Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Prudnik (dalej też: Gmina, skarżąca, strona) było postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej też: organ, organ odwoławczy, OWINGK) z dnia 14 marca 2023 r., nr WIGIK.7513.1.2023.AB stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Prudnickiego z dnia 20 stycznia 2023 r., nr GK.6623.9.2022, odmawiającej ustalenia ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach będących własnością Gminy Prudnik a położonych w obrębie ewidencyjnym Prudnik. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie i czynności strony oraz organu o następującym przebiegu.
Wnioskiem z 15 lipca 2022 r. Gmina Prudnik wniosła o sprawdzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nieruchomości wskazanych we wniosku a stanowiących jej własność, położonych w obrębie ewidencyjnym Prudnik.
Starosta Prudnicki po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r. orzekł o odmowie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów strony na działkach wskazanych we wniosku. Doręczenie decyzji Starosty Prudnickiego nastąpiło na platformie ePUAP. W szczególności nadawca dokumentu określił jako adresata przesyłki Urząd Miejski w Prudniku. Na wydrukowanym do akt dokumencie UPP – Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia jako identyfikator adresata wskazano "UM Prudnik", a w danych poświadczenia jako datę doręczenia zapis: "2023-01-20 T 15:19:14.156" oraz identyfikator dokumentu DOK 142487549.
Pismem z dnia 6 lutego 2023 r., złożonym w Starostwie Powiatowym w Prudniku w tym samym dniu, Gmina Prudnik wniosła odwołanie od decyzji Starosty Prudnickiego, wskazując, że decyzja z dnia 20 stycznia 2023 r. została doręczona stronie 23 stycznia 2023 r.
Zaskarżonym postanowieniem z 14 marca 2023 r. organ OWINGK stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że decyzja Starosty Prudnickiego nr GK.6623.9.2022 wydana została w dniu 20 stycznia 2023 r. na podstawie art. 7d pkt 1 lit. a, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. Dokument ten został opatrzony przez Starostę Prudnickiego kwalifikowanym podpisem elektronicznym w dniu 20 stycznia 2023 r. godzina 14:59:04.
Następnie jako załącznik do pliku o nazwie: Decyzja o odmowie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów.xmi, opatrzonym przez Starostę Prudnickiego kwalifikowanym podpisem elektronicznym w dniu 20 stycznia 2023r. godzina 15:19:09, została przekazana za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej do Urzędu Miejskiego w Prudniku. W aktach sprawy znajduje się dokument o nazwie UPP.xml, opatrzony kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną z datą 20 stycznia 2023r. godzina 15:19:14.
Dalej organ podniósł, że regulacje dotyczące doręczeń korespondencji zawarte zostały w Dziale I Rozdziale 8 K.p.a. Zgodnie z art. 39 §1 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Przepisy art. 391 K.p.a. stanowią, że w przypadku doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1 K.p.a., pisma doręcza się stronie lub innemu uczestnikowi postępowania na:
- 1) adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwanej dalej "bazą adresów elektronicznych", a w przypadku pełnomocnika - na adres do doręczeń elektronicznych wskazany w podaniu, albo
- 2) adres do doręczeń elektronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono podanie, jeżeli adres do doręczeń elektronicznych strony lub innego uczestnika postępowania nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych.
Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. 2020 r. poz. 2320 ze zm.) - dalej jako ustawa o doręczeniach elektronicznych, według stanu prawnego na dzień 20 stycznia 2023r., adres do doręczeń elektronicznych to adres elektroniczny, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344), podmiotu korzystającego z publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej albo z kwalifikowanej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, umożliwiający jednoznaczną identyfikację nadawcy lub adresata danych przesyłanych w ramach tych usług. Przepisy art. 147 ustawy o doręczeniach elektronicznych stanowią, że doręczenie korespondencji nadanej przez podmiot publiczny posiadający elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP do innego podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego do dnia 30 września 2029 r.
