Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej zwana Spółką lub skarżącą), reprezentowaną przez Prezesa Zarządu M. P., jest negatywne rozpatrzenie protestu Spółki przez Zarząd Województwa Opolskiego z dnia 3 kwietnia 2017 r., nr [...], tj. protestu wniesionego w związku negatywną oceną wniosku o dofinansowanie projektu nr [...], złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego (dalej w skrócie: RPO WO) na lata 2014-2020.
Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:
W dniu 21 września 2016 r. Spółka złożyła w Opolskim Centrum Rozwoju Gospodarki - Instytucji Pośredniczącej (dalej w skrócie: OCRG) wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]", w ramach l naboru wniosków do RPO WO na lata 2014-2020, nr Osi priorytetowej II "Konkurencyjna gospodarka", nr działania 2.1 "Nowe produkty i usługi MSP", nr poddziałania 2.1.2 "Wsparcie TIK w przedsiębiorstwach".
W wyniku przeprowadzonej weryfikacji wymogów formalnych, w związku ze stwierdzeniem oczywistych omyłek/uchybień/braków, pismem z dnia 20 października 2016 r. OCRG zwróciło się do Spółki o złożenie uzupełnionego/poprawionego wniosku o dofinansowanie projektu i brakujących/skorygowanych załączników w terminie 7 dni kalendarzowych od dnia otrzymania pisma. W przedmiotowym piśmie szczegółowo wskazano na stwierdzone uchybienia/braki.
W wykonaniu powyższego wezwania Spółka złożyła skorygowany wniosek w dniu 31 października 2016 r. wraz z załącznikami oraz stosownymi wyjaśnieniami.
Pismem z dnia 2 lutego 2017 r., nr [...], OCRG poinformowało Spółkę, że wniosek został odrzucony z uwagi na niespełnienie dwóch bezwzględnych kryteriów merytorycznych uniwersalnych, tj. nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków" oraz nr 5 pn. "Trwałość projektu". W zakresie kryterium nr 3 organ przytoczył fragmenty stanowiska oceniających z list sprawdzających i stwierdził, że z przedstawionego opisu wynika, iż nie można uznać tego kryterium za spełnione. Z kolei w zakresie kryterium nr 5, przytaczając argumentację oceniających, organ wskazał, że wnioskodawca jest młodym podmiotem gospodarczym, który nie zatrudnia nikogo na umowę o pracę, ale na umowę zlecenie. Brak również danych co do tego, w jakim wymiarze czasu te osoby są zatrudniane. Natomiast z dokumentów finansowych za rok 2016 wynika, że wnioskodawca nie posiada środków na realizację inwestycji.
W obszernym proteście złożonym od powyższej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie Spółka zarzuciła, że stwierdzenie przez organ niespełnienia kryteriów merytorycznych nr 3 i nr 5 jest błędne i nie znajduje potwierdzenia w przytoczonych uzasadnieniach oceniających, a raczej w ich braku. Zdaniem skarżącej, wskazane przez organ stanowisko oceniających jest sprzeczne zarówno z wymogami zachowania kryteriów, o jakich mowa w Wytycznych ministra właściwego ds. rozwoju w zakresie kwalifikowalności wydatków, jak i w zakresie finansowej trwałości projektu w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020, określonych w załączniku nr 8 do Regulaminu konkursu. Oceniający popełnili również szereg istotnych i wręcz rażących błędów merytorycznych oraz formalnych.
Ponadto Komisja oceniająca nie zrozumiała istoty, całej złożoności i przede wszystkim wyjątkowej innowacyjności projektu. Następnie Spółka analizowała poszczególne fragmenty uzasadnienia pisma z dnia 2 lutego 2017 r. i odnosząc się do stanowiska oceniających, które zostało przytoczone przez organ, w 16 punktach wskazywała na wadliwość poglądu o niespełnieniu kryterium pn. "Kwalifikowalność wydatków". Z kolei odnośnie do kryterium pn. "Trwałość projektu" Spółka wywodziła, że w tym przypadku nie ma najmniejszego znaczenia, iż prowadzi działalność od 13 października 2014 r. oraz to, że po prawie 24 miesiącach prowadzenia działalności nie zatrudnia nikogo na umowę o pracę. Dla oceny trwałości projektu bez znaczenia jest też fakt, że oceniający nie wiedzą, w jakim wymiarze czasu osoby te są zatrudnione na umowę zlecenia. Spółka wyjaśniła, że prowadząc działalność posiłkuje się również paroma firmami podwykonawczymi.
