Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 18 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 135/17

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2016 r., działając na podstawie art. 208 i art. 210 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r., poz. 827 z późn. zm.) zwanej dalej ustawa, Wojskowy Komendant Uzupełnień w [...] wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o przeznaczenie rzeczy ruchomych w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie doraźnych potrzeb Jednostki Wojskowej [...], planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. We wniosku jako miejsce dostarczenia przedmiotu świadczenia wskazał Jednostkę Wojskową [...] w [...], a termin dostarczenia określił jako "natychmiast po otrzymaniu wezwania" zaznaczając, że bez odrębnego wezwania nie wykonywać świadczenia.

Jednocześnie, osobnym pismem z tej samej daty, przedstawił propozycję przeznaczenia sprzętu od określonych posiadaczy, w tym samochodu osobowego (dziewięciomiejscowego) marki [...], nr rej. [...], od A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej też Spółką).

Na podstawie wniosku, w dniu 15 czerwca 2016 r., Prezydent Miasta Opola wszczął postępowanie w sprawie przeznaczenia wskazanego pojazdu do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony, o czym zawiadomił jego posiadacza.

W piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. A Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta Opola o uchylenie obowiązku wskazanego w zawiadomieniu podnosząc, że przedmiotowy pojazd wykorzystywany jest na cele prowadzonej przez Spółkę działalności poza granicami kraju i nie jest możliwe jego dostarczenie natychmiast po otrzymaniu wezwania do wykonania świadczenia rzeczowego.

Pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. Prezydent Miasta Opola poinformował stronę, że prośba o uchylenie obowiązku nie może zostać załatwiona pozytywnie.

Następnie, dnia 6 lipca 2016 r. Prezydent Miasta Opola wydał decyzję o przeznaczeniu samochodu osobowego (dziewięciomiejscowego) marki [...], nr rej. [...], będącego w posiadaniu A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], do oddania w użytkowanie na rzecz Jednostki Wojskowej [...] w ramach wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Spółkę, decyzją z dnia 17 sierpnia 2016 r. Wojewoda Opolski uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę Prezydentowi Miasta Opola do ponownego rozpatrzenia.

W ponownym postępowaniu, pismem z dnia 1 września 2016 r., organ pierwszej instancji wystąpił do wnioskodawcy o zajęcie stanowiska co do dalszego postępowania w sprawie.

W odpowiedzi, Wojskowy Komendant Uzupełnień w [...], pismem z dnia 8 września 2016 r. ponownie zaproponował przeznaczyć do wykonania świadczeń ten sam samochód, będący w posiadaniu A Sp. z o.o. w [...].

Pismem z dnia 26 września 2016 r. Prezydent Miasta Opola zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji oraz możliwości składania, w terminie 7 dni, wyjaśnień i zastrzeżeń odnośnie okoliczności wskazanych w art. 208 ust. 4 ustawy.

Odpowiadając na zawiadomienie, pismem z dnia 4 października 2016 r., A Sp. z o.o. powtórzyła argumenty przedstawione w piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. i wskazała na konieczność uwzględnienia realności wykonania obowiązku przez podmiot zobowiązany, w terminie określonym w decyzji.

W dniu 11 października 2016 r. Prezydent Miasta Opola wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych powyższego pisma przez dostarczenie dokumentów uwiarygodniających sposób wykorzystywania pojazdu za okres od stycznia do 11 października 2016 r. i planowanego wykorzystania samochodu od 12 października do 31 grudnia 2016 r.

W odpowiedzi na wezwanie, w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji w zakresie przeznaczenia do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obron pojazdu [...], nr rej. [...], Spółka podała, że przedmiotowy pojazd wykorzystywany jest na trasach zagranicznych we [...] i [...] w zależności od potrzeb, tj. w przypadkach awarii, koniecznych przeglądów, napraw czy też w czasie sezonu. Dlatego brak jest możliwości podstawienia pojazdu w terminie - natychmiast/niezwłocznie - od otrzymania wezwania do wykonania świadczenia rzeczowego.

