Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. T. (dalej: skarżący) jest decyzja (rozkaz personalny) Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (dalej: Komendant, organ odwoławczy) z dnia 13 marca 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w Oleśnie z dnia 24 grudnia 2019 r., nr [...], wydany w sprawie przyznania skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego w związku z zaliczeniem do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym.
Skarga została wniesiona w następującym, wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem (raportem) z dnia 30 listopada 2019 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Oleśnie o ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości z tytułu wysługi lat za okres pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców i brata, tj. od dnia [...] do dnia [...]. W załączeniu wnioskodawca przedłożył:
- 1. Postanowienie Burmistrza [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym;
- 2. Oświadczenie wnioskodawcy (sporządzone w Urzędzie Miejskim w [...]);
- 3. Zaświadczenie o zameldowaniu;
- 4. Zeznania dwóch świadków;
- 5. Zaświadczenia o zameldowaniu świadków;
- 6. Zaświadczenie Starostwa Powiatowego w [...] o położeniu i powierzchni gospodarstwa oraz jego właścicielach.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ I instancji, na podstawie art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.; aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) przy zastosowaniu 5 ust. 1 i 4 w zw. z § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.- dalej: "rozporządzenie") oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310), zwanej dalej "ustawą" przyznał skarżącemu wnioskowane prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] do dnia [...], tj. w wymiarze 3 lat, 3 miesięcy i 19 dni.
Organ I instancji określił prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego skarżącego z tytułu wysługi lat w wysokości 30% od dnia [...] i 32% od dnia [...], jednocześnie odmawiając naliczenia i wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od dnia [...] do dnia 1 [...].
W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, błędną wykładnię art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 i 3 ustawy o Policji w zw. z § 5 ust. 4 rozporządzenia, co spowodowało wadliwe określenie dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a w rezultacie nieprawidłowe określenie terminu, od którego przyznane zostało prawo do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Ponadto wniósł o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, w przypadku uznania przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Komendant w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wstępnie wskazał zasady obowiązujące w postępowaniu odwoławczym i wyjaśnił, że zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie o Policji. Zgodnie z art. 101 tej ustawy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Ponadto art. 105 ust. 2 stanowi, że uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia o charakterze stałym są płatne miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 3 i 5. Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę (art. 106 ust. 1 ustawy o Policji). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby oraz o kolejne 2 procent za każde następne dwa lata służby do wysokości 32% po 32 latach służby - łącznie do wysokości 35% po 35 latach służby.
Zaliczenie do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, okresu zatrudnienia lub służby, wykonywanych przed przyjęciem do służby w Policji, powoduje procentowy wzrost uposażenia zasadniczego pobieranego przez policjanta. Stosowne regulacje szczegółowe zawarte są w przepisach rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał, iż skoro policjant swoje prawo do zwiększenia wynagrodzenia zasadniczego z tytułu wysługi lat wykazał później niż w dniu przyjęcia do służby, to okoliczność uzasadniająca zmianę uposażenia powstała dopiero z dniem, w którym funkcjonariusz tę okoliczność ujawnił Od tego dnia staje się wymagalne roszczenie o wzrost wynagrodzenia z tego tytułu na podstawie art. 107 ustawy o Policji.
Dalej Komendant wskazał, że ani art. 107 ustawy o Policji, dotyczący przedawnienia roszczeń, ani żadna inna norma tego aktu prawnego, nie definiuje stanu wymagalności roszczenia. Pozwala to tym samym na zastosowanie przepisu art. 120 § 1 zd. 2 Kodeksu cywilnego, który uzależnia rozpoczęcie biegu przedawnienia od podjęcia przez uprawnionego czynności w możliwie najkrótszym terminie. Przez wymagalność należy zatem rozumieć stan, w którym wierzyciel ma prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności. Jest to stan potencjalny, o charakterze obiektywnym, którego początek następuje od chwili, w której wierzytelność zostaje uaktywniona. Wówczas też następuje początek biegu przedawnienia i dopuszczalność potrącenia. Bieg terminu przedawnienia przed dniem złożenia przez policjanta stosownych dokumentów umożliwiających uwzględnienie dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy do wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, nie rozpoczyna biegu.
Nie zostają bowiem w takiej sytuacji spełnione przesłanki warunkujące powstanie roszczenia o wypłatę różnicy wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Dopiero złożenie przez policjanta pełnej dokumentacji dotyczącej wysługi lat powoduje, że funkcjonariusz uzyskuje prawo podmiotowe do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i z tym dniem roszczenie policjanta z tego tytułu staje się wymagalne. Dopiero fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w przedmiocie zwiększenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat z uwagi na uwzględnienie dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy powoduje, iż policjant uzyskuje prawo do wzrostu świadczenia. W tym zakresie Komendant powołał się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych.
Tym samym organ I instancji prawidłowo przyjął dzień złożenia przez skarżącego raportu w sprawie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego w tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców i brata, jako dzień, od którego przysługuje prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w związku z uwzględnieniem okresu pracy wcześniej nieudokumentowanego.
Dokonując oceny ustaleń faktycznych organu I instancji Komendant stwierdził, że prawidłowo zaliczono skarżącemu następujące okresy stażowe na dzień rozpoczęcia służby, tj. na [...]:
- - okres służby kandydackiej w Policji: od [...] do [...] tj. 1 rok, 5 miesięcy i 28 dni;
- - okres służby w Policji: [...] dzień;
- - okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców i brata w charakterze domownika: od [...] do [...] w łącznym wymiarze: 3 lata, 3 miesiące i 19 dni;
- - okres zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy: od [...] do [...] w łącznym wymiarze: 2 lata, 9 miesięcy i 14 dni.
Stosownie do powyższego, łączna wysługa lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego skarżącego na dzień [...] wynosi łącznie 31 lat, 1 miesiąc i 15 dni. Uwzględniając treść § 3 ust 1 rozporządzenia, na dzień [...] skarżącemu przysługuje wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 30%, a prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego w wysokości 32% nabędzie on w dniu [...].
W ocenie Komendanta, postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji nie wymaga uzupełnienia, ustalone zostały wszystkie istotne mające znaczenie prawne dla sprawy okoliczności faktyczne dające podstawę do przyznania funkcjonariuszowi prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Ponadto zwrócił uwagę na obowiązujący z mocy art. 139 K.p.a. zakaz pogarszania sytuacji strony składającej odwołanie.
Końcowo organ odwoławczy podniósł, że nie zgadza się z poglądami zawartymi w przywołanych przez skarżącego wyrokach, gdyż mają one moc wiążącą wyłącznie w granicach spraw, w których zostały one wyrażone.
W skardze S. T. zarzucił naruszenie art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 i 3 ustawy o Policji na skutek błędnej wykładni tych przepisów oraz przepisu § 5 ust. 4 rozporządzenia na skutek błędnego określenia terminu wymagalności zgłoszonego przez niego roszczenia i wadliwe określenie daty, od której należało ustalić prawo do procentowego wzrostu uposażenia.
Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zawarto również wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy stan sprawy, zakwestionował możliwość stosowania w stosunku do uprawnień funkcjonariuszy Policji przepisów Kodeksu cywilnego, regulujących instytucję przedawnienia roszczeń. Z kolei – w jego ocenie – przepis art. 106 ust. 1 ustawy o Policji ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy w trakcie miesiąca policjant zostaje mianowany na inne stanowisko służbowe, nabędzie prawo do kolejnego stopnia wysługi lat lub gdy zmienione zostaną jego składniki wynagrodzenia. Możliwość przeliczenia wymiaru wysługi lat w trakcie trwania stosunku służbowego przewiduje § 5 ust. 3 rozporządzenia, przy czym procentowa wysokość wzrostu wysługi określa się w decyzji uwzględniającej przepisy o przedawnieniu. Art. 107 ust. 1 ustawy o Policji przewiduje 3-letni termin przedawnienia licząc od dnia w którym roszczenie stało się wymagalne. Złożenie przez funkcjonariusza udokumentowanego raportu o zmianę wymiaru wysługi lat powoduje, że przerwany zostaje bieg przedawnienia, a nowe ustalenie prawa do dodatków związanych z udowodnionym wymiarem wysługi, dotyczyć powinno całego okresu nieprzedawnionego.
Podkreślił, że policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat liczonej na dzień przyjęcia do służby, a uprawnienie do takiego wzrostu nabywane jest z mocy prawa. Złożenie odpowiednich dokumentów ma jedynie charakter potwierdzający istnienie uprawnienia, a wydany w następstwie złożenia wniosku rozkaz personalny ma charakter deklaratoryjny. Funkcjonariusz Policji od dnia przyjęcia do służby dysponuje możliwością przedstawienia w każdym czasie dodatkowych dokumentów dotyczących wysługi lat, zaś organ w razie uwzględnienia tej dokumentacji powinien swoją decyzją objąć okres nieprzedawniony, czyli 3 lat wstecz. Inne rozumienie § 5 ust. 4 rozporządzenia i art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji powodowałoby, że są to regulacje iluzoryczne. Na poparcie swoich twierdzeń powołał szereg wyroków sadów administracyjnych.
Organ odwoławczy wnosił w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie oraz złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu odwołał się do stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przypomniał zawartą w tych aktach argumentację. Wskazał m.in., że ustawodawca w odmienny sposób określił kwestię terminu, od którego należy liczyć okres wysługi lat oraz terminu, od którego należy się policjantowi wyższe wynagrodzenie z tytułu wzrostu wysługi lat. Pierwszy z tych terminów rozpoczyna bieg od momentu, w którym nawiązany został stosunek służbowy, natomiast zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o Policji podwyższenie uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat możliwe jest z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Tym samym zdarzenie powodujące zmianę wywołuje skutki wyłącznie na przyszłość i nie może działać wstecz. Powołał się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych.
Z uwagi na to, że zarówno skarżący jaki organ zgodnie wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w tym trybie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 209 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.
Zdaniem Sądu, nie zaistniały w postępowaniu przed organami Policji nieprawidłowości co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, co powoduje, że ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości i nie są przez skarżącego kwestionowane.
Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej nie jest legalność decyzji (rozkazu personalnego) wydanej w przedmiocie wypłaty funkcjonariuszowi Policji różnicy wysokości uposażenia, w zakresie samego faktu zaliczenia wskazanego w pierwszej części uzasadnienia okresu pracy skarżącego w gospodarstwie rolny rodziców i brata, do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu dodatkowo wykazanej wysługi lat. Różnica stanowisk między organami Policji a skarżącym polega na sposobie liczenia terminu trzyletniego przedawnienia (art. 107 ust. 1 ustawy o Policji).
Na początek ocenić należy dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej dla sporu o wypłatę uposażenia funkcjonariusza Policji. W tym przedmiocie w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że spory o roszczenia o uposażenie ze stosunków służbowych podlegają rozstrzygnięciu na drodze sądowoadministracyjnej. Kwestię tę przesądził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 maja 1995 r. o sygnaturze akt I PZP 13/95 (OSNP 1995/23), w której uznano, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji wraz z odsetkami, jest niedopuszczalna.
Tym samym, w sprawach o uposażenie funkcjonariuszy Policji mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (vide wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt IISA/Lu 343/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Oznacza to właściwość sądu administracyjnego w rozpoznawaniu spraw dotyczących uposażenia funkcjonariuszy Policji, w tym spraw o wypłatę uposażenia (zob. szerszy wywód w tym przedmiocie w wyroku WSA w Warszawie z 10 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 71/17, zam. w CBOSA).
Czynność wypłaty uposażenia funkcjonariusza Policji jest czynnością materialno - techniczną określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zaś czynność odmowy wypłaty tego uposażenia powinna mieć formę decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego).
W przywołanym wyroku z 10 listopada 2017 r. Sąd trafnie przyjął, że przepisy ustawy o Policji nie kwalifikują w określony sposób czynności wypłaty uposażenia, a jedynie wskazują w art. 105 ust. 2 ustawy o Policji, iż uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia o charakterze stałym płatne są miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 3 i 5. Skutki prawne związane z wypłatą uposażenia powodują, że czynności tej nie sposób zakwalifikować wyłącznie jako czynności faktycznej polegającej na wykonaniu zlecenia przelewu określonej sumy pieniędzy lub dokonania wypłaty gotówki bezpośrednio do rąk funkcjonariusza. Skutki tej czynności uprawniają do jej zakwalifikowania jako czynności prawnej, mającej znaczenie dla uprawnień i obowiązków funkcjonariusza Policji. Z chwilą wypłaty uprawnienie do uposażenia zostaje bowiem zaspokojone, a organ przestaje być dłużnikiem policjanta.
Na tej podstawie czynność wypłaty uposażenia wynikającego ze stosunku prawnego (służbowego), zaliczanego do kategorii stosunków publicznoprawnych, można traktować jako czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Pogląd ten, prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, skład orzekający w sprawie niniejszej podziela w całości (vide np. wyrok z dnia 9 czerwca 2011 r., IV SA/Gl 817/10 oraz przytoczone tam orzecznictwo, dostępne w CBOSA). Natomiast odmowa dokonania czynności materialno-technicznej, a więc negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, której pozytywne rozstrzygnięcie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, powinno przybrać formę takiej decyzji. Organ powinien bowiem wykazać, z jakich powodów świadczenie, które co do zasady przyznawane jest w formie czynności materialno-technicznej, jest w danym konkretnym przypadku nienależne.
Jest zobowiązany przedstawić prawną i faktyczną argumentację uzasadniającą odmowę i powinien wykazać, dlaczego w jego ocenie stan sprawy jest inny niż określony przepisem warunkującym przyznanie świadczenia. W takiej sytuacji najsilniejsze gwarancje procesowe daje stronie załatwienie sprawy odmownie w formie decyzji administracyjnej zawierającej uzasadnienie stanowiska organu, umożliwiającej wdrożenie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Innymi słowy, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej w formie decyzji administracyjnej najpełniej chroni interes społeczny oraz interes strony. Formę decyzji administracyjnej w sprawach dotyczących wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat przewiduje też wprost § 5 ust. 4 rozporządzenia.
Można zatem przyjąć, że od strony formalnej organy Policji prawidłowo załatwiły wniosek skarżącego w drodze decyzji administracyjnej, skoro zajęły stanowisko negatywne nie tyle co do samego uprawnienia do wzrostu jego uposażenia ale co do daty, od której to zwiększone wynagrodzenie przysługuje.
W analogicznej sprawie, rozpatrywanej w tut. Sądzie (wyrok z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 210/19 – zam. w CBOSA), trafnie wskazano, że zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe, a w myśl ust. 2 tego artykułu z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Wysokość uposażenia zasadniczego jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji).
Zasady obliczania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, zostały uregulowane w rozporządzeniu, które w Rozdziale 2 zatytułowanym "Ustalenie wysługi lat" określa okresy zaliczane do wysługi lat (§ 4) oraz określa tryb postępowania w tych sprawach (§ 5).
Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1 (§ 5 ust. 3 rozporządzenia).
Regulacja § 5 ust. 4 rozporządzenia stanowi, iż termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.
Treść powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że w momencie przyjmowania do służby policjantowi ustala się okresy zaliczane do wysługi lat, od której zależy wysokość należnego uposażenia.
Zasadą jest, że podstawową wysługę ustala się na dzień przyjmowania policjanta do służby, zaliczając do tej wysługi wszystkie poprzednie okresy służby i inne równoważne okresy zatrudnienia. Pełna realizacja tej zasady jest możliwa tylko wówczas, gdy funkcjonariusz już w momencie podejmowania służby w Policji przedłoży wszystkie niezbędne w tym zakresie dokumenty.
Jeżeli jednak – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – takie dokumenty policjant przedstawi dopiero w czasie pełnionej służby, to według przepisów rozporządzenia istnieje możliwość zmiany wysługi lat ustalonej na dzień przyjęcia do służby w Policji poprzez zaliczenie policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów pracy wykonywanej przed podjęciem służby w Policji (§ 5 ust. 3 rozporządzenia).
Dlatego policjant, który przy przyjęciu do służby nie wykazał wszystkich zaliczanych okresów, może to uczynić później, nie tracąc prawa do ich uwzględnienia przy ustalaniu przedmiotowej wysługi. Po przedłożeniu dokumentów odnoszących się do okresów, które podlegają zaliczeniu do wysługi lat, funkcjonariusz może wnioskować o zaliczenie mu, dotychczas nieudokumentowanych okresów. Realizacja takiego żądania następuje rozkazem personalnym zmieniającym ustaloną wysługę lat z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.
W rozpatrywanej sprawie do rozstrzygnięcia pozostawała data, od której przysługuje policjantowi wyższe uposażenie, to znaczy czy od daty złożenia udokumentowanego wniosku o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym i okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, czy też od daty wcześniejszej a ustalonej przy uwzględnieniu przepisów o przedawnieniu, za czym wywodzi skarżący.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że przy dokonywaniu wykładni powołanego przepisu rozporządzenia konieczne jest przywiązanie szczególnej wagi do zawartego w nim określenia "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu". Dotyczy ono terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia w określonej procentowo wysokości, w powiązaniu z wynikającą z decyzji zmianą wysługi lat. Powyższa regulacja wskazuje, że to powołany wyżej przepis rozporządzenia, a nie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, stanowi podstawę do określania terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1512/17, zam. w CBOSA).
Konieczność określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia wynika z treści art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Bieg przedawnienia takich roszczeń, w myśl art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Zdaniem Sądu, dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr - tak jak wymaga tego przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia - przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej.
W konsekwencji, policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres. NSA w przywołanym wyroku z 26 kwietnia 2019 r. wyjaśnił, że istnienie okresów uwzględnianych przy ustalaniu wysługi lat przy przyjęciu policjanta do służby ma charakter obiektywny. O tym, czy policjantowi w rozkazie personalnym zostanie ustalona wysługa lat oraz czy otrzyma odpowiedni wzrost uposażenia zasadniczego decyduje jedynie udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat. Nieprzedłożenie przez policjanta przy przyjęciu do służby dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat skutkuje tym, że jego uposażenie zasadnicze zostanie ustalone w wysokości niższej niż mogłoby być ustalone, gdyby w tym terminie prawidłowo te okresy udokumentował. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za cały okres od przyjęcia do służby w Policji do dnia złożenia wniosku o zmianę wysługi lat.
Przepisy § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia przewidują, że również w razie zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to, że oprócz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, określającego 3 letni termin przedawnienia, należy także uwzględniać art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, regulujący kwestię przerwania biegu przedawnienia. Dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej.
Policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres.
Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie decyzji (rozkazu personalnego) ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji (rozkazu personalnego), która ma charakter deklaratoryjny. Przy czym te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje.
Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów, stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, i przerywa bieg przedawnienia (por. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 1340/13, z dnia 2 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 2495/14, z dnia 22 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 3106/15, 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3257/16 oraz z dnia 26 kwietnia 2019, sygn. I OSK 1512/17,wszystkie opubl. w CBOSA), które Sąd orzekający podziela, w odróżnieniu od orzeczeń powołanych przez organ w odpowiedzi na skargę.
W konsekwencji zauważyć trzeba, iż skarżący prawo do wzrostu uposażenia z tytułu większej wysługi lat nabył nie z dniem złożenia wniosku o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym, ale wcześniej. Prawo to istniało już w dniu przyjęcia do służby, a ponieważ przerwanie biegu przedawnienia tego prawa zostało dokonane w dniu wpłynięcia wniosku do organu, to termin nabycia prawa należnego funkcjonariuszowi do wyższego uposażenia z tytułu wysługi lat winien uwzględniać okres nieprzedawniony - trzy lata przed złożeniem wniosku.
Z powyższych względów, z uwagi na naruszenie przez organy orzekające odwoławczy przepisów § 5 ust. 2 - 4 rozporządzenia w zw. z art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a) P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Komendant uwzględni zaprezentowaną wyżej wykładnię powołanych przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia, ustalając wysokość uposażenia również za odpowiedni okres poprzedzający złożenie raportu z dnia 30 listopada 2019 r.
O kosztach, których przyznania domagał się skarżący nie orzeczono, ponieważ był on zwolniony w sprawie ustawowo z wpisu od skargi a nie zgłosił żadnych innych poniesionych kosztów postępowania sądowego.