Uzasadnienie
M. A. (zwany dalej skarżącym) wniósł w piśmie z dnia 18 maja 2022 r. skargę, w której wskazał, iż składa pozew przeciwko Miejskiemu Zarządowi Obiektów Komunalnych w Kluczborku w związku z nierozpatrzeniem pozytywnie jego podania o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, w którym od 5 lat zamieszkuje i poniósł na jego remont i utrzymanie znaczne nakłady finansowe.
Z dołączonych do skargi dokumentów wynika, że wnioskiem z dnia 11 maja 2022 r., złożonym do Dyrektora Miejskiego Zarządu Obiektów Komunalnych w Kluczborku w tym samym dniu, M. A. wystąpił o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K. Pismem z dnia 6 czerwca 2022 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Obiektów Komunalnych w Kluczborku odpowiedział skarżącemu, że ww. lokal mieszkalny jest w posiadaniu rodziców skarżącego na podstawie zawartej pomiędzy nimi a Gminą Kluczbork umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia 29 sierpnia 2014 r., w związku z tym jego żądanie zawarcia z nim umowy najmu tego lokalu mieszkalnego jest bezpodstawne.
Ponadto skarżący został poinformowany w ww. piśmie, że nie jest uprawniony do zawarcia umowy najmu gminnego lokalu mieszkalnego, albowiem nie spełnia warunków do przydziału takiego lokalu określonych w uchwale Rady Miejskiej w Kluczborku Nr XL/600/2022 z dnia 26 stycznia 2022 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Kluczbork.
Skarżący został na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 czerwca 2022 r., wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie numeru PESEL oraz jednoznacznego oznaczenia przedmiotu zaskarżenia i w tym zakresie wskazania, czy wnosi skargę na decyzje, postanowienie, czy też inny akt albo inną czynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Obiektów Komunalnych w Kluczborku, czy też wnosi skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Skarżącego pouczono także, że odpowiednio do wskazanego przedmiotu skargi należy również wskazać datę oraz numer zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu), czy też skarżonej czynności Dyrektora Miejskiego Zarządu Obiektów Komunalnych w Kluczborku w sprawie najmu lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, bądź tez należy określić, na czym polega skarżona bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie.
Wezwanie zawierało pouczenie, że brak odpowiedzi na nie w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania spowoduje odrzucenie skargi.
Wezwanie to zostało przesłane na adres skarżącego, gdzie było dwukrotnie awizowane, pierwszy raz w dniu 27 czerwca 2022 r., drugi raz w dniu 5 lipca 2022 r.
Z akt sądowych wynika, że w sprawie nie uzupełniono braków formalnych skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, oświadczając, że odpowiedź na skargę stanowi, wyżej już opisane, pismo oznaczone datą 6 czerwca 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.) - zwanej dalej jako: "P.p.s.a." Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6).
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a warunki te określa art. 46 P.p.s.a. Na podstawie art. 46 § 2 pkt 1 lit b) P.p.s.a., pismo strony (skarga), w przypadku, gdy jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną. W skardze, stosownie do art. 57 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., powinno znaleźć się również wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności (pkt 1) lub oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy (pkt 2).
W myśl zaś art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a stanowi, że skutkiem nieuzupełnienia braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie, jest jej odrzucenie.
Ponieważ skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie czyniła zadość powyższym wymaganiom formalnym, skarżący został wezwany do usunięcia tych braków, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi.
Bezspornym faktem jest, że w przedmiotowej sprawie wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi zostało skutecznie doręczone skarżącemu w trybie art. 73 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 65 § 1 P.p.s.a, sąd dokonuje doręczeń przez operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione przez sąd osoby lub organy. Stosownie zaś do art. 73 § 1 P.p.s.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 65-72 P.p.s.a., pismo składa się na okres czternastu dni w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy, dokonując jednocześnie zawiadomienia określonego w § 2. Zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym, jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe (§ 2 art. 73 P.p.s.a.).
W przypadku niepodjęcia pisma w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy (§ 3 art. 73 P.p.s.a). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (§ 4 art. 73 P.p.s.a.) ustawodawca wprowadził, zatem tzw. fikcję doręczenia, polegającą na uznaniu, że pismo uważa się za doręczone po upływie czternastu dni od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej, po uprzednim dokonaniu dwukrotnego zawiadomienia (pozostawienia tzw. awizo).
