. W tym celu zgromadzone zostały konieczne dowody, na podstawie których ustalono, że skarżący jest objęty systematyczną pomocą społeczną Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie w postaci zasiłku okresowego i stałego, a przez DPS w [...] ma zabezpieczone podstawowe potrzeby bytowe w zakresie mieszkania, wyżywienia, opieki lekarskiej i niezbędnych leków. Placówka opiekuńcza zapewnia również dodatkowe usługi fryzjerskie. Nadto, po potrąceniu odpłatności za pobyt w DPS, do dyspozycji skarżącego pozostaje miesięcznie kwota 30% uzyskiwanego dochodu, która na skutek wniosku kuratora z kwietnia 2014 r. jest wypłacana w całości skarżącemu.
W świetle zgromadzonej dokumentacji nie budzi wątpliwości, że wbrew temu co twierdzi kurator skarżącego, M. M. posiada swobodny dostęp do środków finansowych w kwocie 1189,66 zł, zgromadzonych na koncie depozytowym, i może nimi dysponować, a w maju do jego dyspozycji pozostała również część dochodu. Z tych funduszy jest w stanie samodzielnie zabezpieczyć swoje potrzeby zgłoszone we wniosku, dotyczące zakupu odzieży, obuwia, bielizny, czy artykułów spożywczych. Okoliczności te nie zostały w skuteczny sposób podważone przez kuratora strony. Jednocześnie, postępowanie wyjaśniające wykluczyło jednoznacznie, aby skarżący potrzebował opieki lekarskiej, bądź wymagał leczenia w zakresie wykraczającym poza gwarantowany i zapewniony przez DPS, a w szczególności, aby posiadał dodatkowe, niezrealizowane recepty na leki, na których zakup domagał się dofinansowania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.
W ocenie Sądu, uzasadniało to dostatecznie odmowę przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego i organy orzekając w tym zakresie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, ani nie naruszyły przepisów ustawy. Jak wskazano już wyżej, specjalny zasiłek celowy służy przede wszystkim zaspokojeniu podstawowych środków koniecznych do prawidłowej egzystencji, które nie mogą być zabezpieczone w inny sposób, w tym samodzielnie przez stronę. Organy swoje stanowisko uzasadniły w sposób należyty. W tej kwestii organ pierwszej instancji, a za nim organ odwoławczy - utrzymując w mocy podjęte rozstrzygnięcie - w sposób właściwy wyjaśnił, że wpływ na odmowę przyznania świadczenia miała także ograniczona wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji Ośrodka i duża liczba osób wymagających wsparcia.
W świetle zasad zawartych art. 3 ust. 3 i ust.4 ustawy nie ulega wątpliwości, że wobec ograniczonych środków finansowych pozostających w dyspozycji organów pomocy społecznej, niemożliwe jest zaspokojenie w ramach pomocy społecznej wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc. Dlatego, mając na uwadze, że skarżący ma zabezpieczone podstawowe potrzeby egzystencjalne i posiada środki, z których mogą być zaspokojone dalsze jego potrzeby, nie można przyjąć, że odmowa przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego nastąpiła z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy należy zaakceptować stanowisko, że nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy, z przeznaczeniem na potrzeby zgłoszone we wniosku.
Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należało za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi. Odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego, organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniu.
Odnośnie sformułowanego w skardze zarzutu sprzeczności zastosowanej w sprawie regulacji § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z art. 69 Konstytucji, wyjaśnić natomiast trzeba, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, wydanej w granicach uznania administracyjnego, skład orzekający nie znalazł podstaw do odmowy zastosowania ww. przepisu rozporządzenia na podstawie art. 178 Konstytucji RP, gdyż nie stwierdził niekonstytucyjności tego aktu. W ocenie Sądu, powołany przepis jest wyrazem realizacji delegacji ustawowej wynikającej z art. 9 ust. 8 ustawy, w którym przewidziano ustawowe umocowanie dla Rady Ministrów do określenia zweryfikowanych kryteriów dochodowych. Jak wynika z ust. 1 art. 9 ustawy, kryteria dochodowe podlegają weryfikacji co 3 lata, z uwzględnieniem wyniku dokonywanych przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych badań progu interwencji socjalnej.
Natomiast stosownie do ust. 3 i 4 omawianego przepisu, w roku, w którym przeprowadza się weryfikację, Rada Ministrów do dnia 15 maja przedstawia propozycję kwot kryteriów dochodowych Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, która uzgadnia kryteria dochodowe w terminie do dnia 15 czerwca danego roku kalendarzowego. Stosownie do art. 9 ust. 8 ustawy, w przypadku braku uzgodnienia kryteriów dochodowych przez Komisję w przewidzianym terminie, Rada Ministrów ustala, nie niższe niż w przedstawionej propozycji, kryteria dochodowe w drodze rozporządzenia, w terminie do dnia 15 lipca danego roku. W myśl natomiast wskazywanego w skardze art. 69 Konstytucji RP, władze publiczne zobowiązane są udzielać osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej zgodnie z ustawą.
Zauważyć przyjdzie, że normy konstytucyjne stanowią jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i są adresowane głównie do organów prawodawczych. Przepisy te stanowią zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych, w tym przypadku ustawy o pomocy społecznej. Komentowana norma konstytucyjna nie może zatem stanowić - i nie stanowi - samodzielnej podstawy do przyznania świadczeń z pomocy społecznej.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.