Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez V. W. i E. W. (zwanych dalej skarżącymi) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr SKO.40.829.2022.ps, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 3 lutego 2022 r., nr PCPR.III.40803.ZW.6.2022, w przedmiocie przyznania skarżącym środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona zawodowa rodzina zastępcza.
Wniesienie skargi poprzedziło postepowanie o następującym przebiegu:
Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2022 r. V. i E. W. zwrócili się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] o przyznanie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza. W treści wniosku podali, że w lokalu, którego dotyczy wiosek zamieszkuje pięciu wychowanków: Ł. G., J. B., F. J., T. J. i M. J. Do wniosku dołączono dowody potwierdzające poniesienie wydatków na ten cel wraz z zestawieniem tych wydatków za okres od dnia 1 października 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r., na łączną kwotę 4.723.54 zł.
W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia 3 lutego 2022 r., nr PCPR.III.40803.ZW.6.2022, działający z upoważnienia Starosty [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 83 ust. 2, ust.3a, art. 88 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r. poz. 821, ze zm., [obecnie Dz.U. z 2022 r. poz. 447, ze zm.] - zwanej dalej ustawą), przyznał skarżącym środki finansowe w wysokości 2.727,00 zł na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza za okres IV kwartału 2021 r., tj. od dnia 1 października 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas analizowania dostarczonych do wniosku o przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego dokumentów potwierdzających poniesione koszty, uwzględnił jedynie kwoty wydatków mieszczących się w katalogu ujętym w ustawie, które dotyczyły okresu rozliczeniowego, tj. od dnia 1 października 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. oraz wydatki dotyczące III kwartału 2021 r., których rozliczenie nie było możliwe w poprzednim okresie.
W drodze weryfikacji organ ustalił, że w czwartym kwartale 2021 r. łączna kwota tych wydatków wyniosła 4.964,40 zł, a łączna kwota wydatków według umowy zlecenia za kwartał 2.727,00 zł. Organ wskazał, że zgodnie z § 13 ust. 1 i ust. 2 umowy zlecenia nr [...] zawartej w dniu 31 października 2018 r. pomiędzy rodziną zastępczą a Starostą [...], w imieniu którego działał Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], rodzinie zastępczej przysługują środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości poniesionych kosztów. Łączna wysokość tych kosztów wynosi 909,00 zł miesięcznie, tj. 2.727,00 na kwartał.
Następnie organ przytoczył treść art. 83 ust. 2 i art. 83 ust. 3a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Podał, że w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej przyznana kwota za okres IV kwartału 2021 r. w wysokości 2.727 zł, tj. do ustalonego limitu zgodnie z umową zlecenia z dnia 31 października 2018 r., Nr [...], w zupełności pokrywa wydatki wnioskodawców przedstawione w rozliczeniu za okres od dnia 1 października 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. Opisano, iż w dniu 25 stycznia 2022 r. zespół do spraw rodzinnej pieczy zastępczej przeprowadził ocenę kondycji finansowej prowadzonej przez skarżących rodziny zastępczej i stwierdził, że sytuacja finansowa rodziny jest bardzo dobra, przychody rodziny wynoszą miesięcznie 15.548,60 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 2.221,23 zł, ponadto rodzina korzysta ze wsparcia w formie osoby do pomocy.
W ocenie organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, zasadne było przyznanie świadczenia do wysokości ustalonego limitu wydatków, a wydatki przekraczające tę kwotę (w wysokości 2.237,40 zł za kwartał, tj. 745,80 zł miesięcznie) zawodowa rodzina zastępcza jest w stanie pokryć w całości ze środków własnych. Reasumując organ stwierdził, że dokonując weryfikacji złożonego wniosku, uznał za zasadne przyznanie stronie świadczenia za okres od dnia 1 października 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. do wysokości ustalonego - w umowie zlecenia z dnia 31 października 2018 r., nr [...] - limitu wydatków w kwocie 2.727,00 zł.
Nie godząc się z treścią powyższej decyzji V. i E. W. wnieśli odwołanie, zarzucając organowi pierwszej instancji niezasadnie ograniczenie wysokości przyznanych środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza za czwarty kwartał 2021 r. Wskazali, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie uzasadniając ograniczenie środków powołało się na zawartą umowę zlecenia z dnia 31 października 2018 r., jednakże - ich zdaniem - zapis umowy nie jest jasny i wymaga interpretacji. Podnieśli, że pomoc wynikająca z art. 83 pkt 3a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest obligatoryjna, a jej wysokość musi odpowiadać rzeczywistym kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą. Stwierdzili też, iż ustawa nie wprowadza limitu wysokości środków przeznaczonych na utrzymanie zawodowej rodziny zastępczej, dlatego organ pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że zapisany w umowie koszt utrzymania i eksploatacji w wysokości 909 zł jest podstawą do każdorazowego wyliczenia ponoszonych kosztów.
Dodali, że faktyczny koszt utrzymania i eksploatacji wynika ze złożonego przez nich oświadczenia i nie podlega żadnemu limitowi. Zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji przekroczył swoje uprawnienia przeprowadzając w sprawie ocenę kondycji finansowej rodziny, gdyż ocena ta nie ma żadnego wpływu na przyznanie ani wysokość przekazywanych środków na utrzymanie domu jednorodzinnego i nie może być brana pod uwagę. Zauważyli też, że warunkiem przyznania pomocy jest potwierdzenie potrzeby przyznania tych środków przez organizatora pieczy zastępczej, co w ich przypadku miało miejsce. Podnieśli, że nie zgadzają się z wyliczeniem przychodów dokonanym przez organ oraz wskazali, że różnica w wysokości 2.508,35 zł pokrywana jest z ich środków. W związku z powyższymi zarzutami wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Na skutek rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 1 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy, po czym odwołał się do przepisów art. 83 ust. 2 i ust. 3a, art. 88 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, stwierdzając, że przyznanie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową, uzależnione jest od uznania administracyjnego organu, a sporządzenie opinii przez organizatora pieczy zastępczej ma charakter wiążący.
Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, Kolegium zauważyło, że skarżący pełnią funkcję rodziny zastępczej zawodowej na podstawie umowy zlecenia nr [...] zawartej z organizatorem pieczy w dniu 31 października 2018 r. Z § 13 ust. 1 umowy wynika, że w przypadku umieszczenia w rodzinie, co najmniej trójki dzieci przysługują środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego. W ust. 2 tego paragrafu umowy wskazano, że koszty utrzymania i eksploatacji domu jednorodzinnego obejmują: opłaty za energię elektryczną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne (jeden numer telefonu oraz Internet) oraz związane z tym koszty eksploatacji.
Natomiast łączna wysokość ww. kosztów wynosi 909 zł miesięcznie (zgodnie z oświadczeniem z dnia 31 października 2018 r.). Analizując treść zaskarżonej decyzji Kolegium doszło do wniosku, że organ przyznał świadczenie nie w wysokości poniesionych kosztów, o co wnioskowała rodzina zastępcza, lecz w kwocie 2.727,00 zł stanowiącej trzykrotność kwoty 909,00 zł, wskazanej w § 13 ust. 2 zawartej umowy. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji niezasadnie uznał, iż wysokość wnioskowanego przez strony świadczenia winna być zgodna z postanowieniami ww. umowy. Uwzględniając jako koszt miesięczny utrzymania domu jednorodzinnego kwotę 909,00 zł miesięcznie pominął bowiem, że kwota ta została ustalona na podstawie oświadczenia rodziny zastępczej z dnia 31 października 2018 r. i dotyczyła wydatków poniesionych w trzecim kwartale 2018 r. Zdaniem Kolegium, organ winien urealniać kwotę wydatków ponoszonych na utrzymanie domu, uwzględniając zmieniające się wydatki niezależne od wnioskodawców, np. podwyżki cen energii, opału, wody, wydatki związane z ogrzaniem domu w okresie jesienno-zimowym.
Oparcie się przez organ na postanowieniach umowy zawartej w 2018 r., gdy wysokość wydatków była inna niż obecnie i gdy w rodzinie przebywała mniejsza liczba dzieci - Kolegium uznało za niezasadne. Kolegium zauważyło też, że w chwili zawarcia ww. umowy w rodzinie przebywało troje dzieci. Natomiast obecnie pod opieką skarżących przebywa pięcioro dzieci, a zatem uwzględnić należało, iż zużycie wody czy energii elektrycznej mogło ulec zwiększeniu. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, iż w pieczy zastępczej przebywa pięcioro dzieci zastosowanie znajduje art. 83 ust. 3a ustawy. Stąd na podstawie tego przepisu starosta jest zobowiązany przyznać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w jedynym przypadku. Jednakże przyznanie tych środków nastąpi jedynie wówczas, gdy potrzeba taka zostanie potwierdzona w opinii przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej.
Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2026/16 Kolegium stwierdziło, że celem przyznania świadczenia określonego 83 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest poprawa sytuacji finansowej rodziny zastępczej. W związku z powyższym starosta zobowiązany (w przypadku zawodowej rodziny zastępczej) jest do partycypowania w kosztach utrzymania infrastruktury technicznej i mediów i służących prawidłowemu wypełnianiu funkcji pieczy zastępczej. Prawo to jednakże nie może być uznane za bezwarunkowe. Poza koniecznością spełnienia podstawowego warunku, jakim jest sprawowanie pieczy nad co najmniej czworgiem dzieci lub osób dorosłych, dodatkowo organizator rodzinnej pieczy zastępczej zobligowany jest potwierdzić zasadność przyznania tych środków. Na tę okoliczność organizator ten wydaje opinię, która sprowadza się do oceny zasadności wydatkowania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego i jest podstawą do wydania decyzji administracyjnej.
W przedmiotowej sprawie organizator rodzinnej pieczy zastępczej - którym jest również Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], wydał opinię z dnia 25 stycznia 2022 r. w zakresie przyznania V. i E. W. wnioskowanej pomocy do wysokości ustalonego w umowie z dnia 31 października 2018 r. limitu wydatków. Organ ten uznał, że miesięczny przychód rodziny wynosi ogółem 15.548,60 zł, natomiast różnica pozostała do pokrycia przez rodzinę na utrzymanie budynku mieszkalnego ponad kwotę udzielonego wsparcia wynoszącego 909 zł miesięcznie stanowi kwotę 745,80 zł (4.964,40 zł: 3 miesiące - 1.654,80 zł - 909 zł przyznanego świadczenia = 745,80 zł). Uwzględniając powyższe Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że rodzina znajduje się w dobrej sytuacji finansowej i jest w stanie wygospodarować środki, aby partycypować w utrzymaniu domu, w którym zamieszkuje w wysokości 745,80 zł miesięcznie, która to kwota stanowi 4,80 % miesięcznego dochodu rodziny.
Zdaniem Kolegium, przyznanie rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania domu, w którym mieszkają w wysokości 909 zł miesięcznie stanowi znaczące wsparcie, natomiast pozostałą kwotę w wysokości 745 zł, rodzina może pokryć z własnych środków. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zaznaczyło, że organ nie ma obowiązku pokrywania całości wydatków rodziny, gdyż decyzja wydawana w przedmiocie przyznania rodzinie zastępczej środków na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego jest decyzją uznaniową. Stąd, zarzut dotyczący przekroczenia przez organ pierwszej instancji uprawnienia przy ocenie kondycji finansowej rodziny, nie ma znaczenia dla sprawy, albowiem ocena ta nie ma wpływu na przyznanie ani wysokość przekazywanych środków na utrzymanie domu jednorodzinnego. Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowego wyliczenia dochodów rodziny, Kolegium wyjaśniło, że ustalając sytuację rodziny należało zbadać obciążenie rodziny związane z utrzymaniem domu, w którym prowadzona jest rodzina zastępcza, a zatem należało porównać cały budżet, którym dysponuje rodzina do ponoszonych kosztów utrzymania domu.
Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji zastosował odpowiednie przepisy prawa materialnego, a dokonując oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Nie godząc się z treścią powyższej decyzji V. i E. W. - reprezentowani przez pełnomocnika - wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W zakresie naruszenia prawa materialnego wskazali na art. 83 ust 2 w zw. z art. 54 ust. 3 pkt 12a ustawy o wsparciu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez uznanie, iż zawarta umowa zlecenia na prowadzenie rodziny zastępczej zawodowej nr [...] z dnia 31 października 2018 r. determinuje przyznanie środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza wyłącznie do kwoty 909 zł miesięcznie, tj. 2.727,00 zł kwartalnie, podczas gdy:
- a) z § 13 ust. 1 ww. umowy wynika wprost, iż w przypadku umieszczenia w rodzinie co najmniej trójki dzieci zleceniobiorcy przysługują środki finansowe na utrzymanie domu do wysokości poniesionych kosztów;
- b) z § 13 ust. 2 umowy nie wynika, iż kwota 909,00 zł stanowi maksymalny limit wydatków związanych z utrzymaniem i eksploatacją domu jednorodzinnego, którą zobowiązał się pokryć organ pierwszej instancji, skoro ust. 1 tegoż przepisu stanowi, iż zleceniobiorcy przysługują środki finansowe na utrzymanie domu do wysokości poniesionych kosztów;
- c) kwota 909 zł wskazana w § 13 ust. 2 umowy została ustalona na podstawie oświadczenia rodziny zastępczej z dnia 31 października 2018 r. i określona została na podstawie rzeczywistych miesięcznych wydatków ponoszonych przez rodzinę zastępczą w III kwartale 2018 r., co prowadzi do wniosku, iż nie powinna mieć wpływu na wysokość świadczenia przyznawanego w okresach późniejszych, skoro na dzień zawierania umowy, tj. na dzień 31 października 2018 r., odpowiadała ona rzeczywistym miesięcznym wydatkom ponoszonym przez rodzinę zastępczą na ten cel, co korelowało z pkt 1 tegoż paragrafu, albowiem odpowiadało wysokości rzeczywiście ponoszonych w tym okresie przez skarżących kosztów związanych z utrzymaniem domu rodzinnego;
- d) w I kwartale 2021 r. organ drugiej instancji przyznał skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego w wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekroczyły wskazany przez organ limit wynikający z umowy na poziomie 909,00 zł miesięcznie, tj. kwotę w wysokości 3.897,09 zł, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje w sposób rażący przekroczyły granice uznania administracyjnego naruszając zapisy umowy z dnia 31 października 2018 r.;
- e) z załącznika do Uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 7 listopada 2019 r. wynika, że wypłata spornych środków finansowych następuje na podstawie oświadczenia, czego dowodzi fakt, iż dotychczas organ pierwszej instancji wypłacał skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów właśnie na podstawie przedłożonych przez skarżących oświadczeń, co wprost wskazuje na to, że kwota wskazana w § 13 ust. 2 umowy odnosiła się do rzeczywistych kosztów utrzymania budynku mieszkalnego w III kwartale 2018 r., które to koszty w związku ze wzrostem cen stale rosną i nie są stałe.
W zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego wskazali na art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zbadania wszystkich okoliczności faktycznych z nią związanych, co doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przez wydanie decyzji, poprzez:
- a) pominięcie, iż w poprzednich kwartałach organ pierwszej instancji wypłacił skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekroczyły wskazany przez organ rzekomy limit wynikający z umowy na poziomie 909,00 zł miesięcznie, co prowadziło do jednoznacznego wniosku, iż organy obu instancji wydając skarżone decyzje w sposób rażący przekroczyły granice uznania administracyjnego, naruszając zapisy umowy z dnia 31 października 2018 r.;
- b) pominięcie, iż na dzień podpisania umowy to jest na dzień 31 października 2018 r. wskazana w § 13 ust. 2 kwota 909,00 zł odpowiadała w całości rzeczywiście poniesionym kosztom związanym z utrzymaniem domu jednorodzinnego w III kwartale 2018 r., co pozwala na uznanie, iż w powiązaniu z ust. 1 ww. paragrafu skarżącym przysługiwało świadczenie pieniężne w wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów;
- c) brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego decyzji i brak odniesienia się przez organ odwoławczy do faktu, iż w poprzednich kwartałach organ pierwszej instancji wypłacił skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekraczały wskazany przez organ limit wynikający z umowy na poziomie 909,00 zł miesięcznie, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organy obu instancji w sposób rażący przekroczył granice uznania administracyjnego naruszając zapisy umowy z dnia 31 października 2018 r.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie pełnomocnika skarżących, organ w sposób dowolny uznał, iż zawarta umowa zlecenia z dnia 31 października 2018 r., nr [...], determinuje przyznanie środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza wyłączenie do kwoty 909,00 zł miesięcznie, tj. w wysokości 2.727 zł kwartalnie. Dodał, że z § 13 ust. 1 umowy wynika wprost, iż w przypadku umieszczenia w rodzinie co najmniej trójki dzieci zleceniobiorcy przysługują środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości poniesionych kosztów.
Natomiast wskazana w § 13 ust. 2 umowy kwota 909,00 zł została ustalona na podstawie oświadczenia rodziny zastępczej z dnia 31 października 2018 r. i określona została na podstawie rzeczywistych miesięcznych wydatków ponoszonych przez rodzinę zastępczą w III kwartale 2018 r. Stąd kwota ta nie powinna mieć wpływu na wysokość świadczenia przyznawanego w okresach późniejszych. Pełnomocnik podkreślił, że na wysokość kosztów składa się wiele zmiennych, które nigdy nie będą miały stałej wartości, np. cena prądu, wody, gazu czy odbioru nieczystości stałych i płynnych, które w ostatnim czasie gwałtownie wzrosły. Dodał też, że w I kwartale 2021 r. organy przyznały skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów (tj. kwotę 3.897,09 zł), a które kwartalnie przekroczyły wskazany limit wynikający z umowy na poziomie 909,00 zł miesięcznie. Stąd jako niezrozumiałe uznał dokonywanie odmiennej interpretacji dotychczas funkcjonującego sposobu rozliczeń pomiędzy stronami.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.
Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i argumentację w niej zwartą. Dodatkowo podniósł, że wnosi o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym zastępstwa procesowego wraz z kosztami dojazdu oraz przedłożył do akt sprawy zestawienie kosztów dojazdu.
Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi. Akcentował, że z przepisu art. 83 ust. 3a ustawy wynika, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, a sporządzenie opinii przez organizatora pieczy zastępczej ma charakter wiążący. Jako niezasadny uznał zarzut braku odniesienia się przez Kolegium do uchwały zmieniającej zasady przyznawania świadczenia finansowego z uwagi na okoliczność, że nie jest to przepis prawa powszechnie obowiązującego. Podobnie kwestia decyzji wydawanych w innych postępowaniach nie ma przełożenia na postępowanie w konkretnej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Sąd uznaje za uzasadnione zarzuty podniesione w skardze i argumenty wywiedzione na ich poparcie. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wysokość przyznanych skarżącym środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona zawodowa rodzina zastępcza, została przez organy prawidłowo ustalona (art. 83 ust. 2a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej).
Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą.
W myśl natomiast art. 83 ust. 2a ustawy, środki finansowe, o których mowa w ust. 2, starosta jest zobowiązany przyznać rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, oraz jeżeli potrzeba przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej.
Zaznaczenia wymaga, że rozstrzygnięcie wniosku skarżących o przyznanie środków finansowych podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 83 ust. 2 ustawy, w którym ustawodawca użył zwrotu "może otrzymywać". Dlatego, kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Organ nie przekroczy granic uznania administracyjnego, jeżeli zdoła wykazać, że wydane rozstrzygnięcie o charakterze negatywnym nie narusza słusznego interesu strony, a więc nie pozbawia jednostki korzyści chronionych prawem. Dlatego też uzasadnienie decyzji uznaniowej ma wykazać, że organ rozważył i wszechstronnie ocenił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a przyjęte rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, pomimo że nie odpowiada stronie.
W takich przypadkach kontrola sądowa obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy on zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 590/16, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy, że skarżący pełnią funkcję rodziny zastępczej zawodowej na podstawie umowy zlecenia nr [...] zawartej ze Starostą [...] w dniu 31 października 2018 r. Umowa ta w § 13 ust. 1 przewiduje, że w przypadku umieszczenia w rodzinie co najmniej trójki dzieci, zleceniobiorcy przysługuje przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości poniesionych kosztów. Przy czym koszty utrzymania i eksploatacji domu jednorodzinnego obejmują: opłaty za energię elektryczną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne (jeden numer telefonu oraz Internet) oraz związanym z kosztami eksploatacji. Łączna wysokość ww. kosztów zleceniobiorcy wynosi 909,00 zł miesięcznie - zgodnie z oświadczeniem z dnia 31 października 2018 r. (§ 13 ust. 2 umowy).
W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócili się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] o przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzoną zawodową rodzinę zastępczą, za IV kwartał 2021 r. w kwocie 4.964,40 zł.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do wykładni art. 83 ust. 3a w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W ocenie skarżących, pomoc wynikająca z art. 83 pkt 3a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest obligatoryjna, a jej wysokość musi odpowiadać rzeczywistym kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą. Stwierdzili też, że ustawa nie wprowadza limitu wysokości środków przeznaczonych na utrzymanie zawodowej rodziny zastępczej. W ich ocenie, organ pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że zapisany w § 13 ust. 2 umowy zlecenia nr [...] z dnia 31 października 2018 r., koszt utrzymania i eksploatacji w wysokości 909 zł (zgodnie z oświadczaniem z dnia 31 października 2018 r.) stanowi podstawę do każdorazowego wyliczenia ponoszonych kosztów.
Odnotować też trzeba, że zasady przyznawania środków na realizację pieczy zastępczej określa uchwała Zarządu Powiatu w [...] z dnia 12 kwietnia 2018 r., Nr [...], której załącznik nr 4 został zmieniony uchwałą tego Zarządu z dnia 7 listopada 2019 r., Nr [...], poprzez określenie w załączniku Nr 1 zasad przyznawania środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym rodzina zastępcza pełni pieczę zastępczą.
Analizując zatem treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go decyzji Starosty [...], zauważyć należy, iż decyzja organu pierwszej instancji głównie przedstawia przebieg postępowania przez wskazanie podejmowanych czynności i zgromadzonych dowodów. Starosta nie uzasadnił natomiast swojego stanowiska, co do wzajemnych relacji powołanych przepisów ustawy oraz postanowień uchwały Zarządu Powiatu (w tym jej zmiany) z zapisami umowy z dnia 31 października 2018 r., na którą powoływali się skarżący. Wyjaśnienie stanowiska organu w istocie ogranicza się tylko do przytoczenia treści opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej z dnia 25 stycznia 2022 r. i do ogólnego podsumowania, że przyznana kwota odpowiada kwocie limitu ustalonego zapisami umowy zlecenia zawartej w dniu 31 października 2018 r., tj. kwoty 909,00 zł, natomiast kwotę przekroczonego limitu wydatków w wysokości 2.237,40 zł za kwartał i 745,80 zł za miesiąc rodzina zastępcza jest w stanie pokryć w całości ze środków własnych.
Z kolei w zaskarżonej decyzji Kolegium, z jednej strony nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji, że wysokość wnioskowanego przez strony świadczenia winna być zgodna z postanowieniami ww. umowy. W tym zakresie wyjaśniło, że uwzględniając jako koszt miesięczny utrzymania domu jednorodzinnego kwotę 909,00 zł miesięcznie organ pierwszej instancji pominął fakt, iż kwota została ustalona na podstawie oświadczenia rodziny zastępczej z dnia 31 października 2018 r. i dotyczy wydatków poniesionych w trzecim kwartale 2018 r. Dodało, że organ pierwszej instancji winien urealniać kwotę wydatków ponoszonych na utrzymanie domu, uwzględniając zmieniające się wydatki niezależne od wnioskodawców, np. podwyżki cen energii, opału, wody, wydatki związane z ogrzaniem domu w okresie jesienno-zimowym.
Natomiast w dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że przyznanie środków pieniężnych na pokrycie wydatków mieszkaniowych rodziny zastępczej jest uzależnione od spełnienia dwóch kryteriów, wśród których istotne znaczenie ma opinia organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Uznało też, że gdyby ustawodawca założył, że należy przyznać rodzinie zastępczej środki finansowe w wysokości wynikającej z jej wniosku, beż żadnej kontroli jej sytuacji finansowej, to zbędnym byłoby powoływanie instytucji opiniodawczej, jakim jest organizator rodzinnej pieczy zastępczej. Uwzględniając zatem treści opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej z dnia 25 stycznia 2022 r., Kolegium uznało, że rodzina zastępcza znajduje się w dobrej kondycji finansowej (miesięczny przychód to 15.548,60 zł), dlatego przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania domu, w którym mieszkają w wysokości 909,00 zł miesięcznie stanowi znaczące wsparcie.
Natomiast pozostałą kwotę w wysokości 745,80 zł miesięcznie, rodzina powinna pokryć z własnych środków, gdyż nie stanowi to znacznego obciążenia dla jej budżetu. Z treści przedmiotowych decyzji nie wynika natomiast, by organy obu instancji dokonały oceny opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej z dnia 25 stycznia 2022 r. zakwestionowanej przez skarżących. Ponadto organy całkowicie pominęły, że uchwała Zarządu Powiatu z dnia 12 kwietnia 2018 r. w zakresie istotnym i odnoszącym się do rozpoznawanej sprawy uległa zasadniczej zmianie w 2019 r., określając w nowy sposób zasady przyznawania rodzinie zastępczej zawodowej pomocy na utrzymanie domu jednorodzinnego. Kolegium, podobnie jak organ pierwszej instancji, nie odnotowało tej zmiany i w ogóle jej nie analizowało w kontekście możliwości przyznania skarżącym pomocy w wyższej wysokości niż wynikająca z umowy.
Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, naruszając tym samym wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej. Przypomnienia zatem wymaga, że kwestionując decyzję organu pierwszej instancji skarżący odnotowali zmianę treści uchwały Zarządu Powiatu z dnia 12 kwietnia 2018 r. i swoje prawo do otrzymania pełnych kosztów przez nich ponoszonych w związku z utrzymaniem domu. Nie można też odmówić racji skarżącym, że Kolegium w zaskarżonej decyzji przemilczało podnoszoną przez nich okoliczność, iż w poprzednio wydanej decyzji z dnia 28 lipca 2021 r., nr SKO.40.1822.2021.ps, Kolegium stało na stanowisku, że kwota 909,00 zł wskazana w § 13 ust. 2 umowy ustalona na podstawie oświadczenia rodziny z 2018 r. nie powinna mieć wpływu na wysokość świadczenia przyznawanego w okresach późniejszych.
Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej wydanych decyzji z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 83 ust. 2 i ust. 2a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w związku z art. 7, art. 77, i art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętych rozstrzygnięć oraz wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania. Natomiast stwierdzone uchybienia przepisów prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro rzutowały na rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym, które wymaga ustalenia stanu faktycznego w sposób wszechstronny i zindywidualizowany oraz wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ, tak aby swoboda uznania organu nie przerodziła się w dowolność.
Powyższe stanowi podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia przede wszystkim art. 107 § 3 K.p.a. oraz zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.
Wyjaśnić również trzeba, że wadliwości polegające na podjęciu decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę w pierwszej kolejności. Dlatego też Sąd nie mógł poddać weryfikacji merytorycznego stanowiska organu w przedmiocie zaistnienia podstaw do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Kontrola ta może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a decyzja zostaje podjęta w postępowaniu prowadzonym z zachowaniem wymogów procedury. Z tych przyczyn Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, a dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.