Uzasadnienie
Rada Miejska w Głogówku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), podjęła w dniu 30 listopada 2015 r. uchwałę Nr XIV/82/2015 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Błażejowice Dolne. W rozdziałach 1-7 statutu określono nazwę i teren działania sołectwa, organizację i zakres jego działania, zasady wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, zasady i tryb zwoływania zebrań wiejskich oraz ważności podejmowanych uchwał, obowiązki Sołtysa i Rady Sołeckiej, tryb ich wyboru oraz odwołań, zakres zadań przekazywanych przez Gminą oraz sposób ich realizacji, kontrolę i nadzór nad Sołectwem. W rozdziale 8 – Postanowienia końcowe zawarto zapis o utracie mocy obowiązującej uchwały Nr XIV/80/2007 Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 26 lipca 2007 r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Błażejowice (§ 27), a także stwierdzono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia (§ 28). Uchwała ta została doręczona organowi nadzoru w dniu 7 grudnia 2015 r., na co wskazuje data prezentaty.
Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1571, z późn. zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu za pośrednictwem Gminy Głogówek, skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi podał, że kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego ustanowienie w statucie jednostki pomocniczej regulacji z zakresu organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej powinno być poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami. Na tej podstawie wywiódł, że konsultacje rozwiązań proponowanych w powyższym zakresie są obligatoryjne. Wskazał, że na wezwanie organu nadzoru Przewodniczący Rady Miejskiej w Głogówku w piśmie z dnia 22 grudnia 2015 r. wyjaśnił, iż przed podjęciem kwestionowanej uchwały nie przeprowadzono konsultacji, gdyż dokonywano zmiany w zakresie doprowadzenia uchwały do stanu zgodności z prawem, a podjęcie nowego statutu zamiast jego zmiany było podyktowane koniecznością skorygowania także nazwy sołectwa, którego dotyczy Statut.
Wojewoda zarzucił, że podejmowanie nowego statutu wiązało się z wprowadzeniem niejako "na nowo" kwestii organizacji i zakresu działania tej jednostki, a te wymagają przeprowadzenia konsultacji, których wynik nie ma wprawdzie dla Rady charakteru wiążącego, a jedynie opiniodawczy, jednak konsultacje stanowią obligatoryjny element procedury uchwalania statutu jednostki pomocniczej. Umożliwia to mieszkańcom wyrażenie swojego stanowiska w określonych sprawach oraz sformułowania opinii wobec proponowanych rozwiązań. Opinie te muszą być znane radzie przed podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia statutu sołectwa i mogą, ale nie muszą wpłynąć na ostateczną treść tej uchwały. Podjęcie uchwały bez znajomości stanowiska mieszkańców jest natomiast niedopuszczalne.
Niezależnie od powyższego skarżący wskazał na wadliwość § 4 ust. 2 Statutu, w którym zawarto zapis, że "Sołtys jest Przewodniczącym Rady Sołeckiej" i wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zdaniem organu nadzoru, sołtys jest samodzielnym organem sołectwa, a rada jedynie go wspiera. Sołtys nie jest członkiem rady sołeckiej, stąd nie może być uznany za jej część poprzez przyznanie mu statutu przewodniczącego tego ciała doradczego.
W odpowiedzi na skargę Gmina Głogówek stwierdziła, że uznaje skargę za uzasadnioną i w całości uwzględnia wnioski zawarte w treści jej uzasadnienia. Gmina wyjaśniła, że zostały podjęte działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269, z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5).
Z kolei, w oparciu o regulację art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 675). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie uchwała w przedmiocie statutu sołectwa Błażejowice Dolne wniesiona została przez organ nadzoru, który nie objął tego aktu rozstrzygnięciem nadzorczym w 30-dniowym terminie od daty jej otrzymania, określonym w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak możliwości zaskarżenia tej uchwały przez organ nadzoru, który przy dokonywaniu czynności wniesienia skargi nie jest ograniczony terminem określonym w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. Z tych względów należało uznać, że skarga wniesiona przez Wojewodę Opolskiego na powyższą uchwałę jest prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu.
Kwestionowana uchwała należy niewątpliwie do aktów prawa miejscowego zaliczonych na zasadzie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W stosunku do tego rodzaju aktów art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym ustawa określa zasady i tryb ich wydawania. Z treścią tego konstytucyjnego przepisu koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 - przyp. Sądu), w myśl którego radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, akty te stanowione są m.in. w sprawach dotyczących wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych.
Rada gminy w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego obowiązana jest zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu. Ponadto zgodnie z zasadą legalności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Według art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne (ust. 1 zd. pierwsze). Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (ust. 2). Stosownie natomiast do art. 5a ust. 1 i 2 tej ustawy, w wypadkach przewidzianych ustawą mogą być przeprowadzane na jej terytorium z mieszkańcami gminy konsultacje, których zasady i tryb przeprowadzania określa uchwała rady gminy. Taki przypadek przewidziany został w art. 35 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami".
Odczytanie treści powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że zawiera on ustawowe upoważnienie dla rady gminy sprowadzające się do uchwalenia statutu, a jednocześnie określa materię pozostawioną szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, dotyczącą organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, którą jest również sołectwo. W tym zakresie został jednak przez ustawodawcę sformułowany wyraźny wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem uchwały określającej organizację i zakres działania jednostki pomocniczej. Jak trafnie dostrzegł skarżący organ nadzoru, wymóg ten ma charakter obligatoryjny.
W ocenie Sądu, zapis art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest kategoryczny. Sformułowany w tym przepisie wymóg poddania konsultacjom z mieszkańcami organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej ma więc charakter bezwzględnie obowiązujący (iuris cogentis). Konsultacje z mieszkańcami stanowią zatem nieodzowny element procedury podejmowania uchwały w sprawie statutu sołectwa. Tym samym, w świetle powołanych wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym, uzasadnione jest stwierdzenie, że przed podjęciem uchwały w sprawie statutu sołectwa, rada gminy jest obowiązana przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami w trybie określonym uchwałą podjętą na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Dodać w tym miejscu przyjdzie, że wprawdzie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do uchwalenia statutu, lecz nie ulega wątpliwości, że dotyczy także uchwalenia jego zmian. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie wywiedziono, iż zaakceptowanie poglądu, że zmiana statutu jednostki pomocniczej nie wymaga przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, mogłoby doprowadzić do obejścia wymogu określonego w tym przepisie, gdyż w wyniku kilkukrotnych zmian statutu mógłby powstać całkowicie nowy akt z pominięciem opinii społeczności lokalnej, co stanowiłoby zaprzeczenie idei samorządności. Dlatego przyjąć należy, że obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami istnieje nie tylko przy uchwaleniu statutu jednostki pomocniczej, ale również przy jego zmianie, przy czym bez znaczenia jest charakter dokonywanych zmian (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 maja 2011 r., III SA/Wr 126/11; wyrok WSA w Łodzi z 29 października 2009 r., III SA/Łd 404/09; wyrok WSA we Wrocławiu z 4 grudnia 2007 r., III SA/Wr 491/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak zasadnie wskazuje się w literaturze, wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. P. Chmielnickiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, s. 425 i powołana tam literatura).
Niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nieprzeprowadzenie przez radę gminy konsultacji jest równoznaczne ze zignorowaniem wyraźnego wymogu ustawowego. Takie działanie stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały posiadającej rangę aktu prawa miejscowego, stąd ocenić je trzeba jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały obarczonej tego rodzaju wadą.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Rada Miejska w Głogówku przed podjęciem uchwały Nr XIV/82/2015 z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Błażejowice Dolne nie przeprowadziła konsultacji z mieszkańcami. Wynika to wprost z treści pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Głogówku w piśmie z dnia 22 grudnia 2015 r. Fakt ten przyznany został także w odpowiedzi na skargę. Na gruncie niniejszej sprawy zaznaczenia wymaga, że zaskarżoną uchwałą wyeliminowano poprzednio obowiązującą uchwałę w sprawie statutu sołectwa Błażejowice oraz wprowadzono nowe unormowania statutowe dotyczące jednostki o innej nazwie, obejmujące pełny zakres zagadnień określonych w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, tj. nazwę sołectwa (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów sołectwa (pkt 2), zakres i zadania tych organów (pkt 3), zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością sołectwa (pkt 5).
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżony akt nie jest tożsamy z aktem poprzednio obowiązującym i w odniesieniu do sołectwa o nazwie Błażejowice Dolne wprowadza samodzielne, zindywidualizowane uregulowania, dotyczące m.in. organizacji i zakresu działania tak określonej jednostki organizacyjnej Gminy Głogówek, czyli regulacje wskazane w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co implikowało obowiązek poddania zapisów uchwały konsultacjom.
W świetle omówionych wyżej przepisów, stwierdzony przez Sąd brak przeprowadzenia przed podjęciem zaskarżonej uchwały konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej - sołectwa Błażejowice Dolne, prowadzić musiał do uznania, że poprzez niewyczerpanie przewidzianego prawem trybu podejmowania uchwały w sprawie statutu, doszło do zarzucanego w skardze istotnego naruszenia prawa, tj. art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadnia konieczność wyeliminowania przez Sąd zaskarżonego aktu z porządku prawnego.
Stwierdzone naruszenie prawa, rzutuje na byt prawny całej zaskarżonej uchwały i powoduje nieaktualność dalej idących zarzutów skargi, dotyczących zapisu § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, ustanawiającego sołtysa przewodniczącym rady sołeckiej. Na marginesie jedynie wskazać przyjdzie, że w świetle omówionego już wyżej wymogu przestrzegania przez radę gminy zakresu udzielonego jej upoważnienia ustawowego w procesie tworzenia aktów prawa miejscowego, zarzuty te należy uznać za zasadne. Według art. 36 ustawy o samorządzie gminnym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Z redakcji tego przepisu wynika, że radzie sołeckiej przypisana została funkcja wspomagająca, co oznacza, że jest to organ doradczy i opiniodawczy dla sołtysa. Rada sołecka nie ma natomiast samoistnych kompetencji i zdolności do samodzielnego działania w imieniu sołectwa.
Ustawodawca nie przewidział formalnej funkcji przewodniczącego w odniesieniu do rady sołeckiej, chociaż funkcję taką wskazuje wprost w odniesieniu do innych ciał kolegialnych, tj. rady gminy i zarządu dzielnicy czy osiedla (art. 19 ust. 1, art. 37 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Tym bardziej funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa. Bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 36 ustawy o samorządzie gminnym organ stanowiący gminy w statucie sołectwa, będącym aktem o randze prawa miejscowego, nie może więc przypisać takiej funkcji sołtysowi.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.