Podobnie bez wpływu dla oceny tego kryterium jest to, jaki Spółka wypracowała zysk w podanych okresach. Na marginesie podała, że zgodnie z przedstawionym Bilansem uzyskała w roku 2015 ponad 1 milion (1.228.000 zł) przychodów, w tym 101.000 zł zysku. Wynik ten został osiągnięty przy bardzo dużej skali przeprowadzonych i zakończonych inwestycji. Natomiast sytuacja finansowa skarżącej w roku obrachunkowym 2016 uległa nawet polepszeniu. Spółka podkreśliła, że nie wie, na podstawie jakich dokumentów przyjęto, iż nie posiada możliwości finansowych umożliwiających realizację inwestycji i tym samym zachowania płynności finansowej w przedmiotowym projekcie. Nie wykazała dotychczas strat, zaś jej sytuacja finansowa ulega stałej poprawie i progresji.
Dalej Spółka odnotowała, że złożyła oświadczenie, iż jest w stanie zapewnić odpowiednie środki finansowe do realizacji projektu. Jednocześnie zobowiązała się do dostarczenia dokumentu potwierdzającego zabezpieczenie wkładu własnego oraz wydatków niekwalifikowanych w terminie 45 dni kalendarzowych od dnia przyjęcia przez Zarząd Województwa Opolskiego uchwały o wyborze projektów do dofinansowania. W Biznesplanie wykazała, że na koniec 2016 r. dysponuje środkami w kwocie 177,8 tys. zł i zamieściła informację, iż środki własne na realizację inwestycji pochodzą ze zgromadzonych środków finansowych, zysków wypracowanych z działalności gospodarczych (np. w roku 2017) oraz częściowo z pożyczki udzielonej przez jednego ze wspólników.
W odpowiedzi na powyższy protest, OCRG w piśmie z dnia 13 marca 2017 r. - na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1146, z późn. zm. [na dzień orzekania przez Zarząd Województwa Opolskiego - Dz. U. z 2016 r. poz. 217, z późn. zm.]), zwanej dalej ustawą - podtrzymało dokonaną przez siebie ocenę w całości i skierowało protest do Instytucji Zarządzającej.
Zarząd Województwa Opolskiego - Instytucja Zarządzająca (dalej zwana w skrócie: IZ) rozstrzygnięciem z dnia 3 kwietnia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 57 i art. 58 ustawy, rozpatrzyła protest negatywnie. Uzasadniając swoje stanowisko IZ przedstawiła przebieg postępowania w sprawie i stwierdziła, że w wyniku analizy dokumentacji wniosku, przepisów ustawy, a także: zapisów Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2014-2020, zakres: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 385/2015 z dnia 19 marca 2015 r., wersja nr 13, lipiec 2016 r.); Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dokument Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 kwietnia 2015 r.), zwane dalej Wytycznymi; Regulaminu konkursu - Nabór wniosków o dofinansowanie projektów w ramach RPO WO na lata 2014-2020, Osi priorytetowej II "Konkurencyjna gospodarka", nr działania 2.1 "Nowe produkty i usługi MSP", nr poddziałania 2.1.2 "Wsparcie TIK w przedsiębiorstwach" wraz z załącznikami (przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 2429/2016 z dnia 26 lipca 2016 r.), zwanego dalej Regulaminem konkursu; Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów oceniającej projekty w ramach EFRR RPO WO 2014-2020, Wersja nr 4 (przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 381/2015 z dnia 19 marca 2015 r., z późn. zm.), zwanego dalej Regulaminem Pracy Komisji - ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona częściowo prawidłowo.
