Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. W. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 25 stycznia 2011 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, z 20 sierpnia 2010 r., nr [...], w sprawie zwrotu należności z tytułu wydatków za pobyt J. W. w domu pomocy społecznej.
Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.
Zawiadomieniem z 21 lipca 2010 r., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, na podstawie art. 61 § 1 i 4 K.p.a., zawiadomił M. W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę O., w okresie od 1 czerwca 2009 r. do 30 czerwca 2010 r., za pobyt jego ojca - J. W. w Domu Pomocy Społecznej w O., przy ul. [...].
Decyzją z 20 sierpnia 2010 r., nr [...] Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, orzekł o obowiązku zwrotu przez M. W. należności z tytułu wydatków poniesionych przez MOPR w O. za pobyt jego ojca - J. W. w Domu Pomocy Społecznej w O., przy ul. [...] w łącznej kwocie 10 997,58 zł, za okres od dnia 1 czerwca 2009 r. do 30 czerwca 2010 r. Jednocześnie organ ustalił spłatę w/w należności do kasy lub na rachunek bankowy MOPR w O. do dnia 31 grudnia 2010 r. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 w zw. z art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, 2, 3, art. 62 ust. 2 oraz art. 103 ust. 2, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055).
Uzasadniając powyższe stanowisko organ podał, że J. W. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w O. od dnia 20 grudnia 2005 r., a za swój pobyt ponosi odpłatność w wysokości 70% własnego dochodu. Jednakże kwota wnoszona przez w/w jest niższa od kosztu utrzymania w DPS, który obecnie średnio wynosi 2 400 zł. Organ wyjaśnił również, że kwotę różnicy między średnim kosztem utrzymania w DPS a odpłatnością osoby umieszczonej, zastępczo wnosi Gmina O., której - stosownie do art. 61 ust. 3 ustawy - przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych na ten cel. W tych okolicznościach, M. W. jako syn J. W. jest zobowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt ojca w wysokości 50% kwoty różnicy powyższych kosztów, co wynika z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy.
Dalej organ wskazał, że w oparciu o przeprowadzony w dniach 13 maja 2005 r., 8 października 2007 r. oraz 31 marca 2008 r. wywiad środowiskowy, ustalił, iż dochód M. W. obliguje go do ponoszenia części opłaty za pobyt ojca w DPS. Dlatego też zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy zawarta została z M. W. umowa obowiązująca od dnia 1 marca 2008 r. aż do dnia ustania pobytu osoby umieszczonej o ponoszeniu przez niego kosztów w wysokości 150 zł miesięcznie, która uległa rozwiązaniu z dniem 31 października 2008 r., wobec zmiany sytuacji bytowej zobowiązanego.
Dalej organ argumentował, że po przeprowadzeniu wywiadów środowiskowych w dniu 10 czerwca 2009 r. oraz dniu 22 lutego 2010 r., zostały sporządzone kolejne dwie umowy o ustaleniu odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, tj. obowiązująca od dnia 1 czerwca 2009 r. oraz od 1 stycznia 2010 r., ale nie zostały one podpisanie przez M. W.. W tej sytuacji, wobec braku podstaw do zastosowania art. 64 ustawy, należało orzec o zwrocie przez M. W. wydatków poniesionych przez Gminę O. za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej. Organ podał także, że opłata wniesiona zastępczo przez Gminę w okresie od 1 czerwca 2009 r. do 30 czerwca 2010 r. wyniosła łącznie 20 768,31 zł. Dokonując analizy dochodów M. W., osiąganych przez niego w powyższym okresie, w odniesieniu do kryterium dochodowego, określonego w § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r., organ uznał, że zobowiązany powinien ponieść odpłatność w kwocie 10 997,58 zł. Przy czym, w związku z uzyskaniem przez zobowiązanego niższego dochodu w miesiącach: lipiec, wrzesień oraz listopad 2009 r., kwoty do zapłaty za te miesiące są niższe niż wynikało to z umowy, tj. kwoty 945,69 zł obowiązującej od dnia 1 czerwca 2009 r. Końcowo organ podkreślił, że rozważał możliwość odstąpienia od żądania zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę, jednakże stwierdził, że w stosunku do zobowiązanego nie zachodzą przesłanki określone w art. 104 ust. 4 ustawy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. W. wskazując, że jego wniesienie uzasadnia trudna sytuacja materialna, w jakiej się znajduje.