Powyższe pismo wraz z przesłanymi dokumentami w dniu 24 października 2016 r. organ przesłał Wojskowemu Komendantowi Uzupełnień w [...], wnosząc o zajęcie stanowiska i wypowiedzenie się odnośnie do przedstawionych przez Spółkę dowodów w kwestii realności wykonania planowanego do nałożenia obowiązku, przy uwzględnieniu uznaniowego charakteru decyzji.

Swoje stanowisko Wojskowy Komendant Uzupełnień w [...] przedstawił w piśmie z dnia 3 listopada 2016 r., w którym podtrzymał żądanie nałożenia obowiązku. Wskazując na żądanie JW, dotyczące synchronizacji kierowy z pojazdem (tj. aby kierowca w ramach realizacji świadczenia osobistego był pracownikiem posiadacza pojazdu) znaczył, że ze względu na stan zasobów na administrowanym terenie i realizowane zadania w zakresie mobilizacji Sił Zbrojnych na wypadek wojny, ma bardzo ograniczone możliwości realizacji tego żądania. Planowany w ramach świadczenia osobistego kierowca wskazanego pojazdu jest natomiast pracownikiem Spółki i nie jest obciążony żadnymi innymi zadaniami na rzecz obrony.

Dalej wnioskodawca wyjaśniał, że typując pojazd uwzględniono § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie świadczeń rzeczowych (...) (Dz. U. Nr 181, poz. 1872) oraz możliwość kierowania się przede wszystkim potrzebami operacyjnymi jednostek wojskowych. Określony we wniosku termin realizacji - natychmiast po otrzymaniu wezwania - jest zgodny z prawem, a ewentualne uruchomienie świadczenia najprawdopodobniej miałoby miejsce w trakcie trwania mobilizacji państwa, w związku z czym świadczeniodawca winien wiedzieć o zaistniałej sytuacji i utrzymywać gotowość do realizacji nałożonego zobowiązania. W odniesieniu do ewentualnych trudności w realizacji obowiązku, wnioskodawca wskazał na § 25 ust. 2 rozporządzenia, a co do zasadności postępowania w stosunku do przywołanego przedmiotu i podmiotu świadczenia także na § 11 ust. 4 rozporządzenia.

W dniu 22 listopada 2016 r., na podstawie art. 208 ust. 1 i art. 210 ust. 1 ustawy Prezydent Miasta Opola wydał decyzję w przedmiocie przeznaczenia do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obronności, nr [...], którą orzekł o przeznaczeniu, będącego w posiadaniu A Sp. z o.o., samochodu osobowego (dziewięciomiejscowego) marki [...], nr rej.[...], do oddania na rzecz Jednostki Wojskowej [...]. Jako miejsce dostarczenia pojazdu oznaczył Jednostkę Wojskową [...] w [...], ustalając okres świadczenia, wskazał na potrzeby doraźne i zaznaczył, że zwrot nastąpi po ustaniu potrzeby użytkowania, a w uwagach podał, aby bez odrębnego wezwania nie wykonywać świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 208 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 210 ust. 1 ustawy, przedstawił przebieg postępowania - wskazując na wszystkie podejmowane czynności, a także przytoczył stanowiska i wyjaśnienia stron przedstawione w toku postępowania wyjaśniającego.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że ustawodawca nie uzależnia terminu stawiennictwa do wykonania świadczenia od realizowanych zadań gospodarczych przez zobowiązany podmiot. Ponadto wyjaśnił, że w okresie pokoju na etapie planowania operacyjnego nie da się określić terminu ogłoszenia powszechnej mobilizacji państwa, a w razie wojny i mobilizacji działalność podmiotów zostanie i tak w pewien sposób ograniczona i uzależniona od podejmowanych przez Siły Zbrojne działań. Planowane do nałożenia na posiadacza świadczenie to świadczenie doraźne, uruchamiane tylko w przypadku wystąpienia takiej konieczności, tylko po otrzymaniu wezwania, najprawdopodobniej już w trakcie mobilizacji państwa, a więc świadczeniodawca wiedział będzie o jej wprowadzeniu. Winien zatem utrzymywać gotowość do realizacji nałożonego na niego obowiązku, a w przypadku braku możliwości realizacji świadczenia podjąć działanie określone w § 25 ust. 2 rozporządzenia.

Wskazując, że wnioskodawca, jako podmiot odpowiedzialny za zabezpieczenie i przygotowanie obrony Państwa jest najlepiej zorientowany, co jest istotne i w jakim zakresie do realizacji jego obowiązków, organ uznał, że z tego względu, jako organ wykonawczy, zgodnie z § 11 ust. 4 rozporządzenia nie jest uprawniony do weryfikacji złożonego wniosku pod kątem jego celowości i zasadności. Zauważył też, że decyzję wydał po wnikliwej analizie zebranych dowodów, kierując się celem nadrzędnym zabezpieczenia bezpieczeństwa Państwa w sytuacji zagrożenia konfliktem zbrojnym, a także realizując wniosek oraz dyspozycje § 12 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia, stwierdzając brak przeszkód określonych w art. 208 ust. 4 ustawy i stosownie do potrzeb wnioskodawcy.

Od powyższej decyzji A Sp. z o.o. wniosła odwołanie, w którym wskazując na naruszenie art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. zarzuciła organowi nieuwzględnienie sposobu wykorzystania pojazdu w prowadzonej działalności oraz braku realnej możliwości wykonania obowiązku.

Decyzją z dnia 16 stycznia 2017 r., nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przy wydawaniu decyzji w pierwszej instancji spełniono wymóg właściwości miejscowej (art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a.), zastosowana została właściwa podstawa prawna, a zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. Uznał, że organ pierwszej instancji określił przedmiot świadczenia w sposób prawidłowy, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej zostało sformułowane w sposób umożliwiający jej wykonanie dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych (art. 11 K.p.a.). Zasada przekonywania została zrealizowana, gdyż organ odniósł się do faktów istotnych dla danej sprawy, a w szczególności do tych, które stanowią element rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a.). Obowiązki określone zostały w decyzji w sposób jednoznaczny, precyzyjny i czytelny, bez możliwość swobodnej interpretacji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. wskazując na obowiązki wynikające dla organów z tej regulacji oraz ustalone w art. 7 K.p.a. Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonał pełnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, swoje stanowisko uzasadnił w sposób przewidziany w przepisach K.p.a., a prowadząc postępowanie administracyjne zgromadził cały materiał dowodowy, aby wydać decyzję administracyjną. Wyjaśniając, że decyzja o nałożeniu świadczeń rzeczowych ma charakter uznaniowy Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji zbadał sprawę pod kątem wyjaśnień strony odwołującej się, o ciągłym przemieszczaniu się przedmiotowego pojazdu poza granicami kraju i wykonał obowiązek skompletowania materiału dowodowego oraz dokonał jego prawidłowej oceny, przeprowadzając postępowanie dowodowe na tę okoliczność.

Dalej organ odwoławczy przedstawił czynności organu pierwszej instancji podejmowane w tym zakresie, przytoczył wyśnienia złożone przez Spółkę, a także stanowisko wnioskodawcy wyrażone w tej kwestii. Stwierdzając, że nie podziela stanowiska strony odwołującej wyjaśnił, że w przypadku braku możliwości wykonania świadczenia rzeczowego na rzecz wnioskodawcy zastosowanie znajduje § 25 ust. 2 rozporządzenia, a konsekwencje wynikające z nieoddania przedmiotu świadczeń zapisane są § 25 ust. 3 rozporządzenia. Dalej, zgodził się z argumentacją organu pierwszej instancji dotyczącą ograniczenia działalności podmiotów w razie wystąpienia wojny i w czasie mobilizacji zaznaczając, że ograniczenia zapisane są m.in. w art. 24, ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej.