Sąd ustalił, że w niniejszej sprawie doręczenia dokonano pod adres skarżącego z zachowaniem wymogów wynikających z cytowanego wyżej przepisu art. 73 P.p.s.a., w tym po dwukrotnym awizowaniu przesyłki w dniach: 27 czerwca 2022 r. i 5 lipca 2022 r. Zwrot przesyłki nastąpił w dniu 12 lipca 2022 r., po uprzednim jej złożeniu w placówce pocztowej na okres czternastu dni.
Mając na względzie powyższe okoliczności i z uwagi na treść art. 73 § 4 P.p.s.a. uznać należało, że wezwanie zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 11 lipca 2022 r. W tych okolicznościach sprawy, siedmiodniowy termin do dokonania żądanych przez Sąd czynności upłynął w dniu 18 lipca 2022 r.
Skarżący nie uzupełnił wskazywanych braków formalnych skargi. Skarga, której brak formalny nie zostanie uzupełniony w wyznaczonym terminie, zostanie odrzucona w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., wobec czego tut. Sąd orzekł jak w sentencji.
Ponadto przychodzi skarżącemu wyjaśnić, że w myśl art. 1 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których przepisy P.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).
Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś § 2 tego artykułu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających,
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Oprócz kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały wymienione w cyt. przepisach.
Z sytuacją taką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jak wynika bowiem z treści skargi, M. A. domaga się zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy, znajdującego się pod adresem ul. [...].
W ocenie Sądu, skarga M. A. na Dyrektora Miejskiego Zarządu Obiektów Komunalnych w Kluczborku w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy nie podlega kognicji sądu administracyjnego, bowiem reguluje materię o charakterze cywilnoprawnym. Wskazać należy, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali poddane są instrumentom prawa cywilnego i w tym zakresie organ nie wydaje - wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej - decyzji administracyjnych. Wedle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172, z późn. zm.), tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w tej ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach.
Natomiast zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (dostępna na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, a więc wskazywana przez skarżącego odmowy zawarcia z nim umowy najmu lokalu mieszkalnego, wyrażona w piśmie z dnia 6 czerwca 2022 r., nie stanowi rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Zawarcie umowy najmu jest bowiem czynnością o charakterze cywilnoprawnym, zmierzającą do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Z treści powołanego art. 3 § 2 P.p.s.a. wynika, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeśli zatem zawarcie umowy najmu lokalu jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I OZ 971/09, dostępne na ww. stronie internetowej).
Z powiedzianego dotąd wynika, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotycząca odmowy zawarcia umowy najmu lokalu (podjęcia czynności cywilnoprawnej) konkretnego lokalu mieszkalnego, nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie, które nie mieści się w zakresie właściwości tego sądu, wyznaczonej treścią art. 3 P.p.s.a.
Dodać jeszcze należy, że we wskazanej wcześniej uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. przyjęto, iż tylko akt organu gminy dotyczący zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, że postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie osoba ubiegająca się o najem lokalu składa wniosek o zakwalifikowanie i umieszczenie na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania do zawarcia umowy najmu, wnioskodawca zawiera tę umowę z zarządcą budynku. Działanie organu w pierwszym etapie ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.
Odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie stanowi czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku najmu lokalu, jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych, czyli czynności zawarcia umowy najmu lokalu.
Podkreślenia wymaga, że decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma wola skarżącego, który wniósł o zawarcie umowy najmu zamieszkiwanego dotychczas lokalu, którego prawnymi najemcami są jego rodzice. Dokonanie takiej czynności nie wynika zaś z zakresu władztwa publicznego, a pozostaje w kompetencjach organu gminy wynikających z faktu bycia właścicielem lokalu. Organ rozstrzygał o woli zawarcia z wnioskodawczynią umowy najmu, przez co jednoznacznie uznać trzeba, że sprawa ma charakter cywilnoprawny (por. postanowienia NSA: z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 578/13; z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2137/12; z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 931/13, zamieszczone na ww. stronie internetowej).
Skarga M. A. na Dyrektora Miejskiego Zarządu Obiektów Komunalnych w Kluczborku w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu, nie jest zatem skargą, której rozpatrywanie należy do właściwości sądów administracyjnych, a innego przedmiotu zaskarżenia M. A. nie wskazał, pomimo wystosowanego do niego przez Sąd wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi, również w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe, skarga podlegała odrzuceniu.