Dla przedmiotowej sprawy istotne jest ustalenie dnia doręczenia do Urzędu Miejskiego w Prudniku decyzji stanowiącej przedmiot odwołania. Przepisy art. 394 K.p.a. wskazują, że w przypadku doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1 K.p.a., do ustalenia dnia doręczenia korespondencji stosuje się przepis art. 42 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Przepisy zawarte w art. 42 ustawy o doręczeniach elektronicznych stanowią, że w przypadku doręczania korespondencji przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego korespondencja jest doręczona we wskazanej w dowodzie otrzymania chwili:
- 1) odebrania korespondencji - w przypadku, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy;
- 2) wpłynięcia korespondencji - w przypadku, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
Natomiast w przypadku, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, korespondencję uznaje się za doręczoną w dniu następującym po upływie 14 dni od wskazanego w dowodzie otrzymania dnia wpłynięcia korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego. Wskazane powyżej przypadki, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych to odpowiednio:
pkt 1) odebranie korespondencji przekazanej na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego;
pkt 2) wpłynięcie korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu publicznego;
pkt 3) upływ 14 dni od dnia wpłynięcia korespondencji przesłanej przez podmiot publiczny na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego, jeżeli adresat nie odebrał go przed upływem tego terminu. Biorąc powyższe regulacje pod uwagę, chwilą doręczenia korespondencji przez Starostę Prudnickiego, jest jej wpłynięcie na adres do doręczeń elektronicznych Urzędu Miejskiego w Prudniku, tj. dzień 20 stycznia 2023 r. godzina 15:19:14, co wynika z informacji zawartych w przedłożonym przez organ I instancji pliku UPP - Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia, które wystawiane jest automatycznie przez system w momencie wpłynięcia dokumentu do elektronicznej skrzynki podawczej.
Przepisy zawarte w art. 129 K.p.a. stanowią, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Sposób obliczania terminów uregulowany został w art. 57 K.p.a. Zgodnie z art. 57 §1 K.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Termin do złożenia przez Gminę Prudnik odwołania od decyzji Starosty Prudnickiego z dnia 20 stycznia 2023 r., upłynął z końcem dnia 3 lutego 2023 r. Odwołanie złożone zostało natomiast osobiście w siedzibie Starostwa Powiatowego w Prudniku w dniu 6 lutego 2023 r.
W razie przekroczenia terminu, organ nie bada odwołania pod kątem merytorycznym, lecz na zasadzie art. 134 K.p.a. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.
W skardze na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru
Geodezyjnego i Kartograficznego z 14 marca 2023 r., nr WIGiK.7513.1.2023.AB
Gmina Prudnik zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów, w szczególności art. 39 § 1 K.p.a., art. 41, art. 42 i art. 147 ust. 1 i 4 ustawy o doręczeniach elektronicznych w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r, o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o obciążenie organu kosztami postępowania.
W ocenie Gminy Prudnik odwołanie od decyzji Starosty Prudnickiego z dnia 20 stycznia 2023 r. wpłynęło w terminie i było skuteczne, albowiem przedmiotowa decyzja Starosty Prudnickiego została doręczona w dniu 23 stycznia 2023 r., a nie jak twierdzi organ w dniu 20 stycznia 2023 r. kiedy to wprowadzono tę decyzję do systemu informatycznego, o czym świadczy znajdujące się w aktach niniejszej sprawy - UPP - Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia.
Jak wynika z okoliczności sprawy przedmiotowa decyzja Starosty Prudnickiego została przekazana za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej e-PUAP do Urzędu Miejskiego w Prudniku w dniu 20 stycznia 2023 r., o godzinie 15:19:14.
W świetle art. 39 § 1 K.p.a., organ doręcza pisma: na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych, bądź na konto w systemie teleinformatycznym organu, albo w siedzibie organu. Organ nie ustalił w jaki sposób dokonano doręczenia skarżącej decyzji Starosty Prudnickiego - na adres do doręczeń elektronicznych czy też na konto w systemie teleinformatycznym organu. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż decyzja Starosty nie została przesłana w żaden z wyżej wskazanych sposobów, albowiem została przesłana za pomocą skrzynki podawczej ePUAP (zgodnie z UPP - w aktach sprawy).
Automatyczne wygenerowanie UPP pozwala przyjąć, że dokument wpłynął do urzędu, ale doręczenie wymaga przyjęcia przesyłki przez adresata dokumentu elektronicznego.
W Urzędzie Miejskim w Prudniku wdrażany jest system teleinformatyczny EZD PUW, stąd odbiór pism (przesłanych na adres skrytki ePUAP) następuje za jego pośrednictwem i nie ma możliwości technicznych ani organizacyjnych, aby pisma wpływające do urzędu na adres skrytki ePUAP były rejestrowane inaczej niż przez ten system. Stąd dostępność narzędzi przez które można było odebrać pismo nastąpiło dopiero w dniu 23 stycznia 2023 r. po przyjściu do pracy pracownika w poniedziałek, po zalogowaniu się w systemie i wykonaniu czynności określonych w Zarządzeniu nr 12/29/2022 Burmistrza Prudnika z dnia 30 grudnia 2022 r. w sprawie czynności kancelaryjnych, zasad tworzenia i postępowania z dokumentacją, wskazania systemu wykonywania czynności kancelaryjnych w Urzędzie Miejskim w Prudniku. Zgodnie z § 4 tego zarządzenia, przyjmując korespondencję dostarczaną pocztą, przez inne instytucje, pisma składane osobiście przez mieszkańców i inne podmioty, faksy, pocztę elektroniczną, korespondencję wpływającą elektronicznie za pośrednictwem Elektronicznej Skrytki Podawczej lub platformy ePUAP, pracownik wykonuje następujące czynności:
- 1) otwiera korespondencję za wyjątkiem korespondencji, która podlega wyłączeniu zgodnie z postanowieniami § 7 oraz opatruje ją pieczęcią Urzędu, jako datą wpływu (dotyczy również poczty elektronicznej po wydruku jej treści);
- 2) rejestruje przesyłki wpływające w systemie EZD PUW(...) "
Stosując się do powyższego pracownik po zaistnieniu ww. warunków technicznych w Urzędzie Miejskim w Prudniku dokonał odbioru dokumentu niezwłocznie - w poniedziałek 23 stycznia 2023 r. i oznaczył dokument po jego wydrukowaniu datą wpływu 23 stycznia 2023 r.
W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest także, iż pismo Starosty Prudnickiego zostało wysłane w piątek po godzinach pracy obu urzędów, stąd w tym dniu korespondencja nie mogła do Skarżącej dotrzeć w ten sposób, by mogła ona się z nią zapoznać,
Ponadto w świetle art. 147 ust. 1 i 4 ustawy o doręczeniach elektronicznych, doręczenie korespondencji nadanej przed podmiot publiczny posiadający skrzynkę podawczą w ePUAP do innego podmiotu publicznego posiadającego taką skrzynkę podawczą jest równoważne w ePUAP do innego podmiotu publicznego posiadającego taką skrzynkę podawczą jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia do dnia 30 września 2029 r., a w przypadku takiego doręczenia - urzędowe poświadczenie odbioru, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jest równoważne dowodowi otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych.
Organ zastosował dla uznania doręczenia wyłącznie art. 41 oraz art. 42 ustawy o doręczeniach elektronicznych pomijając przepisy przejściowe art. 147 ust. 1 oraz w szczególności art. 147 ust. 4 ustawy o doręczeniach elektronicznych - które są właściwe dla dokonania doręczenia przy doręczeniu przez ePUAP, które miało miejsce w niniejszej sprawie,
System doręczeń elektronicznych z ustawy o doręczeniach elektronicznych jest nowym systemem, odrębnym od wcześniej funkcjonującej platformy ePUAP, tj. systemu teleinformatycznego służącego do porozumiewania się za pomocą środków komunikacji elektronicznej jednostek z organami administracji publicznej i innymi podmiotami publicznymi. Oba systemy nie są ze sobą w żaden sposób powiązane. Ponieważ docelowo system e
Doręczeń z ustawy o doręczeniach elektronicznych ma zastąpić ePUAP, ustawodawca statuuje w art. 147 u.d.e. przepisy przejściowe regulujące skutki prawne doręczeń dokonywanych przy wykorzystaniu elektronicznej skrzynki podawczej w związku ze stopniowym przechodzeniem podmiotów publicznych na publiczną usługę rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Przepisy art. 147 u.d.e. zrównują skutki prawne obu systemów doręczeń, o ile doręczanie korespondencji między wskazanymi podmiotami nastąpi do 30.09.2029 r.
Powołując się na komentarz do opracowania "Doręczenia elektroniczne" A. Skóra Gmina podniosła, że przepis art. 147 ust. 4 u.d.e. zrównuje moc dowodową urzędowego poświadczenie odbioru, o którym mowa w art. 3 pkt 20 u.i.d.p., z dowodem otrzymania z art. 41 u.d.e. Oznacza to, że "w okresie przejściowym utrzymano umocowanie prawne dotychczas funkcjonujących urzędowych poświadczeń odbioru, przy jednoczesnym nadaniu takiego umocowania (...) dowodom doręczenia, w tym w szczególności dowodom otrzymania. Do momentu dostosowania elektronicznych skrzynek podawczych urzędowe poświadczenie odbioru uznaje się za równoważne dowodowi otrzymania, o którym mowa w art. 41 u.d.e". W wyżej wskazanych przypadkach urzędowe poświadczenie odbioru, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 u.i.d.p., uznaje się za równoważne dowodowi otrzymania z art. 41 u.d.e.
W tym zakresie organ powinien ocenić dowód doręczenia decyzji Starosty Prudnickiego w świetle art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, który określa, co powinno zawierać urzędowe poświadczenie odbioru. Dopiero poświadczenie odbioru w myśl powyższego przepisu można jest równoważne dowodowi otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych (zgodnie z art. 147 ust. 4 ustawy o doręczeniach elektronicznych).
Ponadto Gmina podniosła, że zgodnie z art. 3 ust. 20 ustawy o informatyzacji (....), który ma zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na art. 147 ust. 4 ustawy o doręczeniach elektronicznych, urzędowe poświadczenie odbioru powinno określać pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny - na znajdującym się w aktach sprawy poświadczeniu przedłożenia - UPP jako adresat wskazany jest "Urząd Miejski w Prudniku" - który nie jest stroną postępowania objętego decyzją, ani adresatem decyzji.
W odpowiedzi na skargę OWINGK podniósł, że przepisy art. 39 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2000) - dalej jako K.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu, organ nie ustalił, w jaki sposób dokonano doręczenia stronie decyzji Starosty Prudnickiego - na adres do doręczeń elektronicznych czy też na konto w systemie teleinformatycznym organu. Strona podniosła, że decyzja Starosty nie została przesłana w żaden z wyżej wskazanych sposobów, albowiem została przesłana za pomocą skrzynki podawczej ePUAP. Automatyczne wygenerowanie UPP pozwala przyjąć, że dokument wpłynął do urzędu, ale doręczenie wymaga przyjęcia przesyłki przez adresata dokumentu elektronicznego.
Ponadto wyjaśniała, że w Urzędzie Miejskim w Prudniku wdrażany jest system teleinformatyczny EZD PUW, stąd odbiór pism (przesłanych na adres skrytki ePUAP) następuje za jego pośrednictwem i nie ma możliwości technicznych ani organizacyjnych, aby pisma wpływające do urzędu na adres skrytki ePUAP były rejestrowane inaczej niż przez ten system. Stąd dostępność narzędzi przez które można było odebrać pismo nastąpiło dopiero w dniu 23 stycznia 2023r. po przyjściu do pracy pracownika w poniedziałek, po zalogowaniu się w systemie i wykonaniu czynności określonych w Zarządzeniu nr 12/29/2022 Burmistrza Prudnika z dnia 30 grudnia 2022r. w sprawie czynności kancelaryjnych, zasad tworzenia i postępowania z dokumentacją, wskazania systemu wykonywania czynności kancelaryjnych w Urzędzie Miejskim w Prudniku.
Zgodnie z art. 39 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Adres do doręczeń elektronicznych, wspomniany wyżej to adres elektroniczny, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344), podmiotu korzystającego z publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej albo z kwalifikowanej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, umożliwiający jednoznaczną identyfikację nadawcy lub adresata danych przesyłanych w ramach tych usług, czyli jest to adres, pod pojęciem którego rozumiemy oznaczenie systemu teleinformatycznego umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej.
W rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach publicznych publiczna usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego oznacza usługę rejestrowanego doręczenia elektronicznego, o której mowa w art. 3 pkt 36 rozporządzenia 910/2014, świadczoną przez operatora wyznaczonego. Zgodnie z zapisami Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego oznacza usługę umożliwiającą przesłanie danych między stronami trzecimi drogą elektroniczną i zapewniającą dowody związane z posługiwaniem się przesyłanymi danymi, w tym dowód wysłania i otrzymania danych, oraz chroniącą przesyłane dane przed ryzykiem utraty, kradzieży, uszkodzenia lub jakiejkolwiek nieupoważnionej zmiany.
Platforma ePUAP stanowi elektroniczną platformę usług administracji publicznej w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jest to zatem system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet.
Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 180), minister właściwy do spraw informatyzacji umożliwia podmiotom publicznym tworzenie elektronicznych skrzynek podawczych na ePUAP. Natomiast utworzenie elektronicznej skrzynki podawczej na ePUAP oznacza upoważnienie ministra do obsługi doręczeń za pomocą ePUAP do pomiotów, o których mowa w ust. 1, i doręczeń realizowanych przez te podmioty (§ 8 ust. 2). Doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą ePUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego (§ 8 ust. 3).
Dodać należy przy tym, że obowiązek udostępnienia przez podmiot publiczny elektronicznej skrzynki podawczej spełniającej standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnienia jej obsługi, wynika z przepisów art. 16 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 57). Podmiotami publicznymi w rozumieniu ww. ustawy są m.in. jednostki samorządu terytorialnego oraz ich organy (art. 2 ust. 1 pkt 1).
Biorąc powyższe regulacje pod uwagę uznać należy, że doręczenie dokonane za pomocą teleinformatycznego systemu ePUAP to doręczenie na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Ponadto przepis art. 147 ust. 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych stanowi, że doręczenie korespondencji nadanej przez podmiot publiczny posiadający elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP do innego podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego do dnia 30 września 2029 r.
Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń. W ramach platformy ePUAP nie jest możliwe wygenerowanie urzędowego poświadczenia doręczenia pisma (adresowanego do podmiotu publicznego (w takiej sytuacji system generuje wyłącznie urzędowe poświadczenie przedłożenia, nawet jeżeli nadawcą jest inny podmiot publiczny). Dowodem doręczenia takiego pisma jest wygenerowane przez system w sposób automatyczny urzędowe poświadczenie przedłożenia pisma danemu podmiotowi publicznemu.
W przypadku doręczenia pisma w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1 K.p.a., do ustalenia dnia doręczenia korespondencji stosuje się przepis art. 42 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Biorąc pod uwagę regulacje zawarte w art. 42 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, w przypadku doręczania korespondencji przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego korespondencja jest doręczona we wskazanej w dowodzie otrzymania chwili (wpłynięcia korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu publicznego. Przepisy art. 41 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowią, że dowód otrzymania jest wystawiany po wpłynięciu korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu publicznego. Dostrzec można w tym miejscu spójność przepisów prawa, w tym z zapisami § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy.
Ponadto w § 3 tego zarządzenia Burmistrza Prudnika widnieje zapis, że korespondencję kierowaną do Urzędu (niezależnie od formy wniosku w jakiej został złożony - papierowa, elektroniczna) przyjmuje i sortuje pracownik Wydziału Organizacyjnego zajmujący się obsługą sekretariatu lub punktu podawczego. Zgodnie z treścią § 4 tego Zarządzenia korespondencję dostarczaną pocztą, przez inne instytucje, pisma składane osobiście (...) korespondencję wpływającą elektronicznie za pośrednictwem Elektronicznej Skrzynki Podawczej lub platformy e-PUAP, pracownik, o którym mowa w § 3 wykonuje następujące czynności:
- 1) otwiera korespondencję za wyjątkiem korespondencji, która podlega wyłączeniu zgodnie z postanowieniami §7 oraz opatruje ją pieczęcią Urzędu, jako datą wpływu (dotyczy również poczty elektronicznej po wydruku jej treści);
- 2) rejestruje przesyłki wpływające w systemie EZD PUW (...)
Przywołane wyżej czynności wykonywane są z udziałem pracownika oraz zależne od daty jego zalogowania się do systemu. Dane widoczne na załączonym przez stronę skarżącą wydruku pokazującym obieg dokumentów w systemie EZD wskazują, że w dniu 23 stycznia 2023r. (widoczna godzina to 9:06:04) przedmiotowa decyzja Starosty Prudnickiego wyświetlona została na koncie w systemie EZD o nazwie "E ePUAP" obsługiwanym przez pracownika po jego zalogowaniu (w Opolskim Urzędzie Wojewódzkim takie konto figuruje pod nazwą "BOK"), natomiast data wpływu tego dokumentu, co również jest widoczne na tym wydruku, to 20 stycznia 2023 r. Data wytworzenia UPP w stosunku do określonego dokumentu elektronicznego przesyłanego przy pomocy ePUAP jest znana pracownikom Urzędu Gminy.
Gmina jako podmiot publiczny jest zobowiązana do obsługi elektronicznej skrzynki podawczej. Wdrożenie w urzędzie systemu EZD i powiązanie go z elektroniczną skrzynką podawczą w systemie ePUAP nie spowodowało zmiany elektronicznej skrzynki podawczej, w dniu przekazania przedmiotowej decyzji Starosty Prudnickiego, była nią nadal elektroniczna skrzynka podawcza w systemie ePUAP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 2 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) dalej jako: "P.p.s.a.", kontrola legalności zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania wykazała naruszenie prawa, którego stopień uzasadniał uchylenie powyższego orzeczenia przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a.
Poddając kontroli zaskarżone postanowienie trzeba rozpocząć od stwierdzenia, że zarówno skarżąca Gmina jak i organ powołały się na obowiązujące przepisy o doręczeniach zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego i ustawie z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. 2022. poz. 569 ze zm. dalej "ustawa"), zmieniającej między innymi ustawę z dnia 17 lutego 2005 r. o informacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tj. Dz. U. 2020 poz. 346 ze zm., obecnie Dz. U. 2023 poz.
57) przez uchylenie jej art. 3 pkt 20 – definicje legalne w art. 105 ustawy. Nie ustrzegł się jednak organ błędu przez brak powołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia i jego uzasadnieniu przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych (...) (Dz. U. 2018 r., poz. 180), który to akt prawny został zacytowany dopiero w odpowiedzi na skargę. Takie procedowanie co do zasady jest oczywiście wadliwe, bo organ wydający akt administracyjny powinien uzasadnić rozstrzygnięcie w jego uzasadnieniu prawnym, a nie w odpowiedzi na skargę, która służy odniesieniu się do wniosków i zarzutów skargi. Podstawa prawna zaskarżonego postanowienia związana jest jednak zasadniczo z regulacjami kodeksowymi i ustawowymi, a te zostały zaprezentowane przez organ (w postanowieniu) i stronę (w skardze) oraz przez Sąd powyżej w części wstępnej uzasadnienia i nie ma potrzeby ich ponownego cytowania.
Ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia rozpocząć należy od zasad postępowania administracyjnego. Przepisy o doręczeniach uregulowane w K.p.a. i ustawie o doręczeniach elektronicznych zarówno tzw. zwykłych za pokwitowaniem jak z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego i publicznej usługi hybrydowej podmiotów niepublicznych z podziałem na korespondencję prowadzoną z podmiotami publicznymi i podmiotami niepublicznymi, związane są z zasadą oficjalności doręczenia.
Doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy K.p.a. wiążą skutki prawne. W postępowaniu administracyjnym co do zasady obowiązuje reguła, że decyzja administracyjna (postanowienie) wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Doręczenia i obowiązujące w nich procedury (niezależnie od formy) z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić stronę (także podmiot publiczny występujący w sprawie w charakterze strony) nie tylko przed nadużyciami administracji, co nie powinno mieć zasadniczo nigdy miejsca, ale nie mogą być interpretowane niejako na szkodę strony, w sytuacji gdy strona podejmuje wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu. Oczywiście w sytuacji gdy organ zachowuje w pełni zasady doręczeń, strona winna wypełnić wymogi odwołania, także odnośnie do zachowania terminu.
W rozpatrywanej sprawie spór sprowadza się do daty doręczenia decyzji Starosty Prudnickiego z dnia 20 stycznia 2023 r., w szczególności czy nastąpiło to w dniu wydania decyzji (piątek) czy w dniu 23 stycznia 2023 r. (poniedziałek). Poczynić należy przed ostateczną oceną jeszcze dwie uwagi.
Pierwsza to ta, że kodeksowy i ustawowy system doręczeń elektronicznych np. decyzji administracyjnych jest systemem tymczasowym, przejściowym. Dość powiedzieć, że ustawa z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych wyznacza długi ale jednak przejściowy okres w rozumieniu i ocenie doręczenia korespondencji nadanej przez podmiot publiczny posiadający elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP do innego podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP. Okres ten wyznaczono do 30 września 2029 r. Do tej daty w przypadkach o których mowa w art. 147 ust. 1-3 ustawy urzędowe poświadczenia odbioru, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji (...) jest równoważne dowodowi otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy.
W uzasadnieniu projektu ustawy o doręczeniach elektronicznych wskazano na str. 109, że "powyższe podejście zakłada, że do dnia 30 września 2029 r. aktywnie wykorzystywane będą być mogły elektroniczne skrzynki podawcze zarówno te "stare", dotychczas funkcjonujące na ePUAP, jak i "nowe" skrzynki doręczeń podmiotów publicznych, wprowadzone niniejszym projektem ustawy. Niezbędne zatem na okres przejściowy staje się utrzymanie umocowania prawnego dotychczasowych funkcjonujących potwierdzeń otrzymania korespondencji w postaci urzędowych poświadczeń odbioru, przy jednoczesnym nadaniu takowego umocowania nowym, wprowadzonym projektem ustawy, zgodnym z rozporządzeniem 910/2014 dowodom doręczenia, w tym w szczególności dowodom otrzymania. Do momentu dostosowania elektronicznych skrzynek podawczych urzędowe poświadczenie odbioru uznaje się za równoważne dowodowi otrzymania, o którym mowa w projekcie ustawy".
Druga uwaga jest związana z Platformą Usług Administracji Publicznej tzw. ePUAP, której funkcjonowanie ma zapewnić Minister Cyfryzacji w oparciu o przepisy zawarte w art. 19 a-d ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji (...). Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1, 1a i 1b ustawy o informatyzacji każdy podmiot publiczny w terminie 7 dni od dnia udostępnienia elektronicznej skrzynki podawczej, przekazuje ministrowi do spraw informatyzacji informację o jej zakresie, przy czym podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP oraz zapewnia jej obsługę.
Gmina Prudnik wypełniła obowiązek wynikający z art. 16 ust. 1, 1a i 1b ustawy o informatyzacji przekazała dane do zarejestrowania jej skrzynek w rejestrze ePUAP, ale uczyniła to dla dwóch podmiotów: odrębnie dla Gminy Prudnik i dla Urzędu Miejskiego w Prudniku. Osobno Minister Cyfryzacji zarejestrował zatem nazwę, regon, kod pocztowy, miejscowość, adres i identyfikator dla podmiotu: Gmina Prudnik, a osobno dla podmiotu: Urząd Miejski w Prudniku. Wynika to wprost z rejestru prowadzonego przez Ministra Cyfryzacji. Tymczasem zaskarżoną decyzję Starosta Prudnicki wysłał na adres elektroniczny UM Prudnik, zamiast adres elektroniczny Gminy Prudnik. Stroną postępowania administracyjnego przed organem I instancji była Gmina Prudnik, co wprost i jednoznacznie wynika z treści wniosku z 15 lipca 2022 r., bo też oczywistym jest, że o sprawdzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie mógł wnosić Urząd Miejski w Prudniku, będący aparatem pomocniczym organów gminy, Burmistrza i Rady Gminy. To że wniosek nadano 15. lipca 2022 r. z domeny Urzędu Miejskiego w Prudniku nie zmienia faktu kto jest wnioskodawcą i stroną postępowania.
Ale nawet pomijając tę okoliczność dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia rozstrzygająca jest zdaniem sądu na korzyść skarżącej Gminy okoliczność, że zgodnie z art. 41 ustawy dowód otrzymania jest wystawiony po wpłynięciu na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu publicznego (ust. 1 pkt 2), przy czym przez odebranie dokumentu elektronicznego rozumie się każde działanie adresata posiadającego adres do doręczeń elektronicznych, powodujące, że adresat dysponuje dokumentem, który wpłynął na ten adres i może zapoznać się z treścią odebranego dokumentu (art. 41 ust. 2). W okolicznościach faktycznych sprawy decyzja Starosty Prudnickiego wysłana została nie tylko na nieprawidłowego adresata ale też po godzinach urzędowania organów Gminy Prudnik i urzędników Urzędu Miejskiego w Prudniku. Zdaniem Sądu wystawione 20 stycznia 2023 r. automatycznie, przez tzw. System, Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia o godz. 15.19.14.156 nie może być równoważne z chwilą doręczenia w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy.
W momencie wpłynięcia decyzji na skrzynkę elektroniczną ePUAP Urzędu Miejskiego w Prudniku adresat korespondencji, czyli Gmina Prudnik, przez swoje organy lub upoważnionych pracowników nie mogła zapoznać się z treścią odebranego dokumentu. Było to możliwe najwcześniej 23 stycznia 2023 r. w roboczy poniedziałek, w godzinach urzędowania organów Gminy, co też nastąpiło w tamtej dacie.
Jak już wyżej podniesiono w myśl art. 41 ust. 2 ustawy przez odebranie dokumentu elektronicznego rozumie się każde działanie adresata posiadającego adres do doręczeń elektronicznych, powodujące, że adresat dysponuje dokumentem i może zapoznać się z jego treścią. Powyższy przepis zakłada niewątpliwie inicjatywę adresata przy uzyskaniu dostępu do dokumentu elektronicznego. Musi to nastąpić wskutek świadomego wykonania czynności pobrania dokumentu. Wynikiem odebrania korespondencji powinno być dysponowanie dokumentem wraz z możliwością zapoznania się z jego treścią. Możliwość zapoznania się z treścią należy rozumieć jako dostęp do jego zawartości.
Przy tym nie jest brakiem możliwości dostępu sytuacja, gdy adresat nie ma w urządzeniach zainstalowanego właściwego oprogramowania do otwarcia dokumentu elektronicznego sporządzonego we właściwych formatach, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. też Komentarz do art. 41 w "Doręczenia elektroniczne" red. A. Skóra, Wyd. Wolters-Kluwer, W-wa 2023 r).
Reasumując, zdaniem Sądu wniesienie odwołania przez Gminę w dniu 6 lutego 2023 r. nie nastąpiło po terminie 14 dni, jak przyjął to organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu naruszając przepisy postępowania wymienione wyżej w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (pkt 2).
Dlatego należało orzec jak w pkt 1) postanowienia, a orzeczenie o kosztach uzasadnienia przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.(pkt 2).
Uchylenie zaskarżonego postanowienia oznacza, że organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie Gminy Prudnik od decyzji Starosty Prudnickiego.