IZ przytoczyła przepisy mające zastosowanie w sprawie i omówiła kolejne etapy postępowania, tj. ocena formalna wniosków (II etap) i ocena merytoryczna (III etap). Wyjaśniła, że z definicji kryterium merytorycznego nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków" wynika, iż bada się racjonalność i efektywność wydatków zaplanowanych/poniesionych w ramach projektu z uwzględnieniem m.in.: czy wydatki nie są zawyżone w stosunku do cen rynkowych oraz czy są niezbędne do realizacji projektu. Ocena powinna być natomiast dokonana w oparciu o zapisy wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami. IZ wskazała, że oceniający stwierdzili, iż nie można powyższego kryterium uznać za spełnione, co wynika z list sprawdzających wniosek o przyznanie dofinansowania.
Dalej przytoczyła fragmenty stanowiska dwóch oceniających, którzy uznali planowane wdrożenie za nieekonomiczne, ryzykowne i mało efektowne, argumentując, że przedłożona przez wnioskodawcę specyfikacja nie określa istotnych elementów, które determinują wartość pozycji kosztorysu końcowego, natomiast na potrzeby oceny kosztów przyjęto najczęściej stosowane rozwiązania; na rynku istnieją już rozwiązania programistyczne dotyczące zastosowania kuponów między innymi z kodem QR, które to rozwiązanie wnioskodawca zamierza stworzyć od podstaw, a jego koszt został przeszacowany; wnioskodawca nie uzasadnił należycie potrzeby wdrożenia nowego systemu oraz nie podał - w związku z odpłatnym udostępnianiem rozwiązania innym firmom - sposobu pobierania opłat i wysokości (prowizji).
Odnosząc się do zarzutu popełnienia przez oceniających istotnych błędów, które są sprzeczne z założeniami ujętymi w kryterium merytorycznym nr 3, IZ podkreśliła, że oceniający odpowiedzialni są za jakość i przejrzystość podjętych decyzji. Dowodziła, że po przeanalizowaniu zapisów dokumentacji projektowej, dotyczących funkcjonalności, wymagań technicznych planowanych do zakupu systemów i usług, uwzględnienia zakupu specjalistycznych usług programistów w ramach tworzenia oprogramowania i jego elementów, a także przeanalizowaniu raportów oraz analiz rynkowych, oceniający uznali, iż doszło do znacznego przeszacowania kosztów planowanego rozwiązania. Ocena projektu została szczegółowo i obszernie udokumentowana w listach sprawdzających, wobec czego nie ma podstaw do kwestionowania jej zasadności. IZ powołała się też na zapisy Wytycznych, zgodnie z którymi wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek, który został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
Natomiast oceniający w przedmiotowym wniosku uznali koszt zakupu dedykowanego oprogramowania z zakresu CRM i MLM na kwotę 959.400,00 zł (95,12% całkowitej wartości projektu) za koszt niekwalifikowalny, co jest zgodne z tymi Wytycznymi. Nadto organ podniósł, że część uwag oceniających, kwestionowanych w proteście, zostało wskazane w ramach kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 2 pn. "Wykonalność i efektywność projektu", które także nie zostało spełnione, o czym skarżąca nie została poinformowana. W konsekwencji jednak nie miało to wpływu na procedurę odwoławczą, gdyż wszystkie uwagi oceniających zostały zawarte w kryterium merytorycznym nr 3, do których Spółka miała prawo wnieść zastrzeżenia.
Z kolei odnosząc się do Kryterium merytorycznego nr 5 pn. "Trwałość projektu", IZ stwierdziła, analizując treść Biznesplanu i wniosku o dofinansowanie, że z uzasadnieniem oceniających nie można się zgodzić z kilku powodów. Po pierwsze, skarżąca postąpiła zgodnie z Instrukcją wypełniania załączników oraz z uwagami OCRG wyrażonymi w piśmie z dnia 20 października 2016 r., tj. we wniosku o dofinansowanie oświadczyła, że posiada wystarczające środki na realizację projektu, jak również dołączyła dokument w postaci załącznika nr 8 - oświadczenia dot. posiadania wystarczających środków finansowych gwarantujących płynną i terminową realizację projektu, spełniając tym samym kryterium formalne bezwzględne nr 7 pn. "Zabezpieczono źródła finansowania projektu". Zgodnie z Instrukcją wypełniania załączników wnioskodawca ma 45 dni od dnia podjęcia przez IZ uchwały o wyborze jego projektu do dofinansowania na dostarczenie dokumentów potwierdzających zabezpieczanie finansowe realizowanej inwestycji.