Decyzję odwoławczą A Sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji Spółka podniosła zarzuty naruszenia:

1. - art. 140 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji i przyjęcie za wiążące stanowisko Komendanta Uzupełnień, a w ślad za tym przyjęcie, że wniosek Komendanta Uzupełnień ma charakter wiążący dla organów orzekających w sprawie;
2. - art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez rozpatrywanie sprawy z pominięciem stanu faktycznego co do aktualnego i w przyszłości sposobu wykorzystania pojazdu;
3. - naruszenie art. 208 w zw. z art. 210 ustawy z dnia 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony i przyznanie prymatu interesowi społecznemu.

W uzasadnieniu skargi Spółka wywodziła, że rola organów ograniczona była w sprawie do formalnego przeprowadzenia postępowania, a stanowisko wyrażone w decyzji administracyjnej jest powtórzeniem stanowiska Wojskowego Komendanta Uzupełnień. Tymczasem, stanowisko Wojskiego Komendanta Uzupełnień nie jest stanowiskiem wiążącym, a organy nie są zwolnione z obowiązku ustalenia, czy w określonym stanie faktycznym podmiot obarczony świadczeniem rzeczowym będzie miał realną możliwość wykonania obowiązku bez narażania się na stosowanie środków przymusu. Ustawodawca pozostawia bowiem organom pewien luz decyzyjny i w związku z tym ciąży na nich obowiązek rozważenia wszystkich aspektów sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu strony oraz przekonującego uzasadnienia. W niniejszej sprawie pojazd obciążony świadczeniem rzeczowym wykorzystywany jest w działalności gospodarczej poza granicami kraju co wymagało rozważenia realności zrealizowania przez skarżącą spółkę nałożonego obowiązku.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Opolski stwierdził, że brak jest podstaw do jej uwzględnienia i wniósł o oddalenie skargi. W jego przekonaniu, postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało wnikliwie. Podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. są nieuzasadnione, gdyż organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę, odniósł się do sposobu wykorzystania pojazdu w czasie faktycznym oraz na przyszłość. Ponadto dokonał pełnej oceny okoliczności na podstawie analizy całego materiału dowodowego, które to ustalenia organ odwoławczy podziela. Rozważając słuszny interes strony i analizując decyzję organu pierwszej instancji w nawiązaniu do art. 1 ustawy, wzięto pod uwagę również realizację zadań na rzecz obronności.

Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Opolskiego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, na mocy której orzeczono o przeznaczeniu pojazdu, będącego w posiadaniu strony skarżącej, na rzecz obrony, do oddania w użytkowanie jednostce wojskowej.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy art. 208 ust. 1 i art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1534 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. Wskazać w związku z tym trzeba, że zgodnie z art. 208 ust. 1 tej ustawy, na urzędy i instytucje państwowe oraz przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne, a także osoby fizyczne może być nałożony obowiązek świadczeń rzeczowych, polegających na oddaniu do używania posiadanych nieruchomości i rzeczy ruchomych na cele przygotowania obrony Państwa. Jak wynika przy tym z art. 208 ust. 2 cytowanej ustawy, wspomniane świadczenia rzeczowe mogą być wykonywane na rzecz Sił Zbrojnych, jednostek organizacyjnych stanowiących bazy formowania specjalnie tworzonych jednostek zmilitaryzowanych, jednostek organizacyjnych obrony cywilnej oraz jednostek organizacyjnych wykonujących zadania na potrzeby obrony państwa albo zwalczania klęsk żywiołowych i likwidacji ich skutków.

Według natomiast z art. 210 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję administracyjną o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, na wniosek organów i kierowników jednostek organizacyjnych, o jakich mowa w art. 202 ust. 1 ustawy. Na podstawie art. 210 ust. 2 ustawy decyzję taką doręcza się posiadaczowi nieruchomości lub rzeczy ruchomej i wnioskodawcy na piśmie wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z kolei z art. 202 ust. 1 ustawy jednym z podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przeznaczenie nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych jest wojskowy komendant uzupełnień.

