Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 140/23

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] w O. (zwaną dalej też skarżącą lub Wspólnotą) jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej w skrócie: OWINB) z dnia 9 marca 2023 r., nr 19/II/2023, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej w skrócie: PINB) z dnia 31 października 2022 r., nr 96/22, w przedmiocie odmowy umożliwienia przeglądania akt sprawy.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 7 grudnia 2021 r., nr [...], PINB odstąpił od nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w sprawie budowy wiaty śmietnikowej usytuowanej na działce nr a k.m. [...], obręb W., przy ul. [...] i [...] w O. (znak sprawy: [...]).

Pismem z dnia 1 lutego 2022 r. Wspólnota, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wydania postanowienia przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm. - dopisek Sądu), zwanej dalej w skrócie K.p.a., wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji. Zdaniem skarżącej przyznanie jej statusu strony tego postępowania uzasadnia lokalizacja wiaty śmietnikowej, która powoduje znaczne zwiększenie uciążliwości dla właścicieli działek sąsiednich. Skarżąca podniosła, że na potrzeby ochrony własnego interesu w zakresie korzystania z nieruchomości powinna mieć procesową możliwość uczestniczenia w weryfikacji dowodów mających stanowić podstawę określenia rzeczywistego odziaływania kwestionowanego przedsięwzięcia budowalnego.

Postanowieniem z dnia 6 września 2022 r., nr [...] (wcześniejsze postanowienie organu o odmowie wznowienia postępowania z dnia 18 lutego 2022 r. zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2022 r.), PINB - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - wznowił na żądanie Wspólnoty postępowanie zakończone decyzją własną nr [...]. W tym samym dniu organ powiatowy zawiadomił strony, w tym skarżącą, o wznowieniu postępowania, wyznaczonym na dzień 3 października 2022 r. terminie oględzin oraz uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a.

Pismem z dnia 14 października 2022 r. skarżąca wniosła, na podstawie art. 73 § 1 K.p.a., o udostępnienie do wglądu całości akt sprawy prowadzonej przez PINB pod znakiem: [...]. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 13 października 2022 r. pełnomocnikowi Wspólnoty nie zostały udostępnione w całości akta postępowania, lecz wyłącznie dokumenty zgromadzone w postępowaniu po wydaniu postanowienia nr [...]. Zdaniem Wspólnoty takie działanie organu narusza przepis art. 73 § 1 K.p.a. Poza tym skarżąca stwierdziła, odwołując się do poglądów orzecznictwa, że treść przepisu art. 149 § 2 K.p.a. zobowiązuje organy orzekające w postępowaniu wznowieniowym do rozpoznania sprawy (po wznowieniu postępowania) w jej całokształcie, na podstawie wszystkich zgromadzonych w postępowaniu dowodów.

Wobec tego organ w ramach wznowionego postępowania zobowiązany jest do rozpatrzenia sprawy na podstawie całości materiału dowodowego, w tym dowodów zgromadzonych przed wydaniem postanowienia nr [...].

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku PINB postanowieniem z dnia 31 października 2022 r., nr 96/22, działając na podstawie art. 74 § 2 K.p.a., odmówił umożliwienia Wspólnocie przeglądania akt sprawy postępowania administracyjnego - znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczył treść art. 73 § 1, art. 74 § 2 i art. 151 § 1 K.p.a. Następnie podniósł, że obowiązany jest przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie okoliczności będących przedmiotem żądania strony w zakresie wznowienia postępowania administracyjnego, tj. czy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dopiero odpowiedź twierdząca na powyższe wywoła konieczność rozstrzygnięcia istoty sprawy postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Celem postępowania rozpoznawczego jest bowiem ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej.

Z tego względu udostępnienie Wspólnocie w ramach trwającego postępowania o znaku: [...] także całości sprawy o znaku: [...] zakończonej decyzją ostateczną, jest w warunkach niniejszej sprawy - w przekonaniu organu - przedwczesne, co nie zmienia faktu, iż organ nadzoru budowlanego może udostępnić ww. akta w momencie, kiedy pierwszy etap weryfikacji - statusu strony zostanie odnośnie do Wspólnoty zweryfikowany pozytywnie. Zdaniem organu na obecnym etapie postępowania Wspólnota posiada wyłącznie przymiot strony w postępowaniu toczącym się w wyniku wznowienia postępowania, jednak nie posiada (i nie posiadała) statusu strony w postępowaniu głównym (znak: [...]). Wedle organu, skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego.

PINB podkreślił, że przedmiotem postępowania we wznowionej sprawie - dopiero po ustaleniu, że zapadła decyzja ostateczna była dotknięta jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a. - jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Powyższe ma zaś ścisły związek z treścią art. 149 § 2 K.p.a., zgodnie z którym postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów:

1. - art. 73 § 1 w zw. z 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pozbawienie Wspólnoty prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania;
2. - art. 74 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy wnioskodawczyni jest stroną toczącego się wznowionego postępowania w sprawie budowy spornej wiaty śmietnikowej i przysługuje jej prawo do wglądu w akta sprawy, obejmujące całość materiału dowodowego w sprawie, w tym stanowiącego podstawę do wydania decyzji nr [...];
3. - art. 149 § 1 w zw. z art. 35 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, podczas gdy wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jest załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 35 K.p.a., gdyż jest załatwieniem sprawy o wznowienie postępowania polegającym na wstępnym rozpatrzeniu wniosku strony, zawartego w podaniu o wznowienie postępowania;
4. - art. 149 § 2 w zw. z art. 28 w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w toku wznowionego postępowania administracyjnego podmiot, na wniosek którego zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania, nie ma przymiotu strony aż do momentu zakończenia przez organ "etapu" badania przyczyn wznowienia, podczas gdy postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do prowadzenia postępowania wyjaśniająco-rozpoznawczego, w toku którego organ zobowiązany jest zapewnić czynny udział podmiotów, których interesów prawnych lub obowiązków postępowanie dotyczy, zatem osoba, która żąda wznowienia postępowania, jest stroną tego postępowania nadzwyczajnego i niezależnie od jego wyników legitymowana jest do żądania zarówno kontroli instancyjnej, jak i sądowej w odniesieniu do wydanych, na podstawie art. 149 § 3 lub art. 151 K.p.a., decyzji administracyjnych;
5. - art. 138 § 2 K.p.a. wobec niewykonania wytycznych określonych przez organ drugiej instancji w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2022 r. przez nieuznanie legitymacji Wspólnoty jako strony postępowania, jak również nakazujących PINB ocenić, czy Wspólnota jako strona została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu, przy zapewnieniu jej udziału w czynnościach ustalających.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i udostępnienie akt sprawy postępowania administracyjnego o znaku: [...].

W wyniku rozpatrzenia zażalenia OWINB, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a., postanowieniem z dnia 9 marca 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu opisał stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdził, że zażalenie Wspólnoty należy uznać za nieuzasadnione. W ocenie organu odwoławczego, skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także kręgu stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie od tego, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. O tym bowiem, czy dany podmiot jest stroną decyduje istnienie interesu prawnego lub obowiązku, którego dane postępowanie dotyczy. OWINB podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż z uprawnień przewidzianych w art. 73 K.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tym postępowaniu.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, wskazał, że skarżąca wystąpiła o udostępnienie do wglądu akt sprawy o znaku sprawy [...], pod którym prowadzone było postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, gdzie stroną postępowania nie była Wspólnota, a na jej żądanie zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe. Natomiast kwestia, czy wnioskodawczyni legitymuje się przymiotem strony stanowi etap merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy strona inicjująca to postępowanie wznowieniowe powołuje się na przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienie postępowania nie dokonuje się jeszcze oceny trafności motywów zawartych w tym wniosku.

W ocenie organu odwoławczego podmiot żądający udostępnienia akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją, w której nie miał przymiotu strony, nie może żądać skutecznie udostępnienia tych akt sprawy, nawet gdy z jego wniosku toczy się postępowanie wznowieniowe z przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż dopiero w decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe, wydanej w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a., organ przesądzi o tym, czy faktycznie inicjatorowi postępowania wznowieniowego przysługiwał przymiot strony w postępowaniu pierwotnym.

Zatem, organ wydający postanowienie, o którym mowa w art. 74 § 2 K.p.a., nie ma możliwości dokonania ustaleń co do kręgu stron postępowania, w której to kwestii wypowiedział się już w postępowaniu głównym. Poza tym zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tak więc w przypadku uznania inicjatora postępowania wznowieniowego za stronę postępowania pierwotnego, organ ten przed wydaniem decyzji będzie zobowiązany do zapoznania tej strony z dowodami i materiałami zebranymi w postępowaniu głównym. W przekonaniu OWINB, powołując się na art. 73 K.p.a., nie można kwestionować dokonanych w postępowaniu "głównym" ustaleń w zakresie legitymacji procesowej. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2022 r. nie przesądził, iż w postępowaniu naprawczym zakończonym ostateczną decyzją PINB Wspólnocie przysługiwał przymiot strony, lecz zobowiązał organ pierwszej instancji do zbadania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w toku postępowania wznowieniowego, a nie - jak to uczynił organ pierwszoinstancyjny - już na etapie wstępnym, przed wszczęciem postępowania wznowieniowego.

Zdaniem OWINB samo skutecznie zainicjowanie postępowania wznowieniowego nie przesądza o tym, że wnioskodawcy przysługiwać będzie status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nr [...], bowiem to może zostać stwierdzone dopiero decyzją kończącą postępowanie wznowieniowe.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, ponowiła zarzuty zażalenia dotyczące naruszenia art. 73 § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 74 § 2 K.p.a. oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 28 i art. 6 K.p.a. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że postępowanie wznowieniowe zakończone zostaje wydaniem decyzji orzekającej wyłącznie w przedmiocie, czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony, podczas gdy postępowanie wznowieniowe zakończone zostaje wydaniem decyzji mającej charakter rozstrzygnięcia o istocie sprawy, oraz naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez powołanie błędnej podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia pozostającej w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia.

W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz domagała się zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi Wspólnota opisała dotychczasowy przebieg postępowania, akcentując, że kwestionowana odmowa przeglądania całości akt sprawy pozbawiła ją możliwości dowodzenia, że winna być uznana za stronę postępowania objętego wznowieniem. Odwołując się do poglądów orzecznictwa, argumentowała, że skoro sprawa o wznowienie postępowania administracyjnego wszczęta z wniosku strony powołującej się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jeszcze się toczy, to w sprawie tej ma ona przymiot strony i w ramach tejże sprawy ma prawo wglądu w akta np. w celu wykazania, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość. Nie jest to więc przedwczesne przyznanie wnioskodawczyni uprawnień strony w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż przed prawomocnym zakończeniem postępowania w przedmiocie dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. kwestia jej statusu w sprawie pozwolenia na budowę nie jest przesądzona, a prawo wglądu w akta wynika z faktu, że jest stroną postępowania wznowieniowego.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że postępowanie toczące się na skutek jej wniosku o wznowienie postępowania jest odrębnym postępowaniem od postępowania zakończonego wydaniem decyzji w sprawie budowy wiaty śmietnikowej. Jak bowiem wprost wynika z treści art. 149 § 1 K.p.a. oraz rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z dnia 6 września 2022 r. PINB postanowił wznowić postępowanie administracyjne, co oznacza, że na obecnym etapie nie toczy się "postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego", a zostało wznowione postępowanie w sprawie budowy wiaty śmietnikowej. Zastosowanie zatem znajduje przepis art. 149 § 2 K.p.a. nakazujący PINB przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zdaniem skarżącej nie znajduje oparcia w przepisach stanowisko organu drugiej instancji, zgodnie z którym dopiero treść decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe wydanej w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. przesądzi o tym, czy faktycznie inicjatorowi postępowania wznowieniowego przysługiwał przymiot strony w postępowaniu pierwotnym.

Przepisy K.p.a. zobowiązują bowiem organy administracji do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym w stadium postępowania co do przyczyn wznowienia. Dalej Wspólnota podniosła, że Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "akta sprawy", jednakże z różnych przepisów można wywnioskować, że przez akta sprawy należy rozumieć uporządkowany zbiór dokumentów zebranych w związku z prowadzoną sprawą, to jest w szczególności pism składanych przez stronę, protokołów, adnotacji, dowodów doręczenia pism. Chodzi więc o wszelkie dokumenty, które organ prowadzący postępowanie zebrał na potrzeby rozstrzygnięcia danej sprawy. Nie może być wątpliwości, że brak dostępu strony do akt sprawy uniemożliwiłby uprawnionemu korzystanie z wielu uprawnień, jak np. z prawa do obrony.

Dostęp do akt sprawy stanowi więc warunek konieczny rzetelnego postępowania. Prawo wglądu w akta sprawy istnieje zarówno w toku postępowania, jak i po jego zakończeniu, a skorzystanie z niego nie wymaga spełnienia przez stronę żadnych dodatkowych wymogów, przy czym dostęp do akt sprawy nie może być ograniczany nawet w okresie zawieszenia postępowania. Skarżąca podniosła też, że organ naruszył przepisy postępowania przez powołanie błędnej podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, pozostającej w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 138 § 2 K.p.a. zamiast art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko oraz argumentację wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać jeszcze trzeba, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie została rozpoznana w trybie uproszczonym skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

W wyniku przeprowadzonej w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że akty te zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie OWINB z dnia 9 marca 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 31 października 2022 r. o odmowie umożliwienia skarżącej przeglądania akt sprawy postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem: [...]. Organy obu instancji zgodnie uznały, że podstawę odmowy stanowi okoliczność, iż skarżąca nie była stroną postępowania głównego zakończonego decyzją PINB nr [...] o odstąpieniu od nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie budowy wiaty śmietnikowej, objętego wnioskiem Wspólnoty o wznowienie postępowania. W tym zakresie stwierdziły, że skarżąca ma jedynie uprawnienie dostępu do akt związanych ze wznowieniem postępowania, ponieważ nie została jeszcze przesądzona kwestia, czy skarżącej będzie przysługiwać status strony postępowania głównego zakończonego decyzją nr [...]. Kontrolowane postanowienia oparto o przepis art. 74 § 2 K.p.a., zatem Sąd zobowiązany był do zbadania, czy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania.

W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że art. 10 § 1 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej w skrócie K.p.a., stanowiący, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, formułuje jedną z generalnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej dwa rodzaje obowiązków, jeden polegający na zapewnieniu stronie udziału w każdym stadium postępowania i drugi polegający na umożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym związane jest wynikające z przepisu art. 73 § 1 K.p.a. jedno z podstawowych praw procesowych strony, a mianowicie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.

Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 236 § 2, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę (§ 1b). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Natomiast odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 K.p.a.). Podkreślić też należy, że określona w art. 73 reguła udostępniania akt stronom wynika z określonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organom administracji publicznej stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Niewątpliwie też prawo strony zagwarantowane w art. 73 § 1 K.p.a. stanowi realizację zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a., wedle której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy organy błędnie zastosowały art. 74 § 2 K.p.a. W postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanych postanowień organy obu instancji całkowicie bowiem pominęły istotny element stanu faktycznego dotyczący wydania przez PINB postanowienia z dnia 6 września 2022 r. o wznowieniu na żądanie skarżącej postępowania zakończonego decyzją nr [...]. Wyjaśnienia zatem wymaga, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zatem zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną wydaną w postępowaniu zwykłym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 747/20, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do powyższego, w ocenie Sądu, organy w nieuprawniony sposób uznały, że wydane na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania nie przyznało Wspólnocie przymiotu strony w sprawie objętej jej wnioskiem, a tylko w sprawie związanej z samym wnioskiem i wydanymi w jego następstwie dokumentami. Bezpodstawnie też uznano, że dopiero stwierdzenie spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. świadczy o tym, że wnioskujący o wznowienie jest stroną tego postępowania i dopiero wówczas może żądać dostępu do całości akt sprawy. W przekonaniu Sądu takie rozumowanie organu jest błędne, ponieważ w istocie dzieli strony postępowania w zależności od etapu rozpoznania sprawy wznowieniowej.

Nie można zgodzić się z organem drugiej instancji, że dopiero przesądzenie w decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 151 K.p.a., iż skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu zwykłym, zapewni Wspólnocie dostęp do całości akt tego postępowania. W przekonaniu Sądu brak możliwości dostępu do akt postępowania zwykłego przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe pozbawia skarżącą prawa do udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, co niewątpliwie narusza zasadę określoną w art. 10 § 1 K.p.a. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że skarżąca pozbawiona dostępu do całości materiału dowodowego nie może skutecznie bronić swoich praw, w tym nie może skutecznie dowodzić w oparciu o pełną dokumentację zgromadzoną przez PINB w postępowaniu zwykłym, że posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji nr [...].

Sąd podziela pogląd wyrażony w przytoczonym przez skarżącą wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2616/20, że skoro sprawa o wznowienie postępowania administracyjnego wszczęta z wniosku strony, powołującej się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jeszcze się toczy, to w sprawie tej wnioskodawca ma przymiot strony i w ramach tejże sprawy ma prawo wglądu w akta np. w celu wykazania, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość. Nie jest to więc przedwczesne przyznanie jej uprawnień strony w sprawie objętej wnioskiem o wznowienie, gdyż przed prawomocnym zakończeniem postępowania w przedmiocie dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. kwestia jej przymiotu strony w sprawie nie jest przesądzona, a prawo wglądu w akta wynika z faktu, że jest stroną postępowania wznowieniowego.

W świetle powyższego Sąd uznał, że obowiązkiem organu jest zapewnienie skarżącej udziału w postępowaniu poprzez umożliwienie jej zapoznania się z aktami sprawy, niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się sprawa wznowieniowa. Wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 1 K.p.a. wszczyna bowiem postępowanie wznowieniowe, a to oznacza, że od tej chwili organ ma zapewnić stronie - zgodnie z zasadą z art. 10 § 1 K.p.a. - czynny udział w każdym jego stadium.

W kontrolowanej sprawie dostrzec także trzeba, że organ ustalił strony postępowania wznowieniowego i w zawiadomieniu z dnia 6 września 2022 r. poinformował je, w tym skarżącą, o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., w tym o możliwości zapoznania się z materiałem dokumentacyjnym sprawy. W ocenie Sądu akta sprawy wznowieniowej obejmują m.in. akta sprawy głównej, ponieważ - jak już wyjaśniono wyżej - występuje ścisły związek między postępowaniem wznowieniowym a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Dlatego organ powinien zapewnić skarżącej dostęp również do dokumentów postępowania, którego dotyczy wniosek o wznowienie, aby umożliwić Wspólnocie obronę swych praw, w tym udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego dotyczącego jej interesu prawnego.

W ocenie Sądu analiza okoliczności faktycznych niniejszej sprawy w kontekście omówionych reguł procedowania organów prowadzi do wniosku, że OWINB oraz organ powiatowy, pomijając fakt skutecznego zainicjowania przez skarżącą postępowania wznowieniowego, bezpodstawnie uznały, że nie jest ona uprawniona jako strona tego postępowania do zapoznania się całością akt sprawy. Powyższe skutkowało wadliwym przyjęciem, że zachodzą podstawy do odmowy umożliwienia Wspólnocie przeglądania akt sprawy postępowania administracyjnego o znaku: [...].

Reasumując, Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni omówionych wyżej przepisów, co doprowadziło do nieuzasadnionej okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy odmowy umożliwienia przeglądania skarżącej akt sprawy, z powołaniem się na wadliwą argumentację mającą świadczyć o wystąpieniu przesłanki z art. 74 § 2 K.p.a. W przekonaniu Sądu postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydano kontrolowane postanowienia, zostało przeprowadzone również z naruszeniem - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 73 § 1 K.p.a.

W świetle ujawnionych wyżej uchybień za prawidłowe trzeba uznać zarzuty skarżącej dotyczące przeprowadzenia przez organy postępowania z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania.

Za usprawiedliwiony należy również uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 4 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy wadliwie wskazał w podstawie prawnej wydanego postanowienia art. 138 § 2 K.p.a., który nie miał w sprawie zastosowania. Organ utrzymał bowiem w mocy zaskarżone postanowienie, a zatem powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., mającym odpowiednie zastosowanie z mocy art. 144 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił postanowienia organów obu instancji, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, uiszczona opłata kancelaryjna w kwocie 4 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.