Po drugie, w definicji kryterium znajduje się tylko ogólna informacja, że trwałość badana jest pod kątem instytucjonalnym, finansowym i organizacyjnym. W treści definicji nie uszczegółowiono, w jaki sposób spełniona ma zostać trwałość finansowa, w tym jaki powinien zostać wypracowany przez podmiot zysk, czy też trwałość instytucjonalna, tzn. jak wysokie powinno być zatrudnienie obecne (w etatach), w trakcie realizacji projektu, a także po zakończeniu realizacji projektu, aby można było uznać, że kryterium jest spełnione. Ponadto Regulamin konkursu dopuszcza możliwość dofinansowania przedsięwzięć dla przedsiębiorców we wczesnej fazie rozwoju czy nowozałożonych, za co wnioskodawca może uzyskać dodatkowy 1 punkt w ramach kryterium merytorycznego szczegółowego (punktowanego) dodatkowego nr 1 pn. "Wnioskodawca jest przedsiębiorstwem we wczesnej fazie rozwoju lub przedsiębiorstwem nowozałożonym".
Takiego punktu Spółka nie otrzymała, zatem pojawia się rozbieżność w zakresie definiowania wnioskodawcy, a także oceny kryteriów merytorycznych. W związku z powyższym IZ uznała, że ocena pod kątem spełniania przez wniosek bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 5 pn. "Trwałość projektu" została przeprowadzona przez OCRG nieprawidłowo. Ponadto zauważyła, że doszło do naruszeń proceduralnych, gdyż Spółka w piśmie OCRG z dnia 2 lutego 2017 r. nie została poinformowana, że nie spełniła bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 2 pn. "Wykonalność i efektywność projektu", co jednak nie przełożyło się na negatywną ocenę projektu.
Reasumując, IZ wyraziła stanowisko, że wniosek o dofinansowanie nie spełnia bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków", co skutkuje negatywną oceną projektu.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
- - art. 49 ust. 1 ustawy przez dokonanie oceny kwalifikowalności wydatków bez powołania eksperta posiadającego wiadomości specjalne w zakresie rozwiązań programistycznych istniejących na rynku i ich porównania do rozwiązania, którego dotyczył wniosek skarżącej;
- - art. 58 ust. 1 ustawy przez brak prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia protestu, tj. przez nieodniesienie się do zarzutów Spółki zawartych w treści protestu, a ograniczenie się jedynie do skrajnie ogólnikowej oceny prawidłowości oceny OCRG, z powołaniem się na szczegółowość i obszerność oceny OCRG oraz przez odniesienie się do dokumentacji w listach sprawdzających, gdy tymczasem o takowych listach i ich treści skarżąca nie była nigdy zawiadamiana;
- - załącznika nr 8 do Regulaminu w zw. z rozdziałem 6.2 Wytycznych przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wniosek nie spełnia bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 3 i że w tym zakresie ocena wniosku dokonana przez OCRG została przeprowadzona prawidłowo.
Na podstawie tych zarzutów Spółka wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz domagała się przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Ponadto Spółka wnioskowała o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że IZ w motywach rozstrzygnięcia poprzestała na przytoczeniu podstawy prawnej i stanowiska dwóch oceniających oraz ogólnych sformułowań zawartych w proteście. Natomiast w zakresie bardzo szczegółowych i merytorycznych zarzutów skarżącej, dotyczących oceny kosztów planowanej inwestycji, IZ ograniczyła się do jednozdaniowego sformułowania, zgodnie z którym ocena projektu została szczegółowo i obszernie udokumentowana w listach sprawdzających, wobec czego IZ nie ma podstaw do kwestionowania jej zasadności. Zdaniem skarżącej, IZ w istocie odstąpiła od realnej oceny zarzutów protestu, ