Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Op 149/20

Uzasadnienie

Pismem z 3 kwietnia 2020 r. K. S. (dalej: strona, skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, za pośrednictwem Rady Gminy Izbicko (dalej: Rada Gminy), skargę na jej uchwałę nr XVI.124.2020 z 24 lutego 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i [...]. Skarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1. 1. "art. 32, art. 64 oraz art. 22 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez ukształtowanie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nadmiernie ograniczający przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości i wynikającą z niego możliwość zagospodarowania terenu, a także de facto wynikającą z niego możliwość prowadzenia zamierzonej działalności gospodarczej, ograniczając tym samym wolność jej prowadzenia, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek racji publicznej to uzasadniającej, a tym samym nadużycie władztwa planistycznego gminy dla realizacji celów wykraczającego poza funkcję tego władztwa art. 1 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., definiującego pojęcie ładu przestrzennego",
2. 2. "art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 4 (...) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) poprzez istotne bezprawne oraz nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżącego",
3. 3. "naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1, art. 27 i art. 28 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzania oraz trybu podjęcia
4. 4. ały, skutkujących nieważnością Uchwały w tym zakresie oraz:

ustaleniem, że przyjęty symbol RU-3 z przeznaczeniem teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych są zgodne z ustaleniami studium z 2015 r.;

ustaleniem, że wielkość powierzchni zabudowy ma wynosić 80 %, w sytuacji gdzie na dzień uchwalania skarżonego orzeczenia powierzchnia zabudowy na poszczególnych nieruchomościach była większa, co jednocześnie było zgodne z postanowieniem dotychczas obowiązującej uchwały nr VI.30.2015 Rady Gminy Izbicko z dnia 30 marca 2015 r.";

"ustaleniem, że na terenach RPZ-7 oraz RPZ-5. obowiązują takie same ustalenia, w sytuacji gdzie zawarto dwa zupełnie różne postanowienia, bez jednoczesnego uzasadnienia zastosowania takiego rozwiązania";

"brak zmiany planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie funkcji terenu RU-5 jako zaplecza dla zabudowy na terenie RPZ-7, podobnie jak zapisano to w przypadku terenu RU-4, pomimo istnienia uzasadnienia merytorycznego i formalnego do zmiany ustaleń projektu zmiany planu w tym zakresie";

uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego wewnętrzne sprzeczności w zakresie zakazu posadowienia nowej zabudowy.

1. 5. "art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – istotne naruszenie zasad sporządzania planu, a to:
2. a) art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju,
3. b) art. 1 ust. 2 pkt. 7 w związku z art. 9 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności (w tym zakaz prowadzenia produkcji zwierzęcej na terenach, które są zgodne z kierunkami wyznaczonymi w studium), i w konsekwencji uchwalenie zaskarżonej uchwały w brzmieniu nie uwzględniającym istoty prawa własności oraz nie uwzględniającym wymagań ładu przestrzennego, w szczególności zasady ciągłości działań planistycznych";
4. 6. "art. 17 pkt 11 w zw. z art. 19 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 12 pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez uchybienie procedurze planistycznej w zakresie związanym z ogłoszeniem o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, polegające na braku ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu po uwzględnieniu uwag do projektu planu",
5. 7. "art. 17 pkt. 12 i 13 w związku z art. 9 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie procedury planistycznej, w tym braku merytorycznego rozpoznania wniosków i uwag na etapie składanych wniosków do zmiany planu",
6. 8. "art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy i wprowadzenie ograniczenia naruszającego prawo własności Skarżącego w sposób uniemożliwiający realizację zamierzeń inwestycyjnych, przekraczając tym samym dopuszczalne granice władztwa planistycznego wobec niewykazania konieczności takiej ingerencji z powodu zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony zdrowia, czy ochrony praw osób trzecich",
7. 9. "art. 22 ust. 1 u.s.g., poprzez zaniechanie otwarcia dyskusji nad uchwałą, a następnie jej zamknięcie i podjęcie uchwały, pomimo że dyskusja w tym przedmiocie nie została nigdy otwarta oraz nie podjęto żadnej dyskusji nad zgłoszonymi zarzutami, a nawet nie zaproponowano zadawania pytań, radni zabierali głos w tej kwestii dopiero w wolnych wnioskach, bo wcześniej im nie pozwolono",
8. 10. "art. 16 ust. 2 z zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 § 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez podjęcie uchwały bez wskazania podstawy prawnej, tj. niewskazanie art. 27 ww. ustawy w podstawach prawnych uchwały, pomimo że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zmiana istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu".

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości albo w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżącego, tj.a, b, c, d, d, e. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze pełnomocnik zawarł również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", z powodu "niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków".

W jej uzasadnieniu wskazał, że "pomimo prawidłowego i skutecznego złożenia przez skarżącego uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, Rada Gminny dokonała uchwalenia skarżonego orzeczenia z naruszeniem przepisów prawa, które także determinowały nieprawidłowe rozstrzygnięcie sprawy". Zaznaczył, że wbrew żądaniom skarżącego organ gminy nie zachował oznaczeń i przeznaczenia terenów w planie. Podniósł, że Wójt Gminy nie podjął żadnych działań zmierzających do samej poprawy błędnych zapisów w istniejącej uchwale. Dalej pełnomocnik przytoczył treść art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej w skrócie: "u.s.g.", po czym stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż skarżący posiada interes prawny w złożeniu niniejszego środka zaskarżenia, albowiem dysponuje prawem własności do nieruchomości znajdujących się w obszarze planu zagospodarowania przestrzennego, skarżona uchwała nadmiernie ogranicza przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości i wynikającą z niego możliwość zagospodarowania terenu, skarżona uchwała ogranicza skarżącemu prawo możliwość dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej, ograniczając tym samym wolność jej prowadzenia, nowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza uprawnienia skarżącego do korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy, negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego. W jego ocenie zakres naruszeń skutkuje ziszczeniem się przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Argumentując naruszenie prawa materialnego wskazał, że zaskarżona uchwała narusza tzw. władztwo planistyczne, a po przytoczeniu treści art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wyjaśnił, że regulacje te przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Na poparcie tego poglądu przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98, OTK 1999 Nr 4, poz.

78. Kontynuując swój wywód autor skargi podkreślił, że przysługujące gminie władztwo planistyczne doznaje zatem ograniczeń, co oznacza, że organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Następnie zaznaczył, że zmiana zaskarżonego planu dotyczy praktycznie wyłącznie osoby skarżącego, bowiem zakres oraz efekt zmian planu dotyczy wyłącznie nieruchomości, na których prowadzona jest działalność związana z produkcją zwierzęcą przez stronę. Jednocześnie wskazał, że takie zapisy w jego ocenie prowadzą do dyskryminacji mieszkańców i wprowadzania podziałów między nimi, bowiem w miejscowościach objętych zmianą planu jest znacznie większa liczba rolników, którzy także zajmują się hodowlą zwierząt i niejednokrotnie posiadają ilość zwierząt przekraczającą 100DJP. Podkreślił przy tym, że treść uchwały ma na celu likwidację prowadzonej działalności w miejscowości [...], na terench, gdzie dotychczasowy miejscowy plan na nią zezwalał. Pełnomocnik zaznaczył również, że dotychczasowe ustalenia planu nie naruszały kierunków wyznaczonych przez studium.

Jednocześnie podniósł, że "omawiana kwestia dotyczy działki oznaczonej nr ewidencyjnym a dotychczasowe przeznaczenie – RPZ-1, stanowiącej teren produkcji zwierzęcej, na którym dopuszcza się budowę obiektów towarzyszących produkcji rolniczej natomiast zmiana na RU-3 ma stanowić teren wyłącznie jako teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, na którym wskazuje się zakaz chowu i hodowli zwierząt oraz realizację obiektów zaplecza produkcji rolnej (magazyny) oraz utrzymanie istniejącej obsady do 230DJP, konsekwencją powyższego jest konieczność zlikwidowania przez skarżącego istniejącego stada".

Dalej pełnomocnik podkreślił, że "na tym terenie już jest prowadzona hodowla zgodnie z obowiązującymi przepisami w oparciu o ostateczne decyzje, w tym decyzje Wójta Gminy Izbicko o uwarunkowaniach środowiskowych, która zezwoliła na prowadzenie takiego przedsięwzięcia i określiła uwarunkowania jakie winny zostać spełnione". Dodatkowo podkreślił, że rejon przedmiotowej działki od 50 lat stanowił zawsze gospodarstwo rolne i w budynkach, które znajdują się na tej nieruchomości zawsze była prowadzona produkcja zwierzęca, obiekty te podlegają bieżącym naprawom w celu utrzymania ich zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 61 i w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo bdudowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1189 ze zm.; na czas orzekania tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane". Zaznaczył również, że w tym zakresie skarżący rozpoczął inwestycję, tj. budowę zamkniętego zbiornika na gnojowice w celu zlikwidowania starych, otwartych zbiorników, która została zrealizowana na poziomie kilkuset tysięcy złotych.

W jego ocenie zapisy planu doprowadzą do utraty przez skarżącego "całego dorobku jego życia" i prowadzą do naruszania praw właścicielskich strony co do nieruchomości oraz brak możliwości wykorzystywania jej zgodnie z dotychczas obowiązującym planem i kierunkami w studium.

W dalszych motywach pełnomocnik stwierdził, że wprowadzony w uchwale zakaz jest niezgodny ze studium, ponieważ teren ten jest przeznaczony jako teren produkcji zwierzęcej-RPZ (załącznik graficzny w studium), co w jego ocenie stanowi naruszenie zasad prawidłowego, zgodnego z prawem sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez naruszenie reguły związania organu gminy ustaleniami studium, stosownie do art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto podkreślił, że gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. W jego ocenie dokonana przez Radę Gminy zmiana planu miejscowego jest niezgodna z ustaleniami studium, bowiem zgodnie z jego treścią działka skarżącego położona jest na obszarze jednostki urbanistycznej, która oznaczona jest obecnie symbolem RPZ. W zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego całość przedmiotowej działki została natomiast przeznaczona na RU3. Zmiany te – jak zaznaczył – stanowią kluczową kwestię z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości, "którą gwarantuje Konstytucja", a które zostały, w jego opinii, bezsprzecznie naruszone. Następnie pełnomocnik skarżącego wymienił podobne zmiany, dokonane w odniesieniu do pozostałych nieruchomości należących do skarżącego, tj.:

1. a) działki oznaczonej nr b posiada RU-1- stanowiącej teren produkcji i gospodarstwa rolnego na którym dopuszcza się budowę obiektów towarzyszących produkcji rolniczej oraz R - teren użytków z możliwością realizacji budynków i budowli służących włącznie produkcji rolnej,
2. b) działki oznaczonej nr c posiada R - teren użytków z możliwością realizacji budynków i budowli służących włącznie produkcji rolnej,
3. c) działki oznaczonej nr d posiada R - teren użytków z możliwością realizacji budynków i budowli służących włącznie produkcji rolnej,
4. d) działki oznaczonej nr e posiada R - teren użytków z możliwością realizacji budynków i budowli służących włącznie produkcji rolnej,
5. e) działki oznaczonej nr f posiada R - teren użytków z możliwością realizacji budynków i budowli służących włącznie produkcji rolnej.

Zaznaczył dalej, że wymienione nieruchomości zostały podzielone i nastąpiło wprowadzenie kolejnego zakazu w postaci chowu zwierząt na działkach: a, b, a na pozostałych 3 działkach wprowadzono ograniczenia co wielkości obsady oraz ograniczenia co do wielkości zabudowy np.: "określono max wielkość budowli 15 m co oznacza, że gdyby w przyszłości skarżący zamierzał wymienić silos na nowy lub zmniejszyć ich ilość to nie będzie miał takiej możliwości ponieważ, silosy takie posiadają wymiary powyżej 20m wysokości". Ponadto, zdaniem pełnomocnika przygotowując projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dokonano rzetelnej analizy w terenie jak i wydanych już pozwoleń na budowę. Zauważył przy tym, że w zapisach obowiązującego studium z roku 2015 przyjętego uchwałą nr VI.30.2015 Rady Gminy Izbicko z dnia 30 marca 2015 r., nie ustanowiono żadnych ograniczeń w przedmiocie powierzchni zabudowań, w związku z czym skarżona uchwała stoi w jawnej sprzeczności z zapisami studium.

Dalej wskazał, że kwestionowany akt wprowadza dla skarżącego wymóg odnośnie wewnętrznej kanalizacji deszczowo-przemysłowej na terenach RPZ-7 oraz RPZ-5, co – jak uznał – skutkuje nałożeniem na skarżącego konieczność wykonywania wewnętrznej sieci kanalizacji deszczowo-przemysłowej. Zauważył, że realizacja jej jest niemożliwa, bowiem w całej wsi brak jest takiej kanalizacji. W ocenie pełnomocnika taki obowiązek skierowany jest wyłącznie do skarżącego, a pozostali rolnicy, prowadzący analogiczną działalność jak on, zwolnieni są z niego. Na potwierdzenie tego przytoczył zmianę zapisów w planie w[...], gdzie na jednej nieruchomości RPZ-5, która również stanowi teren istniejącego dużego gospodarstwa rolnego, nie wpisano żadnego ograniczenia. Zdaniem pełnomocnika oznacza to, że dla tego terenu będą obowiązywać ustalenia jak przy uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., nie ma znaczenia, że ta nieruchomość jest w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej w stosunkowo zwartej zabudowie. Oznacza to, że uchwała zawiera zapisy dyskryminujące, prowadzące do tworzenia się podziałów.

W dalszych wywodach wskazał, że zapisy planu wprowadziły zakaz "jakiejkolwiek zabudowy na symbolu oznaczonym R i nieruchomość oznaczona działką nr ewidencyjny gr. a i b została obwarowana wieloma symbolami R, RU-1, RU-4, RU-5, które w istocie ograniczają zagwarantowane skarżącemu prawo obejmujące zasadę wolności budowlanej. Na RU4 wskazano możliwość wykorzystania jako zaplecze dla zabudowy RPZ-7, natomiast RU-5 już nie, które jest w bezpośrednim sąsiedztwie z tym obszarem, który stanowi własność strony skarżącej". Te zakazy jego zdaniem wzajemnie się wykluczają.

Następnie zauważył, że pomiędzy terenami określono również teren oznaczony symbolem R, na którym według proponowanej zmiany nic nie można wybudować, a zapisy dotyczące budowy infrastruktury technicznej również wzajemnie się wykluczają, "jeden bowiem stanowi, że dopuszczalnym jest realizowanie zabudowy, natomiast w drugim jest ewidentny zakaz budowy". Stwierdził, że wszystkie opisane powyżej argumenty jednoznacznie wskazują, iż skarżona uchwała zawiera w sobie wiele wzajemnie wykluczających się zapisów, które dyskryminują skarżącego i świadczą o sporządzeniu uchwały bez dochowania należytej staranności. W jego ocenie stanowią one uzasadnienie przyjęcia, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez organ gminy i naruszenia zasady proporcjonalności z uwagi na brak wyważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego skarżącego, jako właściciela nieruchomości objętej spornym planem miejscowym w zakresie jego zmiany.

Podniósł przy tym, że organ planistyczny uwzględnił jedynie interes publiczny (rozwój przestrzenny wsi) natomiast nie uwzględnił interesów jednostki. Natomiast interes indywidualny skarżącego w istocie jest tożsamy z ustaleniami Stadium (przeznaczenie nieruchomości pod produkcje rolniczą zwierzęcą).

Kontynuując opisał przebieg procedury uchwalania zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. – pomimo wprowadzenia zmian – nie wyłożył projektu planu, a także uniemożliwił ponowne wnoszenie uwag do jego treści.

W jego opinii Rada Gminy nie zachowała wymogów co do rozpatrzenia uwag do projektu planu złożonych przez skarżącego, istotnie naruszając przez to tryb planistyczny, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej materię będącą przedmiotem złożonych uwag. Pełnomocnik podkreślił, że wniesione przez skarżącego uwagi w postaci wniosków nie zostały uwzględnione i rozpatrzone zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz procedurami planistycznymi. W konsekwencji w jego ocenie została naruszona zasada równości obywateli wobec prawa, zasada racjonalności i nadmiernej ingerencji interesu publicznego (nie zrozumiałego zakazu zabudowy i konieczność zamknięcia prowadzonego gospodarstwa) w interes prywatny.

Dalej podkreślił, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w skarżonej formie spowoduje, że zostanie zachwiana płynność finansowa skarżącego, albowiem zmuszony on będzie do zlikwidowania swojej działalności rolniczej co z kolei wiązać się będzie "ze stratami w wysokości około 30 mln zł", co całkowicie zostało pomięte przez organ gminy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Izbicko (dalej również jako "Wójt", organ wykonawczy) wniósł o jej oddalenie i obciążenie kosztami postępowania skarżącego. W uzasadnieniu podkreślił, że skarżący nie godzi się z ustaleniami zaskarżonej uchwały, polegającymi między innymi na ograniczeniu możliwości dalszej rozbudowy i zwiększenia obsady chlewni, istniejących albo realizowanych już na jego nieruchomościach, których łączna dopuszczalna obsada (1.242 DJP t.j. ok. 8.800 szt. tuczników tylko na terenach RPZ-7 i RU-3, objętych zaskarżoną zmianą planu miejscowego) – przekroczy aż 6-krotnie graniczną obsadę 210 DJP, powyżej której przedsięwzięcie hodowlane zalicza się do kategorii mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust.l pkt 51 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), dalej: rozporządzenie.

Podkreślił, że prace planistyczne nad zmianą planu wsi [...] i [...], poprzedzone zostały wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych projektem zmiany, a także analizą zgodności z postanowieniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Izbicko", przyjętego uchwałą nr VI.30.2015 Rady Gminy Izbicko z dnia 30 marca 2015 r. Jednocześnie wyjaśnił, że przystąpienie do prac planistycznych wynikało z narastających konfliktów przestrzennych i społecznych, wywołanych uciążliwym sąsiedztwem obiektów hodowlanych, należących do wnoszącego skargę względem istniejącej zabudowy mieszkaniowej w [...].

Następnie podkreślił, że uciążliwość tę stanowią przede wszystkim intensywne odory, które całodobowo towarzyszą mieszkańcom [...], a wobec faktu, że w Polsce dotychczas nie ustalono norm dopuszczalnego oddziaływania odorowego tylko w drodze ustaleń prawa miejscowego istniała możliwość ochrony interesu społecznego w tym zakresie. Dalej zaznaczył, że władze gminy Izbicko, dostrzegając potrzeby mieszkańców wsi do spokojnego i niezakłóconego zamieszkiwania, mają również na względzie interes wnoszącego skargę. W jego ocenie wyrazem tego są ustalenia zaskarżonej uchwały, której celem nie jest uniemożliwienie prowadzenia przez stronę jakiejkolwiek działalności produkcyjno-rolniczej, ale ograniczenie jej uciążliwości dla dużej społeczności mieszkańców [...]. Wskazał, że w tym celu podjęto decyzję o rozwiązaniu narastającego konfliktu przestrzennego poprzez zakaz dalszej zabudowy na gruntach rolnych i ograniczeniu rozbudowy istniejących obiektów hodowlanych, które generują największą uciążliwość zapachową.

Kontynuując zaznaczył, iż żaden przepis prawa nie obliguje skarżącego do natychmiastowego zaprzestania działalności hodowlanej w miejscach dotychczasowego jej wykonywania oraz w obiektach, dla których uzyskano już pozwolenie na budowę. Podniósł, że działalność ta może być nadal wykonywana, a istniejące w ramach niej obiekty budowlane mogą podlegać remontom i modernizacji. Stąd w ocenie organu wykonawczego niezasadny jest zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, bowiem prawo własności nie jest prawem bezwzględnym w tym sensie, że sposób jego wykonywania (np. rodzaj zabudowy), kształtują dopiero zwykłe ustawy.

Ponadto gwarantowane ustawowo prawo własności odnosi się w równym stopniu do wszystkich obywateli, zarówno inwestorów, jak i ich sąsiadów. W dalszych motywach przytoczył treść art. 6 ust. 1 u.p.z.p., po czym zaznaczył, że teren o symbolu RU-3, położony jest w granicach obszaru o przeznaczeniu kierunkowym w Studium z 2015 r. – RPZ, jako teren produkcji zwierzęcej, które określa przeznaczenie terenów jako "tereny produkcji zwierzęcej (fermy chowu i hodowli zwierząt).(...) Dopuszcza się możliwość zmiany funkcji istniejących budynków i urządzeń na inne funkcje rolnicze, usługowe i produkcyjne".

Zaakcentował przy tym, że ustalenia uchwały dla terenu RU-3 przewidują (dodany obecnie ustęp 3 w § 17 uchwały z 16 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i[...]), w brzmieniu:

"3. Na terenach obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych RU-3, RU-4, RU-5 ustala się:

realizację obiektów zapłecza produkcji rołniczej - budynków magazynowych, budowli i urządzeń towarzyszących, z zastrzeżeniem ustaleń planu dotyczących ochrony środowiska, określonych w rodz. 6 oraz warunków przepisów odrębnych;

zakaz chowu i hodowli zwierząt w tym zakaz chowu i hodowli zwierząt futerkowych i mięsożernych".

Jednocześnie zaznaczył, że studium określa wyłącznie ogólne, przyszłe kierunki zagospodarowania terenów, a nie ich przeznaczenie w rozumieniu przepisów o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (czyli w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co wynika przede wszystkim z historycznej wykładni art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczył przy tym, że ustawodawca zrezygnował z wymogu zgodności planu miejscowego z postanowieniami studium na rzecz zwrotu, który słabiej wiąże oba akty, stanowiąc, że "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium". Wywiódł następnie, że przeznaczenie terenu RU-3 w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i [...] nie narusza ustaleń studium, ponieważ: a) pozostaje ściśle związane z istniejącą, rolniczą funkcją działki, b) mieści w granicach dopuszczeń, określonych na stronie 125 studium – jako inna zabudowa związana z funkcją rolniczą terenu, c) jest dopuszczone także w ramach ogólnej dyrektywy studium, odnoszącej się do interpretacji ustaleń graficznych studium i zawartej na stronie 117 tego aktu: "oznaczenia kolorystyczne i literowe na rysunkuokreślają funkcję podstawową (przeważającą). Przeznaczenie szczegółowe, uzupełniające i alternatywne zostanie sprecyzowane w planach miejscowych".

Odpowiadając na skargę przytoczył także art. 35 u.p.z.p., po czym wskazał, że w zaskarżonej zmianie planu nie zawarto ani terminu, ani sposobu tymczasowego zagospodarowania działki nr a (teren RU-3), zatem działalność skarżącego na tej nieruchomości może być prowadzona w dotychczasowy sposób pod warunkiem spełnienia wymogów innych przepisów niż plan miejscowy (np. z zakresu ochrony środowiska). Zaznaczył, że wyłączona została możliwość dalszego rozwoju hodowli na tej działce, z przyczyn wskazanych na wstępie niniejszej odpowiedzi.

Odnosząc się do zarzutu zmiany wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (ustalonego dla terenu RPZ-7 na poziomie 80%), wskazał, że "przekroczenie przez istniejącą zabudowę na danym terenie lub działce wartości określonej w planie nie oznacza konieczności natychmiastowego dostosowania stanu istniejącego do wartości wskazanej w uchwale. Oznacza to jedynie, brak możliwości rozbudowy istniejących obiektów". Zdaniem Wójta "wskaźnik na poziomie 80% został ustalony wyjątkowo korzystnie dla wnoszącego skargę, gdyż praktyką planistyczną (z uwagi na ład przestrzenny) nie jest ustalanie w planach miejscowych możliwości tak dużej zabudowy. Ustalona w zmianie planu wysokość budowli na terenach RPZ i RU - maksymalnie do 15 m - jest bezpośrednią konsekwencją zapisów studium z 2013 r. (s. 125), w którym dopuszczono właśnie taką wartość".

Dalej zaznaczył, że w zakresie tego parametru sytuacja skarżącego uległa poprawie wobec ustaleń przewidzianych dla terenów RPZ w planie wsi z roku 2013. W § 16 ust. 2 pkt 4 plan ten ustalał wysokość budynków inwentarskich, gospodarczych i budowli rolniczych nie większą niż 12 m, zatem o 3 metry mniejszą niż postanowienia zaskarżanej uchwały.

Ustosunkowując się zaś do kwestii nakazu budowy wewnętrznej kanalizacji deszczowo-przemysłowej zaznaczył, że wymóg ten jest podyktowany wymogami ochrony środowiska, bowiem realizacja takiego wewnętrznego systemu kanalizacji nie jest uzależniona od bezpośredniego dostępu do gminnej kanalizacji sanitarnej i nie stanowi żadnego szczególnego obowiązku, do którego nie muszą się zastosować właściciele innych obiektów hodowlanych. Identyczne wymogi zawiera plan wsi z 2013 r. dla wszystkich terenów rolniczej produkcji zwierzęcej, oznaczonych symbolami RPZ (§ 16 ust. 2 pkt 6 lit. d uchwały z 2013 r.).

Równocześnie uznał za niezasadny zarzut dopuszczenia się nieprawidłowości w toku prowadzenia procedury planistycznej, co jednoznacznie wynika z przedłożonej do odpowiedzi na skargę dokumentacji.

Postanowieniem z 17 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została opublikowana w dniu 28 marca 2020 r. w Dzienniku Urzędowym Woj. Opol. z 2020 r. poz. 940 z 13 marca 2020 r., a zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymanie wykonania uchwały po wejściu w życie jest niedopuszczalne, niezależnie od argumentów zawartych we wniosku o wstrzymanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/94, (Dz. U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Mocą zaś art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko organu i strony w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę – Sąd zauważa nadto, że na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura przyjmuje pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustaw samorządowych, w których mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, które nie straciły na swej aktualności, wszystkie przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej: K.p.a.. Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę w zakresie wskazanych w skardze działek, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest oczywiście bezzasadna. Sformułowane w niej zarzuty nie mają bowiem oparcia tak w obowiązującym prawie, jak i w okolicznościach faktycznych w zakresie nieruchomości, będących własnością skarżącego i wywodzonego z prawa własności tych nieruchomości interesu prawnego.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd wskazuje, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Sąd w pełni uznaje za zasadne stanowisko organu prezentowane w sprawie, co uzasadnia też odwołanie się do słusznych argumentów prezentowanych przez niego.

Sąd stwierdza, że kwestionowany skargą plan miejscowy odpowiada prawu, dokumenty przedstawione tak przez organ jak i stronę skarżącą nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że Gmina – podejmując zaskarżoną uchwałę – w zakresie przeznaczenia działek skarżącego, a więc w zakresie interesu prawnego skarżącego wywodzonego z prawa własności nieruchomości, nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. Przede wszystkim – wbrew twierdzeniom skargi –zmiana planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie tych działek nie naruszyła podnoszonego w skardze jako sztandarowy argument prawa nabytego skarżącego do sposobu zagospodarowania tych działek i ich przeznaczenia pod wskazaną działalność gospodarczą.

Skarżący nie godzi się z ustaleniami zaskarżonej uchwały, polegającymi między innymi na ograniczeniu możliwości dalszej rozbudowy i zwiększenia obsady chlewni, istniejących albo realizowanych już na jego nieruchomościach, których łączna dopuszczalna obsada – co wymaga podkreślenia – przekroczy aż 6-krotnie graniczną obsadę 210 DJP, powyżej której przedsięwzięcie hodowlane zalicza się do kategorii mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust.l pkt 51 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Nie jest wszak sporne, że obsada ta wynosi 1.242 DJP t.j. ok. 8.800 szt. tuczników tylko na terenach RPZ-7 i RU-3, objętych zaskarżoną zmianą planu miejscowego. Zdaniem Sądu skarżący nie dostrzega, że uchwalonym aktem prawodawca lokalny wyłączył jedynie możliwość dalszego rozwoju hodowli na działce skarżącego, co podyktowane było potrzebą realizacji nałożonego na niego ustawowego obowiązku tak w zakresie dbałości o ład planistyczny, środowisko jak i interesy mieszkańców, w tym skarżącego.

Zmiany wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalonego dla terenu RPZ-7 na poziomie 80% oznaczają wyłącznie brak możliwości rozbudowy istniejących obiektów. Przekroczenie przez istniejącą zabudowę na danym terenie lub działce wartości określonej w planie nie oznacza konieczności natychmiastowego dostosowania stanu istniejącego do wartości wskazanej w uchwale.

Rację ma organ wykonawczy podnosząc, że wskaźnik na poziomie 80% został ustalony wyjątkowo korzystnie dla skarżącego, wszak z uwagi na ład przestrzenny praktyką planistyczną nie jest ustalanie w planach miejscowych możliwości tak dużej zabudowy. Ustalona w zmianie planu wysokość budowli na terenach RPZ i RU - maksymalnie do 15 m – jest bezpośrednią konsekwencją zapisów studium z roku 2013 r. – zob. s. 125, w którym dopuszczono właśnie taką wartość. W zakresie tego parametru sytuacja skarżącego uległa poprawie wobec ustaleń przewidzianych dla terenów RPZ w planie wsi z roku 2013. W § 16 ust. 2 pkt 4 plan ten ustalał wysokość budynków inwentarskich, gospodarczych i budowli rolniczych nie większą niż 12 m, zatem o 3 metry mniejszą niż postanowienia zaskarżanej uchwały.

Zdaniem Sądu, jak dowodzą dowody z dokumentów przedłożonych przez Gminę, wbrew stanowisku strony skarżącej – prace planistyczne nad zmianą planu wsi [...] i [...] poprzedzone zostały wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych projektem zmiany, a także analizą zgodności z postanowieniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Izbicko", przyjętego uchwałą Rady Gminy Izbicko z dnia 30 marca 2015 r., nr VI.30.2015. Nie można nie wskazać, że gmina w trosce o mieszkańców, ich otoczenie, a także mając w szczególności na uwadze charakter prowadzonej przez skarżącego działalności, przystępując do prac planistycznych wszystkie te okoliczności zasadnie rozważyła. Uwzględniła tak narastające konflikty przestrzenne i społeczne, wywołane uciążliwym sąsiedztwem obiektów hodowlanych, należących do skarżącego względem istniejącej zabudowy mieszkaniowej w [...], jak i wymogi prawne, którymi obwarowana jest działalność prowadzona przez skarżącego, którą nadal może prowadzić.

Strona skarżąca pomija tę okoliczność, jakże istotną przez pryzmat zarzutów podnoszonych w skardze. Poza jakimikolwiek wątpliwościami jest, że działalność skarżącego może być nadal kontynuowana. Wykonywana z tożsamym rozmiarem, a istniejące w ramach niej obiekty budowlane mogą podlegać remontom i modernizacji. Rację mają organy gminy stanowiące i wykonawczy, że gwarantowane skarżącemu ustawowo prawo własności odnosi się w równym stopniu do wszystkich obywateli, zarówno inwestorów, jak i ich sąsiadów. Strona skarżąc pomija, że teren o symbolu RU-3, położony jest w granicach obszaru o przeznaczeniu kierunkowym w Studium z roku 2015 – RPZ, jako teren produkcji zwierzęcej, które określa przeznaczenie terenów jako "tereny produkcji zwierzęcej (fermy chowu i hodowli zwierząt). Takie oznaczenie dopuszcza możliwość zmiany funkcji istniejących budynków i urządzeń na inne funkcje rolnicze, usługowe i produkcyjne.

Ustalenia uchwały dla terenu RU-3 przewidują na terenach obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych RU-3, RU-4, RU-5: 1) realizację obiektów zapłecza produkcji rolniczej – budynków magazynowych, budowli i urządzeń towarzyszących, z zastrzeżeniem ustaleń planu dotyczących ochrony środowiska, określonych w rodz. 6 oraz warunków przepisów odrębnych;

1. 2) zakaz chowu i hodowli zwierząt w tym zakaz chowu i hodowli zwierząt futerkowych i mięsożernych.

Takie unormowanie zgodne jest ze studium, które określa wyłącznie ogólne, przyszłe kierunki zagospodarowania terenów, a nie ich przeznaczenie w rozumieniu przepisów o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie terenu RU-3 w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i [...] nie narusza ustaleń studium, ponieważ:

po pierwsze – pozostaje ściśle związane z istniejącą, rolniczą funkcją działki, po drugie – mieści w granicach dopuszczeń, określonych na stronie 125 studium - jako inna zabudowa związana z funkcją rolniczą terenu, po trzecie – jest dopuszczone także w ramach ogólnej dyrektywy studium, odnoszącej się do interpretacji ustaleń graficznych studium i zawartej – jaz zasadnie wskazał organ – na stronie 117 tego aktu: "oznaczenia kolorystyczne i literowe na rysunkuokreślają funkcję podstawową (przeważającą). Przeznaczenie szczegółowe, uzupełniające i alternatywne zostanie sprecyzowane w planach miejscowych".

Nadto skarżący nie dostrzegł, co zasadnie wyeksponował organ, że w zaskarżonej zmianie planu nie zawarto ani terminu, ani sposobu tymczasowego zagospodarowania działki nr a (teren RU-3), zatem działalność skarżącego na tej nieruchomości może być prowadzona w dotychczasowy sposób pod warunkiem spełnienia wymogów innych przepisów niż plan miejscowy (np. z zakresu ochrony środowiska).

Odnosząc się do kwestii nakazu budowy wewnętrznej kanalizacji deszczowo-przemysłowej zaznaczył, że wymóg ten jest podyktowany wymogami ochrony środowiska, bowiem realizacja takiego wewnętrznego systemu kanalizacji nie jest uzależniona od bezpośredniego dostępu do gminnej kanalizacji sanitarnej i nie stanowi żadnego szczególnego obowiązku, do którego nie muszą się zastosować właściciele innych obiektów hodowlanych. Identyczne wymogi zawiera plan wsi z 2013 r. dla wszystkich terenów rolniczej produkcji zwierzęcej, oznaczonych symbolami RPZ (§ 16 ust. 2 pkt 6 lit. d uchwały z 2013 r.).

Tym samym w żadnym razie nie można zgodzić się ze skarżącym, że ukształtowane przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają mu prawo własności. Otóż w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca postanowił, że "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Sprawy ładu przestrzennego, w tym przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należą do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). Rola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest szczególna, ponieważ zgodnie z konstrukcją przyjętą przez ustawodawcę, dopiero wyjątkowo – gdy dla danego obszaru nie przyjęto planu – wydaje się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wskazuje wprost art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Równocześnie w aspekcie dalej sformułowanych zarzutów w tym dotyczących naruszenia prawa materialnego i procedury uchwalenia zaskarżonego aktu, poza stanowiskiem organu, które jest w pełni prawidłowe, nie można pominąć specyfiki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium. Otóż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym – aktem prawa miejscowego, zaś nie jest aktem prawa miejscowego. Studium pełni trzy funkcje, przede wszystkim:

1. 1) określa założenia polityki rozwoju przestrzennego w gminie;
2. 2) koordynuje ustalenia w planach miejscowych uchwalanych dla poszczególnych obszarów w gminie - ustalenia w planach miejscowych muszą być bowiem zgodne z postanowieniami studium
3. 3) pełni funkcję promocyjną w zakresie zamierzeń planistycznych gminy.

Z uwagi na to, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jego ustalenia są adresowane jedynie "do wewnątrz", tj. do organów gminy. Powinnościom tym sprostał organ wykonawczy, co zostało obszernie zaprezentowane powyżej.

O ile racje ma skarżący, że prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP), to całkowicie pomija, że prawo to nie ma charakteru prawnie bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m.in. właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Również Konstytucja przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności. Uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze, przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina jest upoważniona do ustalenia, co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania, bowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Równocześnie zauważenia wymaga, czego nie dostrzega skarżący, że to właśnie w perspektywie Konstytucyjnej pozycji gminy, uregulowania konstytucyjne stanowią podstawę do określenia zasadniczej roli tej jednostki samorządu terytorialnego w systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz jej umocowania do ingerencji w sferę prawa własności. To ustrojowe zasady pomocniczości, decentralizacji, samodzielności oraz zasada uczestniczenia samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej stanowią o pozycji ustrojowej gminy, będącej w świetle Konstytucji podstawową jednostką samorządu terytorialnego, na rzecz której działa domniemanie kompetencji. Zasady te, uzupełniając się wzajemnie, gwarantują gminie znaczące miejsce w systemie władzy publicznej, co oznacza jednocześnie możliwość ingerowania w sferę praw i obowiązków obywateli. W zakresie wyważonej gospodarki przestrzennej konieczne jest ustalanie przeznaczenia terenów oraz zasad ich zagospodarowania, a zatem podejmowanie decyzji w szczególności w kwestii lokalizacji i rozwijania przemysłu, przeznaczenia obszarów dla rolnictwa, wypoczynku, czy mieszkalnictwa, jak również rozwijanie odpowiedniej sieci komunikacyjnej.

Przekazanie tych uprawnień gminie znajduje swoje uzasadnienie w tym, że gminę należy postrzegać jako sposób uczestnictwa społeczności lokalnych (wspólnot) w wykonywaniu zadań publicznych w kontekście rozstrzygnięć dotyczących tych społeczności, na ich własną odpowiedzialność i w granicach określonych prawem. Nikt nie zna lepiej potrzeb wspólnoty lokalnej niż jej mieszkańcy i wybrani przez nich przedstawiciele. W systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego to właśnie gmina pełni podstawową rolę, której źródła należy upatrywać w Konstytucji, a prowadzenie polityki przestrzennej i ustalanie sposobu zagospodarowania i przeznaczenia terenu należy do jej zadań własnych. Stanowi to spełnienie postulatu zapewnienia gminie szerokiego zakresu swobodnego decydowania o sprawach lokalnych w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców swojego terytorium – tak: A. Sidorowska-Ciesielska, Granice ingerencji gminy w prawo własności w postępowaniach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, Repozytorium UW (https://depotuw.ceon.pl/handle/item/1492).

Sąd nie podziela zatem stanowiska skargi w zakresie niezgodności planu ze studium. W tym aspekcie na uwagę zasługuje jednolicie prezentowany w judykaturze pogląd, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13.

Zaakcentowania wymaga także, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium ‒ silniejszy lub słabszy. Studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się skład orzekający, wskazuje się, że choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium – tak NSA w wyroku z 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2992/14. Zwrócić też należy uwagę na stanowisko, wedle którego "studium z założenia ma być aktem elastycznym, który zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego.

Wobec tego przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym nie może być inne niż studium i niedopuszczalne jest naruszanie jego postanowień" – tak wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 28/20.

Tym samym zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego – tak też NSA w wyroku z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20. To zatem organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego.

Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy – tak NSA w wyroku z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 35/20.

Tak rozumiana korelacja między studium a planem nie została w tej sprawie – w ocenie Sądu – naruszona przez Gminę. Podnoszona w skardze niespójność jest li tylko pozorna, jeśli się dogłębnie i całościowo przeanalizuje zapisy studium, i jest wynikiem przyjętej przez Gminę konwencji werbalizowania, wysłowienia kierunku zagospodarowania terenu. To Gmina ma swobodę kształtowania przestrzeni przy uwzględnieniu zasad tego kształtowania, w tym interesu ogółu i jednostkowych interesów właścicieli.

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie tylko nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa, ale również i w zakresie wykraczającym poza te przepisy. Sąd bowiem z urzędu nie dostrzegł również takich naruszeń prawa, które skutkowałyby nieważnością zaskarżonej uchwały. Tym samym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.a.s., oddalił skargę.