Tryb oraz zakres planowania i nakładania obowiązku świadczeń rzeczowych, przeznaczania do tych świadczeń i zwalniania z nich oraz ich wykonywania, a także inne kwestie związane z nakładaniem obowiązku na podstawie art. 208 ust. 1 ustawy, uregulowane zostały w rozporządzeniu z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju. Zarówno ustawa, jak i wskazane rozporządzenie nie formułują jednak wprost żadnych wyraźnych wytycznych, jakimi należy kierować się przy orzekaniu o przeznaczeniu danej rzeczy jako świadczenia rzeczowego na rzecz obrony kraju. Przepis § 11 ust. 2 wskazanego rozporządzenia stanowi w tym zakresie jedynie, że przy wydaniu decyzji o przeznaczeniu do wykonania świadczeń - w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny - organ powinien mieć na względzie, w miarę możliwości, równomierne obciążenie obowiązkiem świadczeń wszystkich posiadaczy zamieszkujących lub mających siedzibę na obszarze gminy.

Na zasadzie § 11 ust. 3 regulacja ta nie dotyczy jednak przeznaczenia rzeczy ruchomych na cele potrzeb etatowych Sił Zbrojnych. Zgodzie zaś z § 11 ust. 4 rozporządzenia wnioski wojskowych komendantów uzupełnień o przeznaczenie nieruchomości lub rzeczy ruchomych na cele świadczeń wykonywanych na rzecz Sił Zbrojnych realizuje się w pierwszej kolejności, zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym, z uwzględnieniem propozycji zawartych w tych wnioskach.

Mając na uwadze regulację § 11 ust. 4 rozporządzenia zauważyć przyjdzie, że wnioskodawca jako podmiot obciążony koniecznością odpowiedniego zabezpieczenia i przygotowania realizacji celów na rzecz obrony Państwa jest najlepiej zorientowany, co jest istotne i w jakim zakresie konieczne do zabezpieczenia realizacji obowiązków w zakresie obrony. Dlatego przyjąć należy, że organ rozpoznający wniosek nie jest uprawniony do pełnej weryfikacji wniosku pod kątem jego celowości i zasadności. To wnioskodawca wskazuje konkretną rzecz jako świadczenie, a organ w tym zakresie zobowiązany jest zrealizować wniosek w pierwszej kolejności, zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym, z uwzględnieniem propozycji zawartych w tych wnioskach.

Nie powoduje to jednak, że organ związany jest wnioskiem w zakresie rozstrzygania o nałożeniu obowiązku w przedmiocie świadczenia rzeczowego w tym, co do przeznaczenia na rzecz obronności konkretnego pojazdu oznaczonego co do tożsamości. Nie jest też organ zwolniony z obowiązku dokonania analizy stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Wniosek rozpoczyna bowiem jedynie postępowanie. Użyte w art. 208 ust. 1 ustawy sformułowanie "może być nałożony obowiązek świadczeń rzeczowych" oznacza natomiast, że nałożenie obowiązku pozostawiono uznaniu organu administracji. Organ "może" zatem podjąć w sprawie rozstrzygnięcie ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści, tj. nałożenia obowiązku w każdym przypadku zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.

Zauważyć przyjdzie, że w sytuacji, gdyby wniosek wojskowego komendanta uzupełnień był wiążący dla organu, to w zasadzie zbędne byłoby wydawanie rozważanej decyzji przez organy, skoro mogłaby ona jedynie powtórzyć treść wniosku organu administracji wojskowej. Tym samym organ administracji publicznej może odmówić realizacji wniosku złożonego przez wojskowego komendanta uzupełnień. Niewykluczone jest bowiem w szczególności, że w okresie między złożeniem wniosku, a jego rozpatrzeniem przedmiot świadczenia rzeczowego na rzecz obrony kraju utraci swoje pożądane właściwości, np.: w wyniku awarii, uszkodzenia lub wypadku.

Jednocześnie jednak element uznaniowości nie świadczy o tym, że decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu. W przypadku decyzji uznaniowych na organie ciąży obowiązek dokładnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego oraz przekonującego uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia. Decyzje wydawane według uznania administracyjnego powinny zatem wskazywać przesłanki, które uwzględniono jako przemawiające za podjętym rozstrzygnięciem. W przypadku decyzji wydawanych w przedmiocie przeznaczenia do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony, oznacza to m.in. obowiązek zbadania możliwości realizacji świadczenia w określonej przez wnioskodawcę formie, tj., przeznaczenia określonej co do tożsamości rzeczy na rzecz obrony, a także rozważenia chociaż w sposób ogólny, czy dany przedmiot nadaje się w ogóle do celów obrony Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności wiąże się to z obowiązkiem ustalenia, czy podmiot, na który ma zostać nałożony obowiązek świadczenia, jest w stanie je realizować.

Aby decyzja nie miała charakteru dowolnego konieczne jest wskazanie w niej przesłanek, które przemawiają za odpowiednim wyborem rozstrzygnięcia i nałożeniem obowiązku. Tylko w takim przypadku można bowiem uznać, że organ administracji publicznej skutecznie uchylił się od zarzutu dowolności decyzji uznaniowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 703/13, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Tymczasem, w niniejszej sprawie przedstawiona kwestia nie była w ogóle analizowana przez organ odwoławczy, co w konsekwencji obarcza zaskarżoną decyzję wadą.

Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie rozważył w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w tym nie odniósł się do spornej kwestii braku możliwości realizacji obowiązku podnoszonej w odwołaniu oraz prowadzonego przez organ pierwszej instancji na tę okoliczność postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji tego, w ocenie Sądu, naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) zwanej K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny w wpływ na wynik sprawy, a zaskarżoną decyzję uznać należało za dowolną.

Wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, że art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, w zakresie postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w dowołaniu. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, do naruszenia której dochodzi w sytuacji braku ustosunkowania się organu do twierdzeń strony wskazywanych przez nią jako istotne.

W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a. doniosłą rolę uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Powinno ono zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny. Nabiera ono przy tym szczególnego znaczenia w przypadku decyzji uznaniowej. W przypadku, gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, czyli umożliwia wybór rodzaju rozstrzygnięcia, działanie organu musi polegać na wykazaniu w sposób szczegółowy i przekonujący, że w sprawie należało wydać takie, a nie inne rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uznaniowej uniemożliwia – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu prawem działania w ramach uznania oraz, czy podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza te granice i nie jest rozstrzygnięciem dowolnym.

Daje również podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia (art. 107 § 3 K.p.a.), a więc dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 252/13, dostępne CBOSA).

Podkreślić przy tym należy, że wskazane powyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego, powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego co należy podkreślić nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 K.p.a., jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. To oznacza z kolei, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji i zobowiązany jest dokonać samodzielnej analizy co do okoliczności faktycznych. W szczególności zobowiązany jest ocenić te, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy.

Postępowanie odwoławcze, przez ponowne rozpoznanie sprawy, ma bowiem na celu wyeliminowanie ewentualnych wadliwości zaistniałych przy rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. To wymaga dokonania ponownej oceny, przy czym organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 276/15 i z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 520/15 dostępne CBOSA).

Podkreślić przy tym przyjdzie, że decyzja odwoławcza utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie jest jedynie decyzją formalną, zatwierdzającą zaskarżoną decyzję. Dlatego, w uzasadnieniu tej decyzji powinny zostać wskazane, w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, tak aby możliwe było ustalenie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie spełnia wskazanych powyżej wymogów w tym, w stopniu służącym realizacji zasady z art. 8 i art. 11 K.p.a. i wskazującym na zrealizowanie przy wydaniu decyzji obowiązków z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.

Dostrzec przyjdzie, że nie wyjaśnia ono przesłanek, jakimi organ odwoławczy kierował się przy rozstrzyganiu o nałożeniu na skarżącą Spółkę obowiązku w przedmiocie świadczenia rzeczowego na rzecz obrony. W decyzji nie podano bowiem przyczyn i argumentów przemawiających - w ocenie organu, za podjętym rozstrzygnięciem. Decyzja odwoławcza zasadniczo sprowadza się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w tym wskazania czynności podejmowane przez organ pierwszej instancji i ogólnych sformułowań dotyczących braku naruszenia w postępowaniu prowadzonym przez ten organ przepisów postępowania. Nie odnosi się natomiast do okoliczności faktycznych związanych z podnoszonymi przez strony argumentami, co do istnienia lub braku podstawy nałożenia obowiązku. Wprawdzie organ przytoczył argumenty strony, jednak w tym kontekście na gruncie prawa materialnego nie wyraził swojego stanowiska. W szczególności nie dokonał oceny co do możliwości realizacji nałożonego obowiązku.

