Uzasadnienie
Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżył w całości uchwałę Rady Miasta Opola Nr XVI/238/11 z dnia 20 października 2011 r. w sprawie regulaminu odznaki honorowej "Za Zasługi dla Miasta Opola". Uchwałą tą, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie § 8 ust. 1 pkt 3 statutu Miasta Opola, Rada w § 1 uchwaliła (w formie załączników) regulamin powyższej odznaki oraz jej wzór, wzór legitymacji do odznaki, wzór dyplomu do odznaki oraz treść formularza wniosku o nadanie odznaki dla osób fizycznych oraz prawnych (pkt 1-6). W § 2 uchwały postanowiono o utracie mocy uchwały Nr XIV/99/91 Rady Miasta Opola z dnia 28 maja 1991 r. w sprawie regulaminu odznaki honorowej "Za Zasługi dla Miasta Opola" (zmieniona kolejnymi uchwałami), a w § 3 wykonanie przedmiotowej uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Opola. W § 4 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.
Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z powodu istotnego naruszenia prawa, polegającego na niedochowaniu przez Radę wymaganej procedury jej podjęcia, określonej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, tj. nieuzyskania zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na ustalenie wzoru przedmiotowej odznaki i sposobu jej noszenia. W skardze wniesiono również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, stosownie do obowiązujących przepisów. Wojewoda Opolski podkreślił, że bezpośrednią podstawę prawną do podjęcia tego typu uchwały stanowi art. 4 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach, który nie został wskazany w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały. Wedle tego przepisu, odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego są ustanawiane przez organ stanowiący tej jednostki.
Dalej organ nadzoru wyjaśnił, że na jego pytanie Przewodniczący Rady poinformował, iż nie uzyskano zgody Prezydenta RP na ustanowienie wzoru odznaki, bo został on ustalony dużo wcześniej, a już w 1991 r. uchwalono regulamin odznaki. W badanej uchwale nie dokonano zmian we wzorze odznaki, co powoduje, że jest to stale ten sam wzór. Z tym stanowiskiem Wojewoda nie zgodził się, uznając, że bez znaczenia pozostaje to, iż wzór odznaki funkcjonował od lat, bo kwestionowana uchwała nie jest uchwałą zmieniającą, tylko nową, w sprawie odznaki i jej regulaminu.
Dalej argumentował, że przepis art. 4 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach został zmieniony w roku 2009, przyznając jednostkom samorządu terytorialnego, a nie tylko województwom, możliwość podejmowania uchwał w sprawie ustalenia wzoru odznaki honorowej. Powyższe oznacza, że Rada podejmując sporną uchwałę w nowym stanie prawnym winna była kierować się aktualnie obowiązującymi przepisami, a te wymagają, aby ustalenie wzoru odznaki i zasad jej noszenia uzyskały akceptację Prezydenta RP.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Stwierdziła, że podejmując sporną uchwałę nie musiała brać pod uwagę przepisów ustawy o odznakach i mundurach, a dokładnie jej art. 6 ust. 1, bowiem sporna odznaka honorowa została ustanowiona już w roku 1960 i "w niezmienionym opisie oraz charakterystyce funkcjonowała przez wiele lat". Zaskarżona uchwała "jest kontynuacją dotychczas istniejącej odznaki", która wpisuje się w historię Opola, jako symbol uznania za pracę dla społeczności lokalnej. Według Gminy, powinność uzyskania zgody Prezydenta RP, na którą wskazuje Wojewoda, obowiązuje od 1 sierpnia 2009 r., zatem należy ją odnosić jedynie do zdarzeń zaistniałych po wejściu w życie zmiany przepisów ustawy o odznakach i mundurach. Przeciwny pogląd narusza zakaz retroakcji, będąc również w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych, ukształtowanych pod rządami dotychczasowych unormowań.
Ponadto, użyte w przepisie wyrażenie "są ustanawiane" powinno być rozumiane w znaczeniu materialnym, "jako wprowadzenie istotnie nowych symboli i ich elementów, lub ich zmiany a nie rozumiane wyłącznie w sensie formalnym, postrzeganym jako sam fakt podjęcia nowej uchwały w tej materii". W ocenie strony przeciwnej, ustanowiona w latach 60-tych odznaka nie wymagała zgody organu państwa i wyróżnia miasto spośród innych gmin, a jej przeniesienie w dotychczasowym kształcie do nowej uchwały nic w tej kwestii nie zmienia. Przeciwnie, poddanie starych symboli nowej procedurze uzyskiwania zgody byłoby w gruncie rzeczy działaniem prawa wstecz, co również dostrzegł NSA w wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1381/08.
Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. pełnomocnik Gminy wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Z kolei w myśl art. 147 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przytoczony przepis nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej także u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), zaś w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Z powyższych regulacji wynika, że o tym czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też należy ograniczyć się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia.
Tytułem dalszego wyjaśnienia podać można, że orzecznictwo sądowo-administracyjne przyjmuje, iż naruszenie prawa przejawia się w podjęciu uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstaw do podjęcia uchwały określonej treści, błędnym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszeniu procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Tak więc badając, czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały sąd - w myśl art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. - nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego.
Dodać jeszcze trzeba, że o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Ponadto, stosownie do treści art. 93 ust. 1 omawianej ustawy, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ ten nie jest ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a.
W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skargę wniósł właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę należało uznać za skuteczną.
Przechodząc do meritum sprawy odnotować trzeba, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Nr XVI/238/11 Rady Miasta Opola z dnia 20 października 2011 r. w sprawie regulaminu odznaki honorowej "Za Zasługi dla Miasta Opola", podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie § 8 ust. 1 pkt 3 statutu miasta Opola. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że Rada Miasta Opola była upoważniona do podjęcia przedmiotowej uchwały, bowiem takie uprawnienie przyznaje jej art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.), zwanej dalej ustawą o odznakach i mundurach, który stanowi, że odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej i społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego są ustanawiane przez organ stanowiący tej jednostki, i który to przepis - jak słusznie zauważył organ nadzoru - winien być przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały.
Niewątpliwa wadliwość w tym zakresie badanej uchwały, oceniana samodzielnie, nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa, skoro w porządku prawnym istniała podstawa prawna do ustanowienia przez Radę Miasta odznaki honorowej (także regulaminu tej odznaki), natomiast o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zadecydowały inne przyczyny, o czym poniżej.
W rozpatrywanej sprawie zasadniczy spór pomiędzy stronami postępowania dotyczył kwestii, czy podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miasta Opola naruszyła art. 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach. Wojewoda Opolski zarzucił Radzie, że nie dochowała procedury określonej tą regulacją, gdyż nie uzyskała zgody Prezydenta RP na ustalenie wzoru odznaki "Za Zasługi dla Miasta Opola" i na określenie zasad jej noszenia. Z kolei Rada dowodziła, że nie miała takiego obowiązku, bowiem do ustanowienia odznaki o "niezmienionym opisie i charakterystyce" doszło już dużo wcześniej (1960 r.), więc "zaskarżona uchwała jest kontynuacją dotychczas istniejącej odznaki przyznawanej przez wiele lat".
Odnosząc się do tak postawionego problemu, Sąd stwierdził, że stanowisko organu nadzoru jest prawidłowe. Wskazać przyjdzie, że z treści art. 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach wynika, iż organy ustanawiające odznakę ustalają jej wzór oraz zasady i tryb jej nadawania i noszenia. Ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. W okolicznościach sprawy należy mieć również na uwadze i to, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Opola postanowiła o utracie mocy poprzednio obowiązującego regulaminu odznaki honorowej "Za Zasługi dla Miasta Opola", skutkiem czego utraciły byt prawny dotychczasowe regulacje dotyczące m.in. wzoru tej odznaki oraz sposobu jej noszenia i trybu nadawania. Rada, zmieniając w pewnym zakresie obowiązujące do tej pory zapisy regulaminu, postanowiła o podjęciu nowej uchwały w sprawie omawianej odznaki, utrzymując wprawdzie dotychczasowy jej wzór, jednak - zdaniem Sądu - nie zmienia to faktu, że obecnie obowiązująca odznaka honorowa została ponownie ustanowiona właśnie uchwałą z dnia 20 października 2011 r., o czym przesądza zarówno jej tytuł i postanowienia, natomiast prawo do jej przyznawania powstało dopiero z upływem 14 dni od ogłoszenia uchwały.
W tych okolicznościach wyraźnie powiedzieć trzeba, że doszło do ponownego ustanowienia honorowej odznaki, i jednocześnie trudno zgodzić się z argumentem Gminy o kontynuacji, w znaczeniu prawnym, odnośnie dotychczas istniejącej odznaki, skoro sam organ stanowiący wyeliminował ją z obiegu prawnego, więc jej regulacje nie mogą być stosowane. W zaistniałej sytuacji, wobec uchylenia uchwały Rady Miasta Opola z dnia z dnia 28 maja 1991 r., zmienionej kolejnymi uchwałami, nieuprawniony jest także argument dotyczący ochrony praw nabytych, ukształtowanych pod rządami wcześniej obowiązujących unormowań. Słusznie też wywodził Wojewoda Opolski, że dla prezentowanej przez niego oceny bez znaczenia pozostaje fakt funkcjonowania odznaki od wielu lat w niezmienionym kształcie, bo kwestionowana uchwała nie jest uchwałą zmieniającą, tylko zupełnie nową, w sprawie odznaki i jej regulaminu. Gdyby przyjąć za uprawnione stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, to także w sytuacji gdy w przeszłości ustanowiono odznakę o określonym wzorze, a następnie ustalono jej nowy wzór, powrót do pierwotnej "wersji" odznaki oznaczałby, że nie mają zastosowania obowiązujące przepisy ustawy o odznakach i mundurach tylko z tego powodu, że kiedyś (w odległej przeszłości) - w identycznym kształcie - była stosowana. Taki stan rzeczy nie znajduje prawnego uzasadnienia.
Niewątpliwie, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały organ stanowiący zobligowany był do stosowania obowiązujących przepisów dotyczących regulowanej uchwałą materii, podobnie jak to uczyniono gdy chodzi np. o przepisy ustawy o samorządzie gminnym, i żaden przepis prawa nie zwalniał go z tego obowiązku. To z kolei oznacza konieczność uwzględnienia określonego ustawowo trybu, w jakim może dojść do ustanowienia odznaki honorowej i podjęcia wymaganych ustawą czynności. Zgodnie z art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o odznakach i mundurach, ustanawianie i używanie odznak honorowych - czyli wyróżnień za zasługi położone w działalności państwowej lub społecznej stanowiącej istotny wkład w rozwój całego kraju, w rozwój określonej dziedziny gospodarki lub administracji państwowej, w rozwój określonego województwa albo w rozwój określonej organizacji gospodarczej - odbywa się z zachowaniem przepisów tej ustawy.
Tak więc Rada Miasta Opola, przed uchwaleniem regulaminu nadawania odznaki "Za Zasługi dla Miasta Opola", powinna była uwzględnić treść cyt. wyżej art. 6 ust. 1 komentowanej ustawy i uzyskać zgodę Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na ustalenie wzoru przedmiotowej odznaki honorowej, jak i na określony regulaminem sposób jej noszenia. Zgodzić się trzeba z twierdzeniem Gminy, że wymóg uzyskania omawianej zgody należy odnosić jedynie do zdarzeń zaistniałych po wejściu w życie zmiany przepisów ustawy o odznakach i mundurach, lecz za to "zdarzenie" należy uznać właśnie podjęcie pod rządami zmienionych przepisów spornej uchwały, którą ustanowiono wzór honorowej odznaki wraz z jej regulaminem. Podkreślenia wymaga, że z konstytucyjnej zasady legalności, jak również z zasady demokratycznego państwa wynika obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. W realiach rozpoznawanej sprawy oznaczał on konieczność zastosowania przez Radę Miasta Opola przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przepisów obowiązujących ustaw, które regulują materię związaną z ustanowieniem odznaki honorowej i regulaminu jej stosowania, tak, by prawo miejscowe było zgodne z wolą ustawodawcy.
Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej, w tym również organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Jak wykazano wyżej, przy ustalaniu regulaminu odznaki "Za Zasługi dla Miasta Opola", Rada pominęła obowiązek uzyskania stosownej akceptacji Prezydenta RP, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach, czym - w sposób istotny - naruszyła ten przepis oraz wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, nakazującą - co do zasady - stosowanie prawa obowiązującego w dniu podjęcia określonego działania. Stanowiska tego nie może zmienić argumentacja zaczerpnięta wprost z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008 r. (sygn. akt II OSK 1381/08), bez uwzględnienia faktu, że Sąd przedstawił ją w innym stanie prawnym, bo dotyczyła ona sytuacji, gdy przepis ustawy o odznakach i mundurach wymagał uzyskania jedynie niewiążącej opinii właściwego w tych sprawach ministra, a nie akceptacji (zatwierdzenia) Prezydenta RP, jak w niniejszej sprawie.
W świetle powyższego uzasadnionym jest wniosek, że przedmiotowe działanie Rady Miasta Opola jest sprzeczne z przepisami prawa materialnego oraz z zasadą legalizmu, określoną artykułem 7 Konstytucji RP. Powyższe skutkowało stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały, ponieważ wszystkie jej załączniki są ze sobą nierozerwalnie powiązane.
Z powyższych przyczyn, zgodnie z treścią art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. W oparciu o art. 152 P.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego aktu w całości, natomiast o kosztach postępowania orzekł po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.