Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga Ł. G., reprezentowanego przez pełnomocnika adwokata M. Ż. (dalej również "skarżący"), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również "Kolegium" lub w skrócie "SKO") z dnia 17 marca 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle (dalej również jako "organ I instancji") z dnia 3 grudnia 2019 r.
Nr [...], odmawiającą przyznanie Ł. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wnioskowanego na A. S., ur. [...]
Niniejsza decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 22 listopada 2019 r. Ł. G. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kędzierzynie-Koźlu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą A. S. Decyzją z dnia 3 grudnia 2019 r., Nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle, Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Pomocy Alimentacyjnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kędzierzynie-Koźlu, odmówił przyznania Ł. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.), zwana dalej ustawą, Organ wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy, bowiem skarżącemu jako osobie, która nie jest spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługiwałoby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy ojciec A. S. – L. S. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Ł. G., działający przez pełnomocnika. W odwołaniu do SKO wskazał, że art. 17 ust. 1a ustawy nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że A. S. jest osobą niepełnosprawną, która wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dalej pełnomocnik podniósł, że przepis art. 17 ust. 1a ustawy nie może mieć zastosowania, gdyż na gruncie przedmiotowej sprawy należy mieć na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach, tj. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Wobec powyższego wniósł o uchylenie całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Ł. G. prawa do świadczenia.
Decyzją z dnia 17 marca 2020 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono przepisy dotyczące przyznania świadczeń pielęgnacyjnych dla osób rezygnujących z pracy z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Następnie Kolegium podniosło, że osobą, która w pierwszej kolejności jest zobowiązana do spełnienia względem A. S. obowiązku alimentacyjnego jest jej ojciec L. S., stosownie do art. 132 ustawy z dnia 25 luty 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 z późn. zm.), zwany dalej k.r.o. Kolegium podkreśliło przy tym, że obowiązujące przepisy dopuszczają możliwość przyznania innym członkom świadczenia pielęgnacyjnego nad osobą niepełnosprawną, ale tylko w sytuacji, gdy obciążony obowiązkiem alimentacyjnym członek rodziny sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazana okoliczność zdaniem Kolegium, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, stąd odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Ł. G. była zasadna.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, pełnomocnik skarżącego podniósł rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw z art. 17 ust. 1a ustawy poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się brata, będącego jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez wstępnych niepełnosprawnej, którzy nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania tych przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 marca 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji z dnia 3 grudnia 2019 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Ł. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Jednocześnie wystąpił w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a SKO nie wniosło o wyznaczenie rozprawy.
W uzasadnieniu pełnomocnik opisał przebieg postępowania i wyjaśnił, że siostra skarżącego została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, nad którą sprawuje opiekę, przez co zrezygnował z zatrudnienia. W ocenie pełnomocnika wykładnia językowa art. 17 ust 1a ustawy dokonana przez organ odwoławczy prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki.
Pełnomocnik przywołał przy tym orzeczenie sądu administracyjnego, w którym wskazano, że" interpretując art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy nie można pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". Zdaniem pełnomocnika, w tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie wskazując, że powody, dla których utrzymano w mocy orzeczenie wydane przez organ I instancji, zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty podniesione w skardze powielają co do zasady stanowisko zaprezentowane przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, niemniej z innych względów, niż wskazano w jej treści.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w skrócie p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Materialnoprawną podstawą decyzji wydanej w sprawie jest art. 17 ust. 1 ustawy, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 1), nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności(pkt 2), nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3). Bezsporną w sprawie jest okoliczność, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Kędzierzynie - Koźlu z dnia 18 października 1999 r. Nr [...], A. S. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, a ustalony stopień datuje się od urodzenia.
Nie budził wątpliwości organu również fakt, że Ł. G. nie pozostaje w zatrudnieniu ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Z akt sprawy wynikało, że matka A. S. nie żyje, a z oświadczenia skarżącego wynika, że ojciec niepełnosprawnej A. S. – L. S. jest emerytem zamieszkującym w [...], zaś pozostałe, liczne zresztą, rodzeństwo A. S. nie wykazuje chęci opieki nad siostrą.
Zdaniem Sądu, takie ustalenia nie są wystarczające do rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego (a organ odwoławczy taką sytuację bezkrytycznie zaakceptował) co do następujących okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W szczególności jest to okoliczność, gdzie obecnie przebywa A. S., która jak wynika z dokumentów załączonych przez skarżącego nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Dalej jak wynika z treści złożonych do akt dokumentów (zaświadczenie o niepełnosprawności, karta leczenia) jej adres zamieszkania różni się od adresów zamieszkania Ł. G., który w toku postępowania podał dwa różne adresy swojego pobytu (w dwóch różnych miastach), oba inne niż A. S. Powyższa okoliczność jest o tyle istotna, że na gruncie art. 17 ust. 1 ustawy podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej, permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym ważne będzie ustalenie, gdzie A. S. faktycznie przebywała do i po śmierci matki. Organy nie zadały sobie trudu ustalenia, czy przed śmiercią B. S. niepełnosprawna była pod opieką matki i ojca w [...] i dlaczego teraz emeryt L. S., nie może sprawować opieki nad chorą córką. W szczególności, czy przeszkodą jest tylko jego wiek, czy własna niepełnosprawność, choć urzędowo formalnie niepotwierdzona. Ustalenie tych oraz ewentualnie dalszych okoliczności faktycznych będzie miało istotny wpływ na rozpatrzenie wniosku Ł. G. o przyznanie świadczenia, bowiem dokumenty przedłożone przez niego są częściowo sprzeczne - a przynajmniej budzą uzasadnione wątpliwości odnośnie do rzeczywistego stanu rzeczy - i nie potwierdzają kto faktycznie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. W każdym razie w aktach przedłożonych Sądowi brak jest jakichkolwiek informacji wynikających np. z notatek służbowych, wywiadu środowiskowego, względnie przesłuchania świadka, strony, które wskazywałyby na to, że organ I instancji przeprowadził jakąkolwiek kontrolę w tym zakresie.
W dalszej kolejności konieczne będzie też wyjaśnienie, czy L. S. posiada, czy nie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. W aktach znajduje się wyłącznie oświadczenie Ł. G. W świetle dyspozycji art. 75 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., chociaż oświadczenie strony może być dowodem w sprawie, to jednak oczywiście jego wiarygodność podlega ocenie prawnej zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów, w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oznacza to, że oświadczenie strony nie ma charakteru szczególnego środka dowodowego, czyli okoliczność faktyczna stwierdzona w oświadczeniu powinna być poddana ocenie także z użyciem innych środków dowodowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1408/10). W związku z wyżej podniesionymi uwagami oświadczenie skarżącego budzi uzasadnione wątpliwości.
W konsekwencji przyjąć należy, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. normujących zasady prawdy obiektywnej i oficjalności postępowania dowodowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero przeprowadzone prawidłowo postępowanie dowodowe w sprawie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia odnośnie do wniosku Ł. G. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 22 listopada 2019 r., gdyż brak przeprowadzenia koniecznych dowodów przełożył się w sprawie na niedostateczne wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, a to mogło spowodować nieprawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego zarzucane w skardze.
Rozstrzygając sprawę ponownie, organy przeprowadzą wyczerpujące postępowanie dowodowe, przy zastosowaniu adekwatnych do okoliczności sprawy środków dowodowych, i wyjaśnią istotne okoliczności faktyczne. To z kolei pozwoli dopiero na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego.
W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.