Zauważyć trzeba, że ocena organu sprowadzała się jedynie do stwierdzenia, że nie podziela stanowiska strony odwołującej, wskazania - za organem pierwszej instancji - na przepis § 25 ust. 2 rozporządzenia, jako znajdujący zastosowaniu w przypadku braku możliwości wykonania świadczenia i § 25 ust. 3 rozporządzenia jako określający konsekwencje nieoddania przedmiotu świadczenia oraz podzielenia argumentacji organu pierwszej instancji co do ograniczenia działalności podmiotów w razie wystąpienia wojny i w czasie mobilizacji. Takie uzasadnienie decyzji nie wskazuje jednak na wyczerpujące rozpoznanie sprawy w jej całokształcie i prowadzi do postawienia organowi zarzutu dowolności rozstrzygnięcia.

Oczywiste w ocenie Sądu jest, że potrzeby związane z obronnością kraju nie budzą wątpliwości. Wydając w niniejszej sprawię decyzję uznaniową, istotne jednak było wskazanie w decyzji konkretnych powodów, dla których nałożono na Spółkę obowiązek, w tym co do konkretnie oznaczonego w decyzji pojazdu. Wobec konsekwentnego wskazywania przez stronę, od samego początku postępowania administracyjnego, że pojazd objęty obowiązkiem wykorzystywany jest do prowadzenia działalności gospodarczej poza granicami kraju i kwestionowania w związku z tym realnej możliwości wykonania nałożonego obowiązku, konieczne również było rozważenie tej kwestii i dokonanie oceny w kontekście wskazanych przez stronę okoliczności faktycznych. Takiej analizy i oceny zaskarżona decyzja w ogóle nie zawiera choć, co należy podkreślić, organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące ustalenia okoliczności wykorzystywania przez skarżącą pojazdu w działalności poza granicami kraju i wobec tego należało dokonać oceny tej okoliczności.

Decyzja nie wyjaśnia również w sposób bezpośredni i jednoznaczny tego, kiedy strona może zostać wezwana do wykonania obowiązku i w jakim terminie powinien być on zrealizowany. Wyjaśnienie tych kwestii, w świetle art. 8 i art. 11 K.p.a. jest natomiast niewątpliwie istotne w związku z podnoszonym przez stronę skarżącą argumentem dotyczącym brak możliwości terminowej realizacji obowiązku.

W konsekwencji, uwzględniając treść zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że w postępowaniu odwoławczym nie rozpoznano sprawy w jej całokształcie, w tym nie rozważono wyczerpująco zarzutów odwołania, co skutkowało naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść uzasadnienia decyzji nie wskazuje na ponowne merytoryczne rozpoznania sprawy i nie uzasadnia wystarczająco podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych powyżej rozważań i sprowadzają się do konieczności dokonania powtórnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wyczerpującej oceny w zakresie możliwości wydania wobec skarżącej Spółki decyzji o przeznaczeniu rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych. W tym rozważenia zasadności wniosku Wojskowego Komendanta Uzupełnień i możliwości realizacji nałożonego obowiązku w kontekście tego, że pojazd objęty tym obowiązkiem znajduje się poza granicami kraju. Tak dokonaną ocenę organ odwoławczy zobowiązany będzie przedstawić w uzasadnieniu decyzji, które winno wyjaśniać kwestię faktycznego powstania obowiązku oddania pojazdu i terminu jego realizacji w kontekście realności i możliwości jego wykonania, w tym w odniesieniu do okoliczności wykorzystywania pojazdu przez Spółkę do prowadzenia działalności poza granicami kraju. Organ ustali, czy okoliczność ta może mieć znaczenie i czy może stać na przeszkodzie wykonania obowiązku.

1. - ---------------------- 1