W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z 25 stycznia 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i stanowisko prawne organu I instancji. Następnie odwołując się do treści art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organ wywiódł, że co do zasady wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej reguluje umowa zawarta pomiędzy osobami zobowiązanymi a kierownikiem ośrodka pomocy społecznej. Przy czym zobowiązaną do wniesienia opłaty jest osoba o ile posiadany przez nią dochód jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które stanowi kwotę 1192,50 zł. Ponadto kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty przez tę osobę nie może być niższa niż 250% powyższego kryterium. Zdaniem Kolegium, z powyższego jednoznacznie wynika, że wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej członka rodziny osoby zobowiązanej do jej wnoszenia jest uzależniona od jej sytuacji finansowej.
Organ podkreślił również, że w sytuacji, gdy gmina zastępczo wnosi opłaty za pobyt osób umieszczonych w domu pomocy społecznej, ma prawo dochodzenia zwrotu wyłożonej kwoty od osób zobowiązanych. Dalej organ dowodził, że w przypadku M. W. winien znaleźć zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy, który nakazuje kierownikowi ośrodka pomocy społecznej ustalenie w drodze umowy, m. in. z zstępnymi mieszkańca domu, wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Jednakże w sytuacji - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - gdy nie dochodzi do zawarcia umowy, organ pomocy społecznej jest uprawniony do podjęcia działań mających doprowadzić do ustalenia opłaty, którą powinna ponosić osoba zobowiązana za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej.
Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym Kolegium stwierdziło, że organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy, w której zostałaby określona wysokość kwoty wniesionej zastępczo przez gminę za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, po uprzednim przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 107 ust. 1 ustawy, u osoby zobowiązanej do zwrotu należności. Dlatego organ uznał za uzasadnioną decyzję w przedmiocie zwrotu należności wyłożonych przez gminę. Na zakończenie organ podniósł, że M. W. nie złożył wniosku o zwolnienie go częściowo lub całkowicie z tej opłaty, pomimo poinformowania go przez pracownika socjalnego o takiej możliwości.
Ponadto w odwołaniu nie podał, w czym przejawia się jego trudna sytuacja materialna. Natomiast z wywiadu środowiskowego wynika, że jest osobą stanu wolnego, bezdzietną, zatrudnioną w "[...]" S.A. w O. i otrzymuje wynagrodzenie w kwocie 2 774,32 zł (lipiec 2010 r.).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł M. W. zarzucając organowi "naruszenie przepisów prawa materialnego, przepisów procesowych, w tym art. 7 K.p.a. oraz sprzeczność ustaleń postępowania z treścią materiału dowodowego". Uzasadniając zarzuty skargi wskazał, że jego sytuacja materialna, bytowa oraz zdrowotna nie uległa zmianie w tym co do okresu od czerwca 2009 r. do czerwca 2010 r. - a mimo to pismem z 1 lutego 2011 r. został zwolniony całkowicie z odpłatności. Podniósł, że należność do zwrotu której został zobowiązany jest nadmiernym obciążeniem w stosunku do osiąganych dochodów. Zaprzeczył również twierdzeniom organu, że został pouczony o możliwości uzyskania zwolnienia z odpłatności. Podał, że obecne jego wynagrodzenie zasadnicze wynosi 1430 zł brutto. Wysokość poborów wzrasta w sytuacji, gdy pracuje cały miesiąc w nocy i w nadgodzinach.
Ponadto uzyskiwane pobory nadal są zajęte przez komornika, a powstałe w banku zadłużenie spowodowane było otrzymywaniem okresowo jedynie zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 500 zł. Obecnie jest zatrudniony na czas określony do końca 2012 r. Nadmienił, że zamieszkuje z matką, bowiem nie ma środków finansowych na wynajem, czy też zakup mieszkania. Końcowo skarżący wskazał dochód, jaki osiągnął w roku 2009 i 2010. Przedstawił wysokość rat spłacanych w bankach oraz posiadane zadłużenie u komornika.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo organ podniósł, że z pisma z 7 lipca 2009 r., które zostało doręczone M. W. w dniu 13 lipca 2009 r. wynika, że został on pouczony o możliwości zwolnienia z opłaty za pobyt członka rodziny w domu opieki społecznej.
W piśmie procesowym z 4 maja 2011 r. skarżący poinformował, że z dniem 16 kwietnia 2011 r. został zwolniony z zakładu pracy w związku z redukcją etatu. Od dnia 18 kwietnia 2011 r. posiada status bezrobotnego, na dowód czego załączył kopię decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w O.. W tej sytuacji nie jest w stanie spłacać żadnych należności.
Na rozprawie sądowej skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Dodał, że ojciec wybrał najdroższy ośrodek w O., bez wiedzy rodziny. Wskazał, że Kolegium powołało się na wynagrodzenie otrzymane z "[...]" z miesiąca, w którym było ono podwyższone w stosunku do wcześniej uzyskiwanego. Podał, że już od września 2009 r. otrzymywał kwotę ok. 1 500 zł "na rękę". Podkreślił, że ojciec pisemnie oświadczył, że nie chce, aby rodzina partycypowała w kosztach jego utrzymania. Ponadto - zdaniem skarżącego - ojciec winien wpłacać więcej na ośrodek bowiem korzysta z kredytów. Na pytanie Sądu, skarżący oświadczył, że nie orientuje się w szczegółowym rozliczeniu kosztów, jakie zastępczo poniosła Gmina na utrzymanie jego ojca. Nie ma również wiedzy, w jakiej wysokości obciążono jego brata, ani jaką wysokość opłaty ponosi jego ojciec. Podał także, iż w sierpniu 2010 r., a także w grudniu 2010 r., gdy pracował we "[...]", przeprowadzono z nim wywiad środowiskowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie ale z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydając rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Godzi się stwierdzić także, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych.
Problematykę odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U 2004, Nr 64 poz. 593 ze zm.) zwana dalej ustawą.
W myśl zasady wyrażonej w art. 60 ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania ustalonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa - w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej - i ogłoszonego w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Opłata za pobyt w domu pomocy społecznej obciąża przede wszystkim jego mieszkańca; w dalszej kolejności ponoszą ją jego małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina przy czym podmioty te nie mają obowiązku wnoszenia opłaty, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust. 1 ustawy). Kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt (art. 103 ustawy). W przypadku niewywiązywania się przez małżonka, zstępnych lub wstępnych z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, której przysługuje wówczas prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3 ustawy).
Sąd Najwyższy zajmował się zagadnieniem dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym w sytuacji o jakiej mowa w art. 61 ust. 3 ustawy. W sprawie III CZP 77/09 Sąd ten zważył, że uprawnienie gminy do dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych za pobyt w domu pomocy społecznej nie zostało ograniczone warunkiem zawarcia - z osobami zobowiązanymi - umowy ustalającej wysokość wnoszonej przez nich opłaty, gdyż osoby zobowiązane do ponoszenia opłat mogą odmówić zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przyznają gminie w takiej sytuacji uprawnienia do żądania zobowiązania tych osób do złożenia oświadczenia woli w drodze powództwa wytoczonego na podstawie art. 64 k.c. W rozważanym przypadku przyznane gminie z mocy wyraźnego przepisu ustawy prawo regresu miałoby charakter iluzoryczny. W rezultacie, wykonanie ustawowego obowiązku partycypowania małżonka, zstępnych i wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej w kosztach pobytu w tej placówce zależałoby wyłącznie od woli tych osób zauważył Sąd Najwyższy.
Zdaniem Sądu Najwyższego ustawodawca przewidział jednak mechanizm efektywnej realizacji tego obowiązku. Stosownie bowiem do art. 104 ust. 3 ustawy, wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej, poprzedzonej oceną sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zobowiązanego (art. 107 ust. 1 ustawy). Według zaś art. 104 ust. 1 ustawy, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej z tytułu opłat określonych przepisami niniejszej ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Ponadto zważono, że pomocą społeczną objęte są świadczenia administracji publicznej na rzecz obywatela i regulowane prawem administracyjnym. Przyznawanie większości świadczeń odbywa się w ramach ogólnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy o pomocy społecznej i kodeksu postępowania administracyjnego. Wydawane w tym przedmiocie decyzje podlegają kontroli w postępowaniu odwoławczym i przed sądami administracyjnymi. W sprawach pomocy społecznej mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Właściwość drogi postępowania administracyjnego do dochodzenia przez gminę zwrotu wniesionej zastępczo opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie jest kwestionowana również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., I SA/Wa 1841/04 i z dnia 18 stycznia 2007 r., I SA/Wa 1815/06 opubl. w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny zajmując się na tle art. 61 ust. 1 ustawy zagadnieniem przejścia obowiązku ponoszenia kosztów za pobyt w placówce pomocy społecznej na małżonka, zstępnych i wstępnych osoby umieszczonej (wyrok NSA z 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09 opubl. na stronach jak wyżej).
Przechodząc do decyzji zaskarżonej przez skarżącego trzeba jeszcze na tle regulacji art. 59 – 61 ustawy o pomocy społecznej zasygnalizować rodzaje decyzji administracyjnych wydawanych przez organy administracji publicznej w związku z pobytem w domu pomocy społecznej. Pierwszą jest decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydana przez organ gminy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej. Następnie organ gminy właściwy dla placówki opiekuńczej wydaje decyzję o umieszczeniu w niej. Kolejną decyzją związaną z pobytem w domu pomocy społecznej jest decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
- 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
- 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
- 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej
- - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Przepis ten określa więc enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w określonej w nim kolejności.
W myśl ust. 2 tego przepisu opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:
- 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
- 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
- a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% tego kryterium,
- b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
- 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
W myśl art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Z treści tego ostatniego przepisu wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że obowiązku ponoszenia przez w/w osoby opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie konkretyzuje się w decyzji administracyjnej, lecz w umowie. Potwierdza to również treść powołanego wyżej art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.
Ponadto z treści tego ostatniego przepisu wynika, że obowiązki małżonka oraz krewnych są zależne od ich sytuacji dochodowej. Tym samym dopiero przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ich członka rodziny, przejawiającej się udokumentowaną odmową podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ pomocy społecznej powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w której zostałaby określona wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wniesionej zastępczo przez gminę oraz osoba zobowiązana do zwrotu należności. Wydanie jednak takiej decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem – u osoby zobowiązanej do zwrotu należności – wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 107 ust. 1 ustawy. Ponadto w myśl art. 64 ustawy o pomocy społecznej osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty.
Na tle tych regulacji należy stwierdzić, iż zaskarżone decyzje wydano bez poczynienia właściwych ustaleń co do istotnych okoliczności sprawy. Z przedstawionych sądowi akt nie wynika w jaki sposób organy ustaliły kwotę odpłatności jaką poniosła Gmina O. za J. W., a która jest podstawą do wyliczenia odpłatności regresem od M. W. na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy. Trzeba zwrócić uwagę, że obszerne akta administracyjne dotyczące okresu od 7 czerwca 2005 r. do zawiadomienia datowanego 21 lipca 2010 r., wszczynającego postępowanie na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy wykazują jedynie odmowę podpisania przez skarżącego umowy o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt ojca od czerwca 2009 r. oraz wysokość dochodów miesięcznych strony w 2009 i 2010 roku. Nie dają one natomiast odpowiedzi na pytanie na podstawie jakiej decyzji J. W. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej i nie zawierają decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt.
Organy przyjmują, że średni koszt utrzymania mieszkańca w domu wynosi 2400 zł nie wskazując zarządzenia o jakim mowa w art. 60 ust. 2 pkt. 1, 2 i 3 ustawy, odpowiednio prezydenta miasta, starosty lub marszałka województwa, które w myśl art. 60 ust. 3 ustawy stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało ono opublikowane. Bez wskazania średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca wynikającego z konkretnej regulacji ogłoszonej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym nie można określić odpłatności z art. 61 ust. 1 ustawy za pobyt w domu pomocy społecznej zarówno ponoszonej przez podopiecznego D.P.S. do wysokości 70 % jego dochodu jak i małżonka, zstępnych i wstępnych tej osoby, co do brakującej części opłaty.
Opłata za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uregulowana w art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 2 a ustawy jest zatem pochodną nie tylko średniego miesięcznego kosztu utrzymania z art. 60 ust. 1 ustawy ale także dochodu uzyskiwanego przez mieszkańca domu i jego krewnych. Tymczasem w aktach sprawy i treści wydanej decyzji nie ma wskazania jaką opłatę w spornym okresie czerwiec 2009 - czerwiec 2010 ponosił mieszkaniec domu J. W. i jaka opłata poniesiona zastępczo przez Gminę O. w konsekwencji przechodzi na jego krewnych. Nie sposób także w aktach znaleźć odpowiedź na pytanie dlaczego nie ustalono opłaty wobec żony J. W. G. W. oraz jaką opłatę ponosił w spornym okresie drugi z synów J. W.. Co do G. W. w jednym z wywiadów środowiskowych pojawia się stwierdzenie, iż pozostaje ona z mężem w separacji, ale organy nie wyjaśniły, czy chodzi o separację faktyczną małżonków, czy też o stan prawny orzeczony na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Co do J. W. te same wywiady odnotowują, że zawarł on umowę w trybie art. 103 ust. 2 ustawy i ponosi częściową odpłatność za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej, ale trudno w aktach ustalić w jakiej wysokości, za jaki okres a w szczególności, czy ta umowa obejmowała sporne miesiące od czerwca 2009 do czerwca 2010 r. Wskazane wady świadczą o naruszeniu przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 136 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez to czynią wydane w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia dowolnymi i wymykają się spod kontroli sądowej.
Dla strony, a także sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, zarówno osnowa decyzji, jak i jej uzasadnienie są jednakowo ważne. Przy czym zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Powinno ono zatem zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów i ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle mających w danej sprawie zastosowanie przepisów prawa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny takiej decyzji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi bowiem wątpliwości, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość i stąd podstawowym zadaniem organu II instancji jest ponowne rozstrzygnięcie danej sprawy.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy tego najwyraźniej nie uczynił, skoro nie miał żadnych uwag do merytorycznej treści tak sformułowanej decyzji organu I instancji.
Z tych przyczyn należało orzec jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. i art. 152 P.p.s.a. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organy poczynią ustalenia co do treści decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, o średnim miesięcznym koszcie utrzymania w rozumieniu art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy, o faktycznej opłacie ponoszonej przez J. W. z jego dochodu, o opłacie zastępczej z art. 61 ust.3 ustawy poniesionej przez Gminę O. oraz uzasadnią przyczynę i zasady wydania decyzji o ustaleniu brakującej części opłaty wobec małżonka, zstępnych lub wstępnych mieszkańca domu w spornym okresie od czerwca 2009 r. do czerwca 2010 r. a także brak zastosowania art. 64 ustawy w sytuacji, gdy skarżący zawsze podnosił swoją "trudną sytuację finansową".