Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Rejonowego w Kluczborku (dalej też: Prokurator lub skarżący) jest uchwała Rady Gminy Świerczów z dnia 26 czerwca 2008 r., Nr XVII/116/2008, podjęta w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Świerczów.
Powyższa uchwała została wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2006 r. nr 220, poz. 1600, z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2007 r. nr 48, poz. 327, z późn. zm. - dalej: "u.s.g."). W § 1 i § 2 uchwały Rada Gminy Świerczów postanowiła, że ustala wysokość jednorazowych opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Świerczów, zaś jej wykonanie powierzyła Wójtowi Gminy Świerczów (§ 3). Określiła też, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. (§ 4).
Na wskazaną uchwałę, pismem z dnia 4 grudnia 2019 r., Prokurator Rejonowy w Kluczborku wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), poprzez uznanie, że uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, podczas gdy uchwała ta jako akt prawa miejscowego podlegała publikacji, zgodnie z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.
W związku z tym zarzutem domagał się stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wywodził, że z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika upoważnienie dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do samorządowych ustaw ustrojowych i zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Odwołując się do art. 94 Konstytucji RP, Prokurator wyjaśnił, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
Ustawa określa zasady i tryb wydawania takich aktów. Warunkiem ich wejścia w życie - co wynika z Konstytucji - jest ich ogłoszenie. Natomiast, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Obowiązek skierowania aktu normatywnego do ogłoszenia powstaje z momentem wydania (uchwalenia) danego aktu. Późniejsze czynności organu ukierunkowane na publikację zaskarżonego aktu nie mogą konwalidować zaistniałych nieprawidłowości.
W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a uprawnienia o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, w sytuacji powierzenia ich przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - organom wykonawczym tych jednostek - powinny być realizowane w formie aktu prawa miejscowego. Prokurator zauważył, iż na podstawie przedmiotowej uchwały dochodziło do wiążącego obciążenia mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Tymczasem w treści § 4 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jest szczególnym upoważnieniem ustawowym, do podjęcia aktu prawa miejscowego, który wymaga w szczególności prawidłowego ogłoszenia. Skoro wymóg taki nie został w przedmiotowej sprawie spełniony, zatem uzasadnionym jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Gmina Świerczów wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniosła, że zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zdaniem Wójta Gminy, zaskarżona przez Prokuratora uchwała w sprawie ustalenia opłat cmentarnych na cmentarzach komunalnych Gminy Świerczów, nie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego, zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie jest możliwe stwierdzenie przez Sąd jej nieważności. W dalszej kolejności Wójt podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, którym jest akt prawa miejscowego, w świetle art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 tej ustawy, jest ostatnim stadium procedury prawodawczej.
Bez spełnienia tego wymogu akt normatywny nie wchodzi do obrotu prawnego i nie można go uznać za akt prawa miejscowego. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 361/15, którym sąd ten odmówił stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie wprowadzenia cennika opłat za miejsca cmentarne na cmentarzach komunalnych, ponieważ nie została ona opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym a upłynął już ponad rok od jej uchwalenia, Wójt stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Niezależnie od powyższego, Wójt wskazał, że uchwałą z dnia 28 listopada 2019 r., Nr XII/98/2019, Rada Gminy Świerczów uchyliła zaskarżoną uchwałę Nr XVII/116/2008, co czyni niniejsze postępowania bezprzedmiotowym. Jednocześnie Wójt Gminy Świerczów nie podzielił stanowiska Prokuratora co do ugruntowanych poglądów, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, przytaczając na poparcie swojego stanowiska rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 3 marca 2011 r.
Na wezwanie Sądu, Wójt Gminy Świerczów oświadczył w piśmie z dnia 22 stycznia 2020 r., że zaskarżona uchwała stanowiła podstawę prawną poboru opłat w niej określonych od mieszkańców Gminy, zatem wywołała skutki prawne w czasie jej obowiązywania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1571 - dalej: nadal "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została opisana na wstępie uchwała Wójta Gminy Świerczów z dnia 26 czerwca 2008 r., ustalająca wysokość opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Świerczów, przy czym uchwale tej nie nadano statusu aktu prawa miejscowego (nie przewidziano obowiązku jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego). Z uwagi ma materię podlegającą regulacji w drodze omawianej uchwały, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skargę tę wniósł Prokurator Rejonowy w Kluczborku na zasadzie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740), zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.
Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia (art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2017 r. - zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zatem, skargę należy uznać za dopuszczalną.
W tym miejscu odnotować jeszcze trzeba, że po złożeniu skargi zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego. Dlatego rozważenia wymagała także kwestia związana z ewentualnym zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-2. Taką "inną przyczynę" stwarzającą podstawę do umorzenia postępowania stanowiła - w ocenie Wójta Gminy Świerczów - okoliczność wydania w dniu 28 listopada 2019 r. uchwały Nr XII/98/2019, którą uchylono zaskarżoną uchwałę. W przekonaniu Sądu, pomimo podjęcia tej uchwały postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Jak bowiem wynika z oświadczenia Wójta, zawartego w piśmie z dnia 22 stycznia 2020 r., kwestionowana uchwała wywołała w okresie jej obowiązywania skutki prawne.
Z tego powodu, choć w dacie orzekania przez Sąd uchwała objęta skargą już nie obowiązuje, może być jednak nadal stosowana do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jej postanowień. Odnośnie do uprawnień sądów do badania aktów nieobowiązujących podobny pogląd, wyraził Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44) zajął stanowisko, że "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Także w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994/1/7) Trybunał trafnie wywodził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Wskazane poglądy należy odnieść również do niniejszej sprawy, zwłaszcza że są powszechnie uznawane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym dodatkowo zwraca się uwagę, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia.
Dlatego, uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, ponieważ sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1571/12; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14 i przytoczone tam orzecznictwo, dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe świadczy o konieczności poddania zaskarżonej uchwały kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność znosi skutki uchwały od początku jej obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności opartych na nielegalnym akcie.
Przystępując już do oceny zaskarżonej przez Prokuratora uchwały, wskazać przede wszystkim trzeba, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie Rada Gminy Świerczów podjęła przedmiotową uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Świerczów, powierzając jej wykonanie Wójtowi Gminy (§ 3 uchwały) oraz postanawiając, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. (§ 4 uchwały).
Kontrolując legalność ww. uchwały, Sąd zgodził się ze skarżącym, że brak jej publikacji winien skutkować stwierdzeniem nieważności całości aktu z uwagi na istotne naruszenie prawa, w tym art. 13 pkt 2 cyt. wcześniej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały), wprowadzającego obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Podkreślenia wymaga, że według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Z kolei, w doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. np. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06). Wedle Sądu, do takich właśnie aktów należy zaliczyć kwestionowaną przez Prokuratora uchwałę. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja.
Reguluje on w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych. I tak, wprowadza katalog opłat za pochowanie zwłok, za udostępnienie lub zarezerwowanie miejsca grzebalnego oraz za korzystanie z urządzeń cmentarnych, obciążając tymi opłatami w sposób wiążący podmioty zewnętrzne wobec administracji, chcące korzystać z cmentarzy komunalnych. Innymi słowy, uchwała ta ma charakter generalny - bo zawarte w niej normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji.
Ponadto ma ona charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowana jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego, której obowiązywanie – w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jej ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Powtórzyć więc przyjdzie, że z przytoczonego wyżej przepisu Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powinność ogłoszenia przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.
Co do zasady, akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, lub krótszy, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy (por. także art. 5 dający możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej).
Wskazano już wcześniej, że komentowany wymóg ogłoszenia zaskarżonej uchwały i zapewnienia odpowiedniego vacatio legis nie został spełniony, ponieważ w § 4 tego aktu Rada Gminy Świerczów postanowiła, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2009 r.". Natomiast, niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji wyroku.