Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Gminę Namysłów, zwaną dalej również "skarżącą", jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego, zwanego dalej również "organem nadzoru", z dnia 31 marca 2020 r. (nr PN.III.4131.1.57.2019.AR) w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości uchwały nr 208/VIII/20 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie.
Wojewoda Opolski stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a nastąpiło to w szczególnej sytuacji, jaka zaistniała podczas XX sesji Rady Miejskiej w Namysłowie w dniu 27 lutego 2020 r., w trakcie której został odwołany Przewodniczący Rady Miejskiej w Namysłowie, a po odczytaniu uchwały w sprawie odwołania radnego z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie obaj wiceprzewodniczący złożyli rezygnację z pełnionej funkcji i opuścili salę obrad. Od tego momentu przedmiotowa sesja Rady Miejskiej w Namysłowie przebiegała pod przewodnictwem najstarszego wiekiem radnego (radnego seniora). W takiej formule Rada Miejska w Namysłowie przyjęła kolejno uchwałę o przyjęciu rezygnacji z funkcji Wiceprzewodniczącego M. B., uchwałę w sprawie wyboru Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie w osobie W. P., a następnie - już pod jego przewodnictwem - zaskarżoną uchwałę nr 208/VIII/20 w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego J. W. z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że stosownie do treści art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.", zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Jednocześnie organ nadzoru zwrócił uwagę, że przepisy u.s.g. nie określają wprost, kto ma prowadzić obrady w sytuacji odwołania przewodniczącego rady i nieobecności wiceprzewodniczących. Powierzenie prowadzenia obrad radnemu seniorowi było jednak istotnym naruszeniem prawa, bowiem radny senior może prowadzić obrady rady tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie, tj. w art. 20 ust. 2c i art. 19 ust. 8 u.s.g. Te wyjątkowe przypadki nie podlegają wykładni rozszerzającej i muszą być ściśle interpretowane. W ocenie organu nadzoru, po odwołaniu przewodniczącego nikt poza wiceprzewodniczącymi nie miał prawa do prowadzenia obrad. W tej sytuacji kolejne uchwały, podjęte w toku bezprawnie prowadzonej sesji, obarczone są istotnymi wadami. Wynikające z przepisów u.s.g. przypadki umożliwiające prowadzenie obrad nowo wybranej rady przez najstarszego wiekiem radnego do chwili wyboru przewodniczącego oraz w przypadku zwołania sesji przez wojewodę, nie podlegają wykładni rozszerzającej. Zastosowania analogii nie usprawiedliwia okoliczność złożenia rezygnacji przez wiceprzewodniczących i brak ich uczestnictwa w dalszym posiedzeniu. Radni w takim wypadku nie mogli podejmować żadnych uchwał, pomimo że przyjęty porządek obrad nie został wyczerpany a Rada dysponowała wymaganym kworum. W momencie opuszczenia sali przez nadal pełniących funkcję wiceprzewodniczących winno nastąpić nieformalne zakończenie obrad Rady.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Gmina Namysłów zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 19 ust. 2 i 7 u.s.g. na skutek błędnej wykładni i przyjęcia wadliwości powierzenia prowadzenia obrad Rady osobie nieuprawnionej, art. 19 ust. 5 i 6 u.s.g. na skutek pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego przymiotu samodzielności i prawa kontynuacji obrad w sytuacji, gdy podczas sesji w dniu 27 lutego 2020 r. po rezygnacji wiceprzewodniczących nie ogłoszono przerwy i nie zamknięto obrad, art. 7 Konstytucji RP na skutek przyjęcia, że w opisanej sytuacji wybór innej osoby do prowadzenia obrad stanowi przekroczenie kompetencji Rady, art. 2 i art. 10 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP na skutek bezprawnej ingerencji organu nadzoru w samodzielność organu samorządowego. Wskazując na powyższe skarżąca Gmina Namysłów wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów.
W uzasadnieniu zrelacjonowano przebieg spornej sesji Rady, podkreślając, że nie doszło do jej formalnego zakończenia, a zgodnie z art. 19 ust. 5 i 6 u.s.g. Rada Miejska w Namysłowie powinna podjąć uchwałę w sprawie rezygnacji Przewodniczącego lub Wiceprzewodniczącego Rady w ciągu 1 miesiąca. Podniesiono, że nowelizacja art. 19 u.s.g. z 2009 r. polegająca na dodaniu ust. 7 i 8 nie rozwiała wszystkich wątpliwości związanych z możliwością kontynuacji obrad na sesji, na której doszło do odwołania tych osób, ale regulacje te umożliwiają przyjęcie rezygnacji członków prezydium Rady Miejskiej w Namysłowie oraz kontynuowanie obrad w celu uzdrowienia zaistniałej sytuacji i zrealizowania obowiązku wyboru nowego prezydium we wskazanym przez ustawodawcę okresie. Podkreślono przy tym, że w porządku obrad w tym dniu były jeszcze ważkie z punktu widzenia Gminy uchwały dotyczące finansowania różnego rodzaju jednostek działających na terenie Gminy Namysłów. Dalej skarżąca, powołując się na piśmiennictwo, wywodziła, że skoro przewodniczący rady jest jedynie jej organem wewnętrznym, to w przypadku jego rezygnacji funkcję tę może przejąć nie tylko inny wiceprzewodniczący, ale także w razie istotnych przeszkód także najstarszy wiekiem radny. W dniu 27 lutego 2020 r. spełniono wszystkie wymogi formalne związane z wyborem (zapewnione było kworum, powołano komisję skrutacyjną, zgłoszono kandydatury, głosowanie było tajne, osoby wybrane uzyskały większość głosów), a podjęcie uchwały w sprawie przyjęcia rezygnacji wiceprzewodniczącego na tej samej sesji, na której złożył rezygnację, w orzecznictwie NSA uznaje się za dopuszczalne, podobnie jak w uzasadnieniu projektu do nowelizacji przepisów u.s.g. z 2009 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, podkreślając, że w sytuacji jaka zaistniała podczas obrad Rady w dniu 27 lutego 2020 r. dalsze prowadzenie obrad było niemożliwe i to bez względu na to, czy porządek obrad został wyczerpany. W sytuacji, gdyby żaden z wiceprzewodniczących nie zwołał posiedzenia rady w ciągu 1 miesiąca, uprawniony do jej zwołania jest wojewoda i to dostatecznie zapobiega paraliżowi prac rady. Sytuacja taka została uregulowana w art. 19 ust. 7 u.s.g. Wojewoda podniósł też, że jest ustawowo uprawniony do ingerencji w uchwałodawczą działalność gmin i nie stanowi to ograniczenia samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.
W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2020 r. skarżąca nie zgodziła się z argumentacją Wojewody i dodatkowo podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane jeszcze przed upływem terminu, do którego Rada mogła we własnym zakresie podjąć działania związane z przyjęciem rezygnacji dotychczasowych władz i wyborem nowych. Dodatkowo podniosła, że Wojewoda zwołał nowe posiedzenie Rady na 3 kwietnia 2020 r., czyli przed upływem terminu do tej czynności, nie zakwestionował pozostałych uchwał (poza uchwałami dotyczącymi przyjęcia rezygnacji i wyboru nowego prezydium Rady), podjętych na sesji w dniu 27 lutego 2020 r., a ponadto Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu również nie zakwestionowało uchwał o charakterze finansowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Namysłów jest rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stanowiące jeden z rodzajów aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do jego uchylenia (art. 148 p.p.s.a.). Badana jest zatem wyłącznie legalność podjętego aktu nadzoru. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt nadzoru odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. W przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego, zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Sąd oddalając skargę, uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru, pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały lub zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu. Działanie sądu w granicach sprawy zainicjowanej skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter dwustopniowy - rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, sąd bada treść samej uchwały, aby ocenić, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a następnie bada, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1389/14 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 24/17 – oba publikowane w CBOSA). Działanie sądu posiada taki charakter, gdyż między obiema sferami działania administracji zachodzi pełna tożsamość ich podstawy materialnoprawnej.
Jak wyżej wskazano, bezpośrednim przedmiotem zaskarżenia, a zatem również kontroli sądowej, jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 marca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości uchwały nr 208/VIII/20 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego J. W. z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Uwzględniając powyższe przepisy, dostrzec trzeba, że uchwała Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 lutego 2020 r. została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 5 marca 2020 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 31 marca 2020 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miejską w Namysłowie stosownej uchwały z dnia 7 kwietnia 2020 r.
Stan faktyczny, jaki legł u podstaw jego wydania, jest niesporny. Z protokołu sesji Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 lutego 2020 r. wynika, że przedmiotowa uchwała została wydana po tym, jak Przewodniczący Rady złożył rezygnację i została ona przyjęta (posiedzenie prowadził wówczas jeden z wiceprzewodniczących), oraz po tym jak rezygnację złożył Wiceprzewodniczący M. B. Dodatkowo opuścili salę posiedzeń. W trakcie głosowania przedmiotowej uchwały obrady prowadził jeden z najstarszych wiekiem radnych, któremu radni powierzyli tę funkcję.
Istotą sporu w tej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w przypadku prawidłowo zwołanej sesji rady gminy, na której doszło do niekwestionowanego odwołania przewodniczącego oraz rezygnacji dotychczasowych wiceprzewodniczących, jakąkolwiek część obrad rady gminy może prowadzić radny niebędący formalnie ani przewodniczącym organu stanowiącego, ani też wiceprzewodniczącym i jaki to ma wpływ na ważność kolejnych podejmowanych uchwał. Taka bowiem sytuacja miała miejsce w trakcie sesji Rady Miejskiej w Namysłowie w dniu 27 lutego 2020 r., kiedy to okazało się, że odwołany został zarówno dotychczasowy Przewodniczący Rady Miejskiej w Namysłowie, jak i na sali obrad nie było żadnego z Wiceprzewodniczących, którzy po złożeniu rezygnacji opuścili salę obrad. Wówczas radni uznali, że dalszą część obrad powinien poprowadzić najstarszy wiekiem radny obecny na sesji, który wyraził na to zgodę i taki radny poprowadził dalszą część obrad obejmującą przejście do kolejnych punktów zmienionego porządku obrad, tj. przyjęcia rezygnacji Wiceprzewodniczącego M. B. (uchwała nr 206/VIII/20) oraz w sprawie wyboru Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie W. P. (uchwała nr 207/VIII/20). Tak wybrany Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w Namysłowie zarządził głosowanie nad przyjęciem rezygnacji radnego J. W. z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie, co nastąpiło przez podjęcie uchwały nr 208/VIII/20, stanowiącej przedmiot kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Zasadnicza kontrowersja jaka wynikła między stronami, dotyczy prawnej dopuszczalności takiego prowadzenia obrad przez najstarszego wiekiem radnego niebędącego przewodniczącym lub wiceprzewodniczącym organu stanowiącego w sytuacji, gdy sesja nie jest zwołana na wniosek komisarza wyborczego (dotyczy to pierwszej sesji nowo wybranej rady gminy) lub sesji nie zwołał wojewoda w przypadku określonym w art. 19 ust. 7 i 8 u.s.g. Bezspornie przypadki te nie zachodziły w tej sprawie.
Istotnym w tym miejscu jest sprecyzowanie kompetencji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Słowo "wyłącznie" oznacza zastrzeżenie wyżej wymienionych kompetencji tylko dla przewodniczącego rady, chyba że odrębny przepis rangi ustawowej będzie stanowił inaczej. Podstawowym rodzajem wykładni prawa jest wykładnia językowa i ta właśnie wykładnia zmierza do ustalenia znaczenia przepisu w oparciu o jego znaczenie językowe, posługując się regułami związanymi nie tylko ze słownictwem, ale także ze składnią i konstrukcją tekstu. Wykładnie systemowa i funkcjonalna tylko wówczas powinny decydować o znaczeniu danej normy prawnej, jeżeli wykładnia językowa nie pozwala na ustalenie precyzyjnej treści danej normy, albo też treść ta nie daje się pogodzić z podstawowymi zasadami porządku prawnego i wartościami przyjmowanymi w danym porządku prawnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1700/16, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Opisane uprawnienia przewodniczącego rady gminy mają charakter wyłączny, tzn. poza odrębnymi regulacjami rangi ustawowej, nikt inny jak przewodniczący nie może ich wykonywać. Taką odrębna regulację zawiera art. 19 ust. 2 zdanie 2 i 3 u.s.g., zgodnie z którym przewodniczący rady gminy może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, a w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Regulacja ta ma charakter zamknięty i nie przewiduje możliwości scedowania kompetencji przewodniczącego na radnego najstarszego wiekiem, niebędącego wiceprzewodniczącym rady. W związku z powyższym nie ma podstaw prawnych, aby po prawidłowym zwołaniu sesji przez przewodniczącego rady gminy i podjęciu przez radę skutecznej uchwały o odwołaniu przewodniczącego, dalsze prowadzenie obrad rady można było powierzyć innej osobie niż wiceprzewodniczący rady i to nawet, gdyby tą osobą był najstarszy wiekiem radny.
W piśmiennictwie wskazuje się, że treść art. 19 ust. 7 i 8 (przepisów, które miały w założeniu usprawnić pracę rady i zapobiec jej paraliżowi) nie rozwiewa w pełni wątpliwości związanych z odwołaniem lub wyborem członków prezydium w sytuacji, gdy wszyscy oni zostali odwołani lub złożyli rezygnację. Zwraca się przy tym uwagę, że problematyka ta powinna być uregulowana w statucie (zob. B. Dolnicki "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", omówienie art. 19 u.s.g., teza 6 – zam. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX).
Z uwagi na to, że Statut Gminy Namysłów z dnia 13 stycznia 2004 r., wersja obowiązująca od 15 marca 2019 r. kwestii tej nie reguluje, Wojewódzki Sąd Administracyjny zwolniony jest z konieczności wypowiedzenia się co do ewentualnej zgodności z prawem takiej regulacji, gdyby znalazła się faktyczne w Statucie.
W sprawie przekazania kompetencji prowadzenia obrad osobie nieuprawnionej szeroko wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1215/17 (zam. w CBOSA). Sąd w składzie rozpatrującym sprawę niniejszą, w pełni podziela poglądy wyrażone w tym wyroku. I tak NSA przypomniał, że skoro najstarszy wiekiem radny mógł prowadzić obrady tylko w przypadku zwołania sesji przez wojewodę z uwagi na jednoczesny brak przewodniczącego i wiceprzewodniczących, to tej szczególnej kompetencji nie można domniemywać i stosować w okolicznościach nie wskazanych przez ustawodawcę. Takie działanie jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom prawa i prowadzi do domniemywania kompetencji przez organy władzy publicznej. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę państwa prawa (art.
- oraz zasadę praworządności (art. 7). Wywiódł też, że uprawnienia do prowadzenia obrad przez najstarszego radnego nie uzasadniał także art. 19 ust. 2 zdanie 3 u.s.g., bowiem przepis ten odnosi się do zgoła odmiennej niż w niniejszej sprawie sytuacji, a mianowicie do sytuacji kiedy brak jest przewodniczącego i nie został wyznaczony wiceprzewodniczący spośród kilku radnych pełniących funkcję wiceprzewodniczącego. Wówczas funkcję przewodniczącego pełni wiceprzewodniczący starszy wiekiem. Przepis ten rozstrzyga jedynie, który z wiceprzewodniczących w przypadku ich większej liczby, w razie niewskazania przez przewodniczącego będzie wykonywał zadania przewodniczącego.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie istnieje zatem norma kompetencyjna wywiedziona z obowiązujących przepisów prawa, która umożliwia przyznanie najstarszemu radnemu niebędącemu przewodniczącym ani wiceprzewodniczącym rady kompetencji do prowadzenia obrad w sytuacji odwołania przewodniczącego i nieobecności na sesji w dniu 27 lutego 2020 r. wszystkich wiceprzewodniczących, którzy w sposób przewidziany prawem nie utracili swoich funkcji.
NSA we wspomnianym wyroku wypowiedział się również co do możliwości stosowania przez radę w drodze analogii, jak zdaje się to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, przepisu art. 19 ust. 8 u.s.g., wskazując, iż z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA wynika, że przepisy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia jako metoda wykładni, mająca służyć konstruowaniu kompetencji do tworzenia nieprzewidzianych prawem regulacji, mających wpływ na prawa jednostki, w oparciu o odrębne regulacje prawne, jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa (patrz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2451/12, zam. w CBOSA).
W takim stanie rzeczy trafnie przyjął również Wojewoda Opolski, że skoro nie doszło do skutecznego przyjęcia rezygnacji wiceprzewodniczących rady, to zachowali oni swoje kompetencje, a to z kolei wykluczało możliwość ich przekazania najstarszemu wiekiem radnemu (radnemu seniorowi). W konsekwencji wybór Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie w osobie W. P., przeprowadzony pod przewodnictwem radnego seniora, został dokonany z istotnym naruszeniem norm prawa ustrojowego (przepisów kompetencyjnych). Przekazanie kompetencji Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie osobie nieuprawnionej spowodowało, że uchwały podejmowane przez Radę w dalszej kolejności (w tym uchwała nr 208/VIII/20 objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym) również obarczone były istotnym naruszeniem prawa ustrojowego (norm kompetencyjnych).
Wracając do samego rozstrzygnięcia nadzorczego, to niezależnie od prawidłowości zawartej w nim oceny prawnej (o czym była mowa wyżej), stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać nie tylko jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej-Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014 r., s. 303-304 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych), ale nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa z punktu widzenia jego istotności (por. np. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3683/18).
Tego elementu niewątpliwie w nim zabrakło, ale w tej konkretnej sprawie nie może brak ten dowodzić jego wadliwości. W orzecznictwie utrwalił się już bowiem pogląd, że pojęcie istotnego naruszenia prawa może obejmować także okoliczności przesądzające o nieważności decyzji administracyjnej (uchwały), w tym wydanie aktu bez podstawy prawnej przez niewłaściwy organ. Można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak NSA wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79 oraz w cytowanym wyroku z dnia 13 lipca 2017 r.).
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ nadzoru, na skutek wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, konstytucyjnej zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wskazać należało, że nie ma racji strona skarżąca zarzucając w tej sprawie organowi nadzoru naruszenie art. 2, 7 i 10 ust. 1 w związku z art. 165. ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawną ingerencję w samodzielność organu stanowiącego i ograniczenie jego uprawnień oraz suwerenności w zakresie obradowania i wyłaniania składu prezydium rady. Samorząd terytorialny zbudowany został na zasadzie decentralizacji, obejmującej przekazanie przez ustawodawcę części zadań publicznych do wykonywania przez tenże samorząd w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań publicznych objęte zostało nadzorem organów nadzoru z punktu widzenia legalności (art. 170 ust. 1 Konstytucji RP) i jednym z takich organów są wojewodowie (art. 170 ust. 2 Konstytucji RP). Wojewoda jako organ nadzoru dokonuje oceny nadzorczej każdej skierowanej do niego uchwały organu stanowiącego pozostającej w jego kognicji i w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa organ ten ma obowiązek stwierdzić nieważność danego aktu (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Nie jest nieuzasadnioną ingerencją w samodzielność samorządu unieważnianie uchwały w istotny sposób naruszającej prawo. Istotne naruszenie prawa polega także i na tym, że nieuprawniona osoba prowadziła obrady organu stanowiącego i zarządziła przystąpienie do głosowania nad przedmiotową uchwałą (zob. uzasadnienie przywoływanego już wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2017 r.).
Nie mają też żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem skarżonego aktu okoliczności podnoszone w piśmie procesowym skarżącej Gminy z dnia 30 czerwca 2020 r., gdyż przedmiotem skargi jest konkretne rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące wskazanej na wstępie uchwały, a nie zgodność z prawem innych uchwał podjętych na sesji w dniu 27 lutego 2020 r., czy też prawidłowość ocen tych uchwał przez inne organy (przez Kolegium RIO w Opolu). Nie stanowi także przedmiotu oceny Sądu w niniejszym postępowaniu prawidłowość zwołania sesji Rady Miejskiej w Namysłowie przez Wojewodę Opolskiego w dniu 3 kwietnia 2020 r.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest obarczone ani naruszeniem przepisów postępowania, ani też naruszeniem prawa materialnego.
Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku i skargę oddalono.