Uzasadnienie
Zaskarżoną przez V. W. i E. W. (dalej: strona, skarżący) decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r., nr SKO.40.2788.2022.ps, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu – działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: Kpa – po rozpatrzeniu odwołania małżonków V. i E. W. od decyzji Starosty z dnia 12 września 2022 r., nr PCPR.IH.40803.ZW.60.2022, przyznającej środki finansowe w wysokości 2.727,00 zł na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza za okres II kwartału 2020 r., tj. od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.
Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym.
Wnioskiem z dnia 2 lipca 2020 r. małżonkowie V. i E. W. zwrócili się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie o przyznanie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza. W treści wniosku podano, iż w lokalu, zamieszkuje trzech wychowanków: P. K., Ł. G. i J. B. Do wniosku dołączono dowody potwierdzające poniesienie wydatków na ten cel wraz z zestawieniem tych wydatków na łączną kwotę 3.420,15 zł. Wskazania przy tym wymaga, że w wyniku uruchomienia kontroli instancyjnej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia a następnie kontroli sądowoadministracyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Op 386/21, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr [...] mocą której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, tj. decyzję Starosty Nyskiego z dnia 28 stycznia 2021 r., nr [...], w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza.
Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, iż mimo że "zaskarżona decyzja, aczkolwiek nie pokrywa wszystkich wydatków poniesionych na utrzymanie domu jednorodzinnego w którym jest prowadzona rodzina zastępcza, wynoszących w II kwartale 2020 r. 3.347,71 zł, gdyż przyznaje środki finansowe na ten cel w wysokości w kwocie 2.727,00 zł, to w istotnej, przeważającej części pokrywa te wydatki. Ponadto kwota udzielonego świadczenia została ustalona zgodnie z przyjętymi przez organ zasadami rozdziału posiadanych środków finansowych posiadanych na ten cel i zabezpieczonych w budżecie organu, które pozwalają na przyznanie środków finansowych wyłącznie rodzinom zastępczym zawodowym, w których przebywa co najmniej troje dzieci i tylko do wysokości wynikającej z zawartej umowy na prowadzenie zawodowej rodziny zastępczej".
W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji co do wysokości przyznanych środków finansowych jest przedwczesne i dowolne, ponieważ nie zostało uzasadnione zarówno w sferze faktycznej jak i prawnej, a uzasadnienia wydanych decyzji Sąd uznał za zbyt ogólnikowe i nie tłumaczące w sposób wystarczający motywów wydanych rozstrzygnięć. Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji są praktycznie pozbawione uzasadnienia prawnego, gdyż nie przedstawiono w nich oraz nie omówiono w nich zastosowanych przepisów, ograniczając się do ich zacytowania. Wskazał, że Starosta w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska co do wzajemnych relacji powołanych przepisów ustawy oraz postanowień uchwały Zarządu Powiatu (w tym jej zmiany) z zapisami umowy z dnia 31 października 2018 r. na którą powołali się skarżący.
Z kolei SKO stwierdzając, że kwota udzielonej pomocy została udzielona zgodnie z przyjętymi przez organ zasadami rozdziału środków finansowych posiadanych na ten cel i zabezpieczonych w budżecie organu, jednak nie wyjaśniło o jakie zasadny chodzi, czy o te wynikające z przyjętego przez Starostę kryterium rozdziału środków opisanych w piśmie wyjaśniającym z dnia 25 marca 2021 r., czy o zasady określone w uchwale Zarządu Powiatu. Sąd uznał uzasadnienie decyzji SKO za zbyt lakoniczne także z tego powodu, iż powołana w uzasadnieniach decyzji uchwała Zarządu Powiatu z dnia 12 kwietnia 2018 r. w zakresie istotnym i odnoszącym się do rozpoznawanej sprawy uległa zasadniczej zmianie w 2019 r., określając w nowy sposób zasady przyznawania rodzinie zastępczej zawodowej pomocy na utrzymanie domu jednorodzinnego. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania.
W tych okolicznościach decyzją z dnia 2 marca 2022 r., nr [...], działający z upoważnienia Starosty Nyskiego Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie ponownie przyznał środki finansowe w wysokości 2.727,00 zł na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza za okres II kwartału 2020 r., tj. od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, organ I instancji podkreślił, że użycie przez ustawodawcę w art. 83 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, słowa "może" oznacza, że przyznanie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym następuje w drodze decyzji o charakterze uznaniowym. Wskazał, że możliwość orzekania w ramach uznania administracyjnego oznacza przyznanie temu organowi pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej.
Organ stwierdził także, że sam fakt spełnienia przesłanek ogólnych udzielenia pomocy w postaci przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego nie oznacza prawa do świadczeń w danym konkretnym przypadku. Decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, a przede wszystkim rozmiar posiadanych przez organ środków finansowych na ten cel oraz liczba osób (rodzin) wnioskujących o przyznanie pomocy. Organ podał, że zgodnie z zapisem § 13 pkt 1 i 2 umowy zlecenie nr [...] zawartej pomiędzy rodziną zastępczą a Starostą Nyskim, w przypadku umieszczenia w rodzinie zastępczej co najmniej trójki dzieci przysługują środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości poniesionych kosztów. Łączna wysokość tych kosztów wynosi 909,00 zł miesięcznie, tj. 2.727,00 zł na kwartał (909,00 zł x 3 miesiące = 2.727,00 zł), zgodnie z oświadczeniem stron z 31 października 2018 r.
Zaznaczył także organ pierwszoinstancyjny, że zapis art. 54 ust. 3 pkt 12a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej obliguje do wskazania przy zawarciu umowy wysokości limitu kosztów utrzymania i eksploatacji lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnym, w którym ma być pełniona funkcja rodziny zastępczej. Do wskazanej w umowie wysokości następuje zwrot poniesionych przez wnioskodawców kosztów na utrzymanie lokalu w domu wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego. Potwierdza to m.in. interpretacja Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 września 2020 r. Powyższe zostało zapisane również w przywołanej wyżej umowie zlecenia nr [...] zawartej 31 października 2018 r. Podsumowując organ stwierdził, że materiał dowodowy potwierdził możliwość przyznania środków finansowych do wysokości limitu, tj. do kwoty 2.727,00 zł, zgodnie z zapisami umowy z dnia 31 października 2018 r. nr [...]. Decyzję doręczono stronie 9 marca 2022 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli V. i E. W., zarzucając organowi I instancji niezasadnie ograniczenie wysokości przyznanych środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza za drugi kwartał 2020 r. Odwołujący wskazali, że PCPR uzasadniając ograniczenie środków powołał się na zawartą umowę zlecenia z 31 października 2018 r., jednakże ich zdaniem zapis umowy nie jest jasny i wymaga interpretacji. Wskazali, że pomoc wynikająca z art. 83 pkt 3a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest obligatoryjna, a jej wysokość musi odpowiadać rzeczywistym kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą.
Odwołujący stwierdzili, iż ustawa nie wprowadza limitu wysokości środków przeznaczonych na utrzymanie zawodowej rodziny zastępczej. W ocenie odwołujących organ I instancji nieprawidłowo uznał, że zapisany w umowie koszt utrzymania i eksploatacji w wysokości 909 zł jest podstawą do każdorazowego wyliczenia ponoszonych kosztów. Wskazali przy tym, iż faktyczny koszt utrzymania i eksploatacji wynika ze złożonego przez nich oświadczenia, którego organ nie zakwestionował. W związku z ww. zarzutami strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie środków finansowych w wysokości 3.347,71 zł.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 14 czerwca 2022 r., nr [...], uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji niezasadnie uznał, iż wnioskowane przez strony środki finansowe mogą być przyznane do wysokości wydatków określonych umową zawartą w dniu 31 października 2018 r. pomiędzy Dyrektorem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie a V. i E. W., z której wynika, że rodzinie zastępczej przysługują środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości poniesionych kosztów w przypadku umieszczenia w rodzinie co najmniej trójki dzieci, tj. w kwocie 2.727 zł (§ 13 pkt 1 umowy). Kolegium wskazało, że postawą prawną przyznania rodzinie zastępczej środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego jest art. 83 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, oparty na uznaniu administracyjnym.
Oznacza to, że to od stanowiska organu zależy, czy wnioskowane środki finansowe mogą zostać przyznane. Jednak nawet fakt spełniania przesłanek ogólnych do przyznania środków finansowych na utrzymanie domu mieszkalnego nie oznacza prawa do świadczeń w danym konkretnym przypadku. Decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, a przede wszystkim rozmiar posiadanych przez organ środków finansowych na ten cel oraz liczba osób (rodzin) wnioskujących o przyznanie pomocy. Organ winien zatem wykazać, że wysokość przyznanych środków finansowych wynika z racjonalnego i gospodarnego dysponowania nimi.
Ponadto udzielenie pomocy powinno być uzależnione nie tylko od możliwości finansowych organu, ale też od sytuacji socjalno-bytowej rodziny zastępczej, w tym wysokości dochodów rodziny, które powinny zostać porównane z wysokością wydatków związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest rodzina zastępcza.
W toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił wysokość dochodów osiągniętych przez V. i E. W. w II kwartale 2022 r.
W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy działający z upoważnienia Starosty Nyskiego Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie, decyzją z dnia 12 września 2022 r., nr PCPR.IIL40803.ZW.60.2022, ponownie orzekł o przyznaniu V. i E. W. środków finansowych w wysokości 2.727,00 zł na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza za okres II kwartału 2020 r., tj. od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz przeanalizowaniu dochodów rodziny zastępczej osiągniętych w II kwartale 2020 r. i ich porównaniu z wydatkami poniesionymi w tym kwartale na utrzymanie domu jednorodzinnego organ I instancji stwierdził możliwość przyznania środków finansowych w kwocie do wysokości limitu, tj. 2727,00 zł, zgodnie z zapisami umowy zlecenie nr [...] zawartej przez strony ze Starostą Powiatu Nyskiego.
Jednocześnie zaznaczył, że po analizie sytuacji finansowej stwierdzono, że kwota przekroczenia limitu wydatków nie obciąża budżetu prowadzonej przez strony rodziny zastępczej w analizowanym okresie II kwartału 2020 r. w znaczący sposób (jest to kwota 620,71 zł, stanowiąca 1,59 % dochodów za ten kwartał). Decyzja została doręczona 13 września 2022 r.
Tym razem także strona złożyła odwołanie od decyzji I instancji zarzucając organowi pierwszoinstancyjnemu niezasadnie ograniczenie wysokości przyznanych środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza za drugi kwartał 2020 r. o kwotę 693,15 zł. Odwołujący wskazali, że PCPR uzasadniając ograniczenie środków powołał się na zawartą umowę zlecenia z 31 października 2018 r., jednakże ich zdaniem zapis umowy jest jasny i nie wymaga interpretacji. Wskazali, że pomoc wynikająca z art. 83 pkt 3a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest obligatoryjna, a jej wysokość musi odpowiadać rzeczywistym kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą. Odwołujący stwierdzili, iż ustawa nie wprowadza limitu wysokości środków przeznaczonych na utrzymanie zawodowej rodziny zastępczej.
W ocenie odwołujących organ I instancji nieprawidłowo uznał, że zapisany w umowie koszt utrzymania i eksploatacji w wysokości 909 zł jest podstawą do każdorazowego wyliczenia ponoszonych kosztów. Wskazali, iż faktyczny koszt utrzymania i eksploatacji wynika ze złożonego przez nich oświadczenia. Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, iż kwota przekroczenia limitu wydatków za II kwartał 2020 r. stanowi niewielki procent miesięcznego dochodu, jak również kwota przekroczenia limitu wydatków za kwartał w wysokości 620,71 zł nie obciąża znacząco budżetu prowadzonej rodziny zastępczej, a zatem rodzina jest w stanie pokryć ją w całości ze środków własnych odwołujący zwrócili się z zapytaniem, czy jest powszechną praktyką aby w instytucjonalnej pieczy zastępczej pracownicy lub dyrektorzy dokładali do utrzymania wychowanków.
Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przez organ I instancji przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, gdyż organ ten nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania w trybie art. 132 kpa.
W rozstrzygnięciu odwoławczym Kolegium po przytoczeniu dotychczasowego biegu postępowania, zaznaczyło, że materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.), zwanej dalej ustawą, która regulują m. in. tryb i zasady otrzymywania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza.
Zgodnie z jej art. 83 ust. 2, rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą.
Powyższe regulacje uzupełnia przepis art. 88 ust. 1, 3 i 4 ustawy, zgodnie z którym świadczenia, dodatki i dofinansowanie do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1, art. 81, 83 i 84, są udzielane na wniosek odpowiednio rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, rodzina zastępcza, rodzina pomocowa oraz prowadzący rodzinny dom dziecka składają w powiatowym centrum pomocy rodzinie właściwym ze względu na miejsce zamieszkania (ust. 3). Przyznanie oraz odmowa przyznania świadczeń, dodatków i dofinansowania do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1, art. 81, 83 i 84 następuje w drodze decyzji (ust. 4).
Zaznaczył organ odwoławczy, że wbrew twierdzeniom odwołania, podstawy prawnej zaskarżonej decyzji nie stanowi art. 83 ust. 3a ustawy, który jest adresowany do rodzin zastępczych w których umieszczono powyżej trojga dzieci i w tym przypadku świadczenie ma charakter obligatoryjny, lecz z uwagi na fakt, iż w II kwartale 2020 r. w rodzinie zastępczej przebywało troje dzieci (P. K., Ł. G. i J. B.), co znajduje potwierdzenie m.in. we wniosku z dnia 2 lipca 2020 r. w oświadczeniu stron z dnia 23 grudnia 2020 r. oraz danych z rejestru PESEL, środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza mogły być przyznane wyłącznie w oparciu o art. 83 ust. 2 ustawy. Zaznaczyło Kolegium, że w przepisie tym ustawodawca użył sformułowania "może". Oznacza to, że to od stanowiska organu zależy, czy wnioskowane środki finansowe zostaną przyznane.
Przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego (w tym przypadku ww. art. 83 ust. 2 ustawy) możliwości orzekania w ramach uznania administracyjnego oznacza przyznanie temu organowi pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 Kpa dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Ponadto działając w ramach uznania administracyjnego, organ związany jest wymogiem właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 Kpa), które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.
Wydając zatem decyzję w trybie art. 83 ust. 2 ustawy, tj. decyzję opartą na uznaniu administracyjnym organ I instancji winien przedstawić okoliczności które spowodowały, że pomoc finansowa powinna zostać przyznana i dlaczego w takiej, a nie innej wysokości. Wskazać w tym miejscu należy, że mimo użycia w tym przepisie stwierdzenia, że środki finansowe są przyznawane "w wysokości" zdaniem składu orzekającego uznaniowość decyzji dotyczy nie tylko samego przyznania świadczenia, lecz także jego wysokości. Stanowisko w powyższym zakresie znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie - vide: S. Nitecki [w:] A. Wilk, S. Nitecki, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 83., który stwierdził, że "mając na uwadze fakt, że przedmiotowe świadczenie przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego, można zatem dopuścić sytuację, w której powiat przyzna to świadczenie większej liczbie rodzin zastępczych zawodowych i niezawodowych, jednakże z uwagi na ograniczoną ilość środków, którymi dysponuje, obniży wysokość udzielanego świadczenia".
Podkreśliło Kolegium, że sam fakt spełniania przesłanek ogólnych do przyznania środków finansowych na utrzymanie domu mieszkalnego nie oznacza prawa do świadczeń w danym konkretnym przypadku. Decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, a przede wszystkim rozmiar posiadanych przez organ środków finansowych na ten cel oraz liczba osób (rodzin) wnioskujących o przyznanie pomocy, a także przyjęte dodatkowe kryteria przyznania świadczenia.
Argumentując wyjaśniło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj., czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz, czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach ocenie organu odwoławczego podlega sam proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz wszechstronność oceny faktów. Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi.
Przenosząc powyższe na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy wskazało, że z wniosku strony wynika, że zwróciła się ona o przyznanie środków na utrzymanie domu jednorodzinnego za II kwartał 2020 r., przedkładając dowody potwierdzające poniesione wydatki w tym okresie, natomiast organ I instancji zaskarżoną decyzją przyznał jej świadczenie na utrzymanie domu jednorodzinnego za okres drugiego kwartału 2020 r., tj. 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. w wysokości wynikającej z zawartej w dniu 31 października 2018 r. umowy, pomiędzy nią a Dyrektorem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie, z której wynika, że rodzinie zastępczej przysługują środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości poniesionych kosztów w przypadku umieszczenia w rodzinie co najmniej trójki dzieci, tj. w kwocie 2.727 zł (§ 13 pkt 1 umowy).
Zauważyło Kolegium, że strona pełni funkcję rodziny zastępczej zawodowej na podstawie umowy - zlecenia nr [...] zawartej z organizatorem pieczy w dniu 31 października 2018 r. Podało, że § 13 pkt 1 przewiduje, iż w przypadku umieszczenia w rodzinie, co najmniej trójki dzieci przysługują środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego. W ustępie 2 tego paragrafu umowy wskazano, że koszty utrzymania i eksploatacji domu jednorodzinnego obejmują: opłaty za energię elektryczną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne (jeden numer telefonu oraz Internet) oraz związane z tym koszty eksploatacji. Z umowy tej wynika także, że łączna wysokość ww. kosztów wynosi 909 zł miesięcznie (zgodnie z oświadczeniem z dnia 31 października 2018 r.). Analizując treść zaskarżonej decyzji należało dojść do wniosku, że organ przyznał świadczenie nie w wysokości poniesionych kosztów, o co wnioskowała rodzina zastępcza, lecz w kwocie 2.727,00 zł stanowiącej trzykrotność kwoty 909,00 zł, wskazanej w § 13 pkt 2 zawartej umowy.
Jednocześnie organ poddał analizie sytuację finansową rodziny zastępczej i stwierdził, że kwota przekroczenia limitu wydatków nie obciąża budżetu prowadzonej rodziny zastępczej w analizowanym okresie, gdyż jest to kwota 620,71 zł, stanowiąca 1,59 % dochodów za ten kwartał.
Równocześnie zaznaczył organ odwoławczy, że jak wynika z pisma Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie z dnia 25 marca 2021 r. środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego są rozdysponowywane zgodnie z wysokością planowaną w budżecie na podstawie umów zawartych z zawodowymi rodzinnymi zastępczymi. Świadczenie zostało przyznane 9 rodzinom zastępczym zawodowym i rozdysponowane do wysokości limitu wydatków zawartych w umowach z każdą z rodzin. Jednocześnie Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie poinformował, iż zgodnie z przyjętymi ustaleniami w uzgodnieniu z powiatem świadczenie na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przyznawane jest tylko i wyłącznie rodzinom zastępczym zawodowym, w których umieszczone jest minimum troje dzieci.
Przenosząc te ustalenia na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy stwierdził organ drugoinstancyjny, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu I instancji jakoby środki finansowe na pokrycie wydatków poniesionych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona rodzina zastępcza mogły zostać przyznane jedynie do wysokości limitu określonego opisaną wyżej umową zlecenia nr [...] z dnia 31 października 2018 r.; i organ co do zasady nie może przyznać tych środków w wyższej kwocie. Wbrew stanowisku organu to nie wskazana wyżej umowa określa granice wysokości środków finansowych, które mogą być przyznane rodzinie zastępczej, lecz art. 83 ust. 2 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 3 pkt 12a ustawy, umowa o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej określa wysokość kosztów utrzymania i eksploatacji, w tym bieżącej konserwacji, lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym ma być pełniona funkcja rodziny zastępczej, a nie limit tych kosztów. Ponadto zauważyć należy, że koszty te są ustalane na konkretny okres i oczywistym jest, że faktyczne koszty ponoszone w okresach późniejszych nie odpowiadają kwocie wynikającej z umowy.
Zaznaczyło Kolegium, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż z uwagi na fakt, iż uchwała Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr 183/489/18, w sprawie określenia zasad przyznawania środków finansowych na realizację pieczy zastępczej jak również zmiany tej uchwały wynikające z uchwał z dnia 26 lipca 2018 r., nr 198/521/18, i z dnia 7 listopada 2019 r., nr 55/145/19, jako że nie zostały opublikowane w dzienniku wojewódzkim nie mogą stanowić aktów prawa miejscowego, stąd zasady wynikające z tych uchwał nie zostały w sprawie zastosowane.
W ocenie Kolegium z akt sprawy wynika, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie zabezpieczyło środki finansowe na pokrycie wydatków poniesionych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona rodzina zastępcza jedynie dla rodzin zastępczy zawodowych, w których przebywało co najmniej troje dzieci, a więc nie dla wszystkich rodzin zastępczych i tylko do wysokości kosztów wynikających z umowy, tj. w niniejszej sprawie stanowiących kwotę 2.727,00 zł. Zdaniem Kolegium organ I instancji wykazał, że jego możliwości finansowe są ograniczone i nie ma możliwości przyznania środków finansowych w wyżej kwocie. Przyjęło Kolegium, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego, a posiadane i zabezpieczone na ten cel środki finansowe zostały rozdysponowane zgodnie z przyjętymi zasadami. Zaznaczyło nadto, że zaskarżona decyzja organu I instancji, aczkolwiek nie pokrywa wszystkich wydatków poniesionych na utrzymanie domu jednorodzinnego w którym jest prowadzona rodzina zastępcza, wynoszących w II kwartale 2020 r. 3.347,71 zł, gdyż przyznaje środki finansowe na ten cel w wysokości w kwocie 2.727,00 zł, to jednak w istotnej, przeważającej części pokrywa te wydatki.
Ponadto kwota udzielonego świadczenia została ustalona zgodnie z przyjętymi przez organ zasadami rozdziału posiadanych środków finansowych posiadanych na ten cel (przedstawionych w piśmie organu z dnia 25 marca 2021 r.) i zabezpieczonych w budżecie organu, które pozwalają na przyznanie środków finansowych wyłącznie rodzinom zastępczym zawodowym, w których przebywa co najmniej troje dzieci i tylko do wysokości wynikającej z zawartej umowy na prowadzenie zawodowej rodziny zastępczej. Na aprobatę zasługuje stanowisko organu, iż różnica pomiędzy wysokością przyznanych środków finansowych, a wysokością kosztów poniesionych na utrzymanie budynku mieszkalnego w którym prowadzona jest rodzina zastępcza w wysokości 620,72 zł za kwartał, a miesięcznie 206,90 zł stanowi niewielki procent dochodu rodziny za okres od kwietnia do czerwca 2020 r. (1,59% tego dochodu) i nie obciąża znacząco budżetu rodziny. Zdaniem Kolegium prawidłowa jest ocena organu I instancji, że "V. i E. W. mogli pokryć tę niewielką różnicę ze środków własnych".
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła orzeczenie odwoławcze w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zasadniczej kwestii autor skargi zanegował prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych i zastosowanych w niej przepisów prawa materialnego powtarzając dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Zarzucił zaskarżonej decyzji:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, a to art. 83 ust 2 w zw. z art. 54 ust. 3 pkt 12a ustawy o wsparciu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez uznanie, iż zawarta umowa zlecenia na prowadzenie rodziny zastępczej zawodowej nr [...] z dnia 31 października 2018 r. determinuje przyznanie środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza wyłącznie do kwoty 909 zł miesięcznie tj. 2.727 zł kwartalnie, podczas gdy:
z § 13 ust. 1 w/w umowy wynika wprost, iż w przypadku umieszczenia w rodzinie co najmniej trójki dzieci Zleceniobiorcy przysługują środki finansowe na utrzymanie domu do wysokości poniesionych kosztów, z § 12 ust. 2 w/w umowy nie wynika, iż kwota 909 zł wskazana w tymże paragrafie stanowi maksymalny limit wydatków związanych z utrzymaniem i eksploatacją domu jednorodzinnego, który zobowiązał się pokryć organ I instancji, skoro ust. 1 tegoż przepisu stanowi, iż Zleceniobiorcy przysługują środki finansowe na utrzymanie domu do wysokości poniesionych kosztów, kwota 909 zł wskazana w § 13 ust. 2 w/w umowy została ustalona na podstawie oświadczenia rodziny zastępczej z dnia 31 października 2018 r. i określona została na podstawie rzeczywistych miesięcznych wydatków ponoszonych przez rodzinę zastępczą w III kwartale 2018 r. co prowadzi do wniosku, iż nie powinna mieć wpływu na wysokość świadczenia przyznawanego w okresach późniejszych, skoro na dzień zawierania umowy, tj. na dzień 31 października 2018 r. odpowiadała ona rzeczywistym miesięcznym wydatkom ponoszonym przez rodzinę zastępczą na ten cel, co w/w momencie korelowało z ust. 1 tegoż paragrafu, albowiem odpowiadało wysokości rzeczywiście ponoszonych w tym okresie przez Skarżących kosztów związanych z utrzymaniem domu rodzinnego.
w I kwartale 2021 r. organ II instancji przyznał Skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego w wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekroczyły wskazany przez organ rzekomy limit wynikający z umowy na poziomie 909 zł miesięcznie, tj. kwotę w wysokości 3.897,09 zł, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organ I i II instancji wydając skarżone decyzje w sposób rażący przekroczył granice uznania administracyjnego naruszając zapisy umowy z dnia 31-10-2018 r., pominięcie, iż wypłata spornych środków finansowych następuje na podstawie oświadczenia, którego wzór stanowi załącznik do Uchwały Zarządu Powiatu Nyskiego z dnia 07-11-2019 r. czego dowodzi fakt, iż dotychczas organ I instancji wypłacał Skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów właśnie na podstawie przedłożonych przez nich oświadczeń, co wprost wskazuje na to, że kwota wskazana w § 13 ust. 2 w/w umowy odnosiła się do rzeczywistych kosztów utrzymania budynku mieszkalnego w III kwartale 2018 r., które to koszty w związku ze wzrostem cen stale rosną i nie są stałe.
II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, a to art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zbadania wszystkich okoliczności faktycznych z nią związanych, co doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przez wydanie decyzji, a polegało na:
całkowitym pominięciu, iż w poprzednich kwartałach organ I instancji wypłacił Skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekroczyły wskazany przez organ rzekomy limit wynikający z umowy na poziomie 909 zł miesięcznie, co prowadziło do jednoznacznego wniosku, iż organ I i II instancji wydając skarżone decyzje w sposób rażący przekroczył granice uznania administracyjnego naruszając zapisy umowy z dnia 31-10-2018 r., pominięcie faktu, iż na dzień podpisania umowy z dnia 31-10-2018 r. wskazana w § 13 ust 2 kwota 909 zł odpowiadała w całości rzeczywiście poniesionym kosztom związanym z utrzymaniem domu jednorodzinnego w III kwartale 2018 r., co pozwala na uznanie, iż w powiązaniu z ust. 1 w/w paragrafu skarżącym przysługiwało świadczenie pieniężne w wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów.
III. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, a to art. 107 § 3 Kpa poprzez brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego decyzji i brak odniesienia się przez organ odwoławczy do faktu, iż w poprzednich kwartałach organ I instancji wypłacił skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekraczały wskazany przez organ rzekomy limit wynikający z umowy na poziomie 909 zł miesięcznie, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organ I i II instancji w sposób rażący przekroczył granice uznania administracyjnego naruszając zapisy umowy z dnia 31 października 2018 r.
W tych okolicznościach wniosła strona o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Argumentując strona skarżąca rozwinęła zarzuty sformułowane w petitum skargi. W ocenie autora skargi na przekroczenie granic uznania administracyjnego przez organ obu instancji wskazuje to, że między innymi w I kwartale 2021 r. organ II instancji przyznał skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekroczyły wskazany rzekomy limit wynikający z umowy na poziomie 909 zł miesięcznie, tj. kwotę w wysokości 3.897,09 zł. Wówczas organ II instancji nie powoływał się na treść ust 2 paragrafu 13 w/w umowy i ujęty w nim rzekomy limit środków do wysokości 2.727 zł kwartalnie, a dokonał wypłaty rzeczywiście poniesionych przez Skarżących kosztów. Kwestia ta, zdaniem autora skargi, nie została omówiona i wyjaśniona w uzasadnieniu skarżonej decyzji, stąd zupełnie niezrozumiałe jest dokonywanie odmiennej interpretacji dotychczas funkcjonującego sposobu rozliczeń pieniędzy stronami.
Autor skargi stwierdził, że organ odwoławczy nie dokonał rzetelnego uzasadnienia faktycznego decyzji i nie odniósł się do faktu, iż w poprzednich kwartałach organ administracyjny nie powoływał się na treść ust 2 paragrafu 13 w/w umowy i ujęty w nim rzekomy limit środków do wysokości 2.727 zł kwartalnie, a dokonywał wypłaty rzeczywiście poniesionych przez skarżących kosztów, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organ wydając skarżoną decyzję w sposób rażący przekroczył granicę uznania administracyjnego naruszając przepisy łączącej go ze skarżącymi umowy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a.
W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej.
Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.
W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).
W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Przeprowadzona przez Sąd, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Istota rozpoznawanej sprawy dotyczy, co do meritum, ustalenia czy organy prawidłowo oceniły prawo strony do przyznania jej środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza.
Mając na uwadze tak zarysowany spór przypomnieć należy, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej i w jej ramach wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w prawomocnym wyroku z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Op 386/21, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr [...], mocą której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, tj. decyzję Starosty Nyskiego z dnia 28 stycznia 2021 r., nr [...], w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza. Dostrzeżenia zatem wymaga, że powyższe skutkuje koniecznością zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Natomiast kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie.
Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny. Podniesienia przy tym wymaga, iż naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 P.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.).
Nadto sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór prawny muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Zgodnie z zasadą powagi rzeczy osądzonej niemożliwe jest ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej tej samej kwestii prawnej pomiędzy tymi samymi stronami. Sądy, zarówno administracyjne, jak i powszechne są zobowiązane do oceny, czy w danej sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej.
Stosownie do powyższego przypomnieć zatem trzeba, że WSA już w prawomocnym wyroku z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Op 386/21, oceniając legalność działania organów stwierdził, iż skarżący pełnią funkcję rodziny zastępczej zawodowej na podstawie umowy zlecenia zawartej ze Starostą Nyskim w dniu 31 października 2018 r. Umowa ta w § 13 pkt 1 przewiduje, że w przypadku umieszczenia w rodzinie co najmniej trójki dzieci, zleceniobiorcy przysługuje przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości poniesionych kosztów. Przy czym koszty utrzymania i eksploatacji domu jednorodzinnego obejmują: opłaty za energię elektryczną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne (jeden numer telefonu oraz Internet) oraz związanym z kosztami eksploatacji. Łączna wysokość ww. kosztów zleceniobiorcy wynosi 909 zł miesięcznie - zgodnie z oświadczeniem z dnia 31 października 2018 r. (§ 13 pkt 2 umowy).
Odnotował także Sąd, że niezrozumiałe jest też stwierdzenie Kolegium, że właśnie z "zasad" ma wynikać możliwość przyznania środków tylko do wysokości wynikającej z umowy, zwłaszcza gdy skarżący dowodzą, iż poprzednio otrzymywali środki finansowe przekraczające kwotę określoną w umowie.
Tym samym podkreślenia wymaga, że Sąd w powyższym wyroku jednoznacznie stwierdził, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej wydanych decyzji z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przede wszystkim wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem Sądu dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętych rozstrzygnięć oraz wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania. Nie pozwala przy tym na odtworzenie toku myślowego oraz poglądu prawnego organów, a także nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia.
Natomiast stwierdzone uchybienia przepisów prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro rzutowały na rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym, które wymaga ustalenia stanu faktycznego w sposób wszechstronny i zindywidualizowany oraz wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ, tak aby swoboda uznania organu nie przerodziła się w dowolność. Powyższe stanowi podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia przede wszystkim art. 107 § 3 Kpa. oraz zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 Kpa.
Powinnościom tym nie sprostały organy i tym razem.
Dostrzeżenia choćby wymaga, że choć Kolegium stwierdziło, iż nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu I instancji jakoby środki finansowe na pokrycie wydatków poniesionych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona rodzina zastępcza mogły zostać przyznane jedynie do wysokości limitu określonego opisaną wyżej umową zlecenia nr [...] z dnia 31 października 2018 r. i organ co do zasady nie może przyznać tych środków w wyższej kwocie, to decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy bez przekonywujących argumentów. Wyjaśniło bowiem Kolegium, że "to nie wskazana wyżej umowa określa granice wysokości środków finansowych, które mogą być przyznane rodzinie zastępczej, lecz art. 83 ust. 2 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 3 pkt 12a ustawy, umowa o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej określa wysokość kosztów utrzymania i eksploatacji, w tym bieżącej konserwacji lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym ma być pełniona funkcja rodziny zastępczej, a nie limit tych kosztów. Ponadto zauważyć należy, że koszty te są ustalane na konkretny okres i oczywistym jest, że faktyczne koszty ponoszone w okresach późniejszych nie odpowiadają kwocie wynikającej z umowy".
Zaznaczyło Kolegium, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż "z uwagi na fakt, iż uchwała Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 12 kwietnia 2018 r. nr 183/489/18 w sprawie określenia zasad przyznawania środków finansowych na realizację pieczy zastępczej jak również zmiany tej uchwały wynikające z uchwał z dnia 26 lipca 2018 r. nr 198/521/18 i z dnia 7 listopada 2019 r. nr 55/145/19, jako że nie zostały opublikowane w dzienniku wojewódzkim nie mogą stanowić aktów prawa miejscowego, stąd zasady wynikające z tych uchwał nie zostały w sprawie zastosowane".
Nadto stwierdziło Kolegium bez odwołania się już do materiałów źródłowych, że z akt sprawy wynika, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie zabezpieczyło środki finansowe na pokrycie wydatków poniesionych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona rodzina zastępcza jedynie dla rodzin zastępczy zawodowych, w których przebywało co najmniej troje dzieci, a więc nie dla wszystkich rodzin zastępczych i tylko do wysokości kosztów wynikających z umowy, tj. w niniejszej sprawie stanowiących kwotę 2.727,00 zł. Zdaniem Kolegium organ I instancji wykazał, że jego możliwości finansowe są ograniczone i nie ma możliwości przyznania środków finansowych w wyżej kwocie. Takie twierdzenia bez odniesienia się do faktów, zdarzeń i bez odwołania się do materiałów źródłowych nie poddają się kontroli sądowej w przytoczonym na wstępie zważań zakresie. Czyni także wymykającą się spod tak określonej kontroli sądowej ocenę czy w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego, a posiadane i zabezpieczone na ten cel środki finansowe zostały rozdysponowane zgodnie z przyjętymi zasadami.
Uwaga ta jest istotna albowiem organy pominęły w swoich zważeniach, że w poprzednich kwartałach organ I instancji wypłacił skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekraczały wskazany przez organ rzekomy limit wynikający z umowy na poziomie 909 zł miesięcznie, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organ I i II instancji w sposób rażący przekroczył granice uznania administracyjnego naruszając zapisy umowy z dnia 31 października 2018 r. Zmiana stanowiska organu w niejako wypraktykowanej ze stroną współpracy wymaga przekonywującego uzasadnienia poddającego się jakiejkolwiek kontroli.
Stąd też zasadne są zarzuty skargi, że na przekroczenie granic uznania administracyjnego przez organ obu instancji wskazuje to, iż między innymi w I kwartale 2021 r. organ II instancji przyznał skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekroczyły wskazany rzekomy limit wynikający z umowy na poziomie 909 zł miesięcznie, tj. kwotę w wysokości 3.897,09 zł. Wówczas organ II instancji nie powoływał się na treść ust 2 paragrafu 13 w/w umowy i ujęty w nim rzekomy limit środków do wysokości 2.727 zł kwartalnie, a dokonał wypłaty rzeczywiście poniesionych przez Skarżących kosztów. Rację ma strona skarżąca, że kwestia ta nie została omówiona i wyjaśniona w uzasadnieniu skarżonej decyzji, stąd zupełnie niezrozumiałe jest dokonywanie odmiennej interpretacji dotychczas funkcjonującego sposobu rozliczeń pieniędzy stronami.
Powyższa ocena nabiera szczególnego wzmocnienia przy uwzględnieniu, że Kolegium uznało, iż:
po pierwsze – "postanowienia umowy cywilnoprawnej nie mogą ograniczyć praw zagwarantowanych przez ustawę i nie mogą prowadzić do obejścia przepisów zawartych w ustawie";
po drugie – umowa zlecenie [...] zawarta w dniu 31 października 2018 r. między stronami a Dyrektorem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie na ma znaczenia w sprawie, bowiem organ może zmienić zapisy zawartej ze stronami umowy i aktualizować wysokość wydatków ponoszonych na utrzymanie domu jednorodzinnego przez rodzinę w związku ze zmianą ich wysokości.
Zwłaszcza, że Sąd w wyroku z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Op 386/21 –czyniąc związane wyrażoną w nim oceną tak organów orzekających w sprawie jaki i Sądu – orzekł, iż zasady przyznawania środków na realizację pieczy zastępczej określa uchwała Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 12 kwietnia 2018 r., Nr 183/489/18, której załącznik nr 4 został zmieniony uchwałą tego Zarządu z dnia 7 listopada 2019 r., Nr 55/145/19, poprzez określenie w załączniku Nr 1 zasad przyznawania środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym rodzina zastępcza pełni pieczę zastępczą. Zdaniem Sądu organy w tym zakresie nie uzasadniły swojego stanowiska co do wzajemnych relacji powołanych przepisów ustawy oraz postanowień uchwały Zarządu Powiatu (w tym jej zmiany) z zapisami umowy z dnia 31 października 2018 r., na którą powoływali się skarżący.
Wyjaśnienie stanowiska organu w istocie sprowadza się do ogólnego podsumowania, że przyznana kwota została ustalona stosownie do możliwości i posiadanych środków finansowych, które rozdysponowywane są tak, aby zaspokoić potrzeby jak najszerszej grupy rodzin zastępczych zawodowych ubiegających się o zwrot kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu tak lakoniczna ocena organu w przypadku decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego nie może zostać uznana za wystarczającą.
Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie organy nie zastosowały się do wszystkich wytycznych wynikających z wyroku tut. Sądu z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Op 386/21, co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, wbrew wyraźnym zaleceniom Sądu, organy nie przeanalizowały istotnych zarzutów strony skarżącej co do procedowania jej wniosku, jego oceny i umotywowania niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia.
Stosownie do powyższego, badając prawidłowość objętego skargą rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że jego uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kpa, ponieważ zawarte tam motywy są zbyt ogólnikowe i nie tłumaczą w sposób wystarczający motywów jego rozstrzygnięcia.
W przekonaniu Sądu, omówione wyżej działania organu odwoławczego świadczą nie tylko o naruszeniu art. 153 P.p.s.a., ale także o mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, które nakładają na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny na podstawie całokształtu materiału dokumentacyjnego sprawy, a następnie do uzasadnienia decyzji w sposób wyczerpujący i przekonujący, tak by strony postępowania mogły zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.
Niezrozumiałym jest ocena charakteru a w następstwie odmowa zastosowania w sprawie uchwały Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 12 kwietnia 2018 r. nr 183/489/18 w sprawie określenia zasad przyznawania środków finansowych na realizację pieczy zastępczej jak również zmiany tej uchwały wynikające z uchwał z dnia 26 lipca 2018 r. nr 198/521/18 i z dnia 7 listopada 2019 r. nr 55/145/19, jako że – jak wskazały organy – akty te nie zostały opublikowane w dzienniku wojewódzkim "nie mogą stanowić aktów prawa miejscowego, stąd zasady wynikające z tych uchwał nie zostały w sprawie zastosowane".
Przede wszystkim wskazać należy, że nie wiadomo na jakiej podstawie tak uznały ograny. Tym samym wyjaśnienia wymaga, że art. 32 ust. 1 ustawy określa bowiem, że piecza zastępcza jest sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców. Urzeczywistnianiu pieczy zastępczej w formie rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka służą kompetencje przypisane organowi stanowiącemu i kontrolnemu powiatu, oddziałujące bezpośrednio na sferę finansową podmiotów realizujących tę pieczę. Na mocy postanowień art. 91 ustawy rada powiatu uzyskała kompetencje do uregulowania w drodze uchwały: wysokości świadczeń pieniężnych przysługujących rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka na pokrycie kosztów utrzymania każdego z umieszczonych dzieci; wysokości dodatku przysługującego rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; wysokości dofinansowania do wypoczynku poza miejscem zamieszkania dziecka; wysokości świadczeń na pokrycie niezbędnych kosztów związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka, jak również kosztów związanych wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki; wysokości wynagrodzenia należnego rodzinie zastępczej zawodowej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka.
Przede wszystkim należy odnotować, że wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat. Katalog wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, do których ponoszenia jednostka ta jest zobligowana to: 1) świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej lub w rodzinnym domu dziecka, 2) dodatek do świadczenia na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka (dodatek na dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności), 3) dofinansowanie do wypoczynku dziecka, 4) świadczenie na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego dziecka, 5) świadczenie przyznane w związku z wystąpieniem zdarzenia losowego lub innego zdarzenia mającego wpływ na jakość sprawowanej opieki, 6) środki finansowe na pokrycie nieprzewidzianych kosztów związanych z opieką i wychowaniem dziecka w rodzinnym domu dziecka lub funkcjonowaniem rodzinnego domu dziecka, 7) środki finansowe na pomoc na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie, 8) środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje rodzina zastępcza zawodowa, rodzina zastępcza niezawodowa lub w którym jest prowadzony rodzinny dom dziecka, oraz środki finansowe związane ze zmianą tego lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, 9) świadczenie związane z remontem lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje rodzina zastępcza zawodowa lub jest prowadzony rodzinny dom dziecka, 10) wynagrodzenie wraz z pochodnymi od wynagrodzenia dla zawodowej rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka i osób zatrudnionych w rodzinie zastępczej oraz rodzinnym domu dziecka lub zajmujących się opieką i wychowaniem w rodzinnym domu dziecka, 11) świadczenia dla rodziny pomocowej. Wobec zamkniętego katalogu wydatków świadczeniami, do których ponoszenia ustawowo zobowiązany został organizator pieczy zastępczej, są tylko te, które wyraźnie wskazał ustawodawca.
Nadto, co pominęły orzekające w sprawie organy, uchwała ta została podjęta na podstawie – jak wskazał organ wykonawczy a nie stanowiąco-kontrolny w powiecie nyskim – "art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 z późn. zm.) oraz art. 180 pkt 4 w związku z art. 57, 64, 73, 83 oraz art. 84 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 697 z późn. zm.) a mocą jej § 4 weszła w życie z dniem podjęcia, czyli 12 kwietnia 2018 r.". Jest to, co wymaga podkreślenia, uchwała Zarządu Powiatu w Nysie.
Z kolei mocą art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 z późn. zm.), dalej: u.s.p. rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu, jednak musi się to odbywać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego rada stanowi w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej (art. 42 ust. 1 u.s.p.). Z kolei powiatowe przepisy porządkowe, o których mowa w art. 41, w przypadkach niecierpiących zwłoki, może wydać zarząd (art. 42 ust. 2 u.s.p.). Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa.
Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Podstawowym warunkiem legalności wydanego przez jednostkę samorządu terytorialnego - w niniejszej sprawie powiatu - aktu prawa miejscowego jest po pierwsze, wydanie go na podstawie upoważnienia zawartego w akcie ustawowym oraz po drugie, wydanie go wyłącznie w granicach przewidzianych przez to upoważnienie. Akt prawa miejscowego wydany bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego lub z przekroczeniem jego zakresu będzie, jako niezgodny z prawem – nieważny. Z art. 7 Konstytucji RP należy wywodzić, że prawo powinno nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Kompetencji do działania nie można domniemywać, konstruują ją przepisy o różnym charakterze (przepisy materialne, proceduralne, ustrojowe).
Adresatami zasady legalizmu są wszystkie organy władzy publicznej, zarówno szczebla centralnego jak i lokalnego w zakresie, w jakim wykonują władzę publiczną, będąc zobowiązanymi do działania na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, organy samorządu terytorialnego mogą więc prowadzić działalność prawotwórczą jedynie w zakresie, w jakim zostały do tego upoważnione. Organy te nie mogą domniemywać swoich uprawnień prawotwórczych ani interpretować ich w sposób rozszerzający. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawa wielokrotnie podkreślano, że do zasad systemu prawa w Polsce zalicza się: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz stosowania wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze a także regułę, że wyznaczenie organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do stanowienia aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, OTK 2000/5/141).
W tych okolicznościach nie wiadomo, jak wskazano powyżej, na jakiej podstawie organ odwoławczy za organem I instancji uznał, de facto, że wynikające z tej uchwały normy mają charakter generalny i abstrakcyjny, a akt ten skierowany jest do nieokreślonej liczby osób, umiejscowionych na zewnątrz organu, to spełnia cechy aktu z zakresu prawa miejscowego, który obowiązuje na obszarze działania organu, który go wydał. Znaczenie w sprawie ma zatem również przepis art. 94 Konstytucji RP stanowiąc, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Mając powyższe na względzie powtórzenia wymaga, że organ odwoławczy nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. Organy kształtujące prawa stron muszą nadto pamiętać, że jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek jej organów należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się one w toku załatwiania sprawy. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji – tak NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. akt SA/Lu 2479/94.
Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji niewątpliwie wpływać też musi naruszenie zasady przekonywania, uregulowanej w art. 11 Kpa. Reguła ta powinna przenikać do całokształtu działań administracji w toku całego postępowania. W szczególności duże znaczenie dla realizacji wskazanej zasady ma przedstawienie procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna dla niej, jest zasadna, co ma ogromny wpływ na efektywność działań organów (por. S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, Nr 12). W przedmiotowej sprawie – jak wskazano powyżej – obowiązkom tym nie sprostały orzekające w sprawie organy.
W ocenie Sądu, wszystkie ujawnione naruszenia są tego rodzaju, że mogły mieć lub miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowią efekt braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz rozważenia istotnych okoliczności faktycznych, a także dokonania wadliwej wykładni zastosowanego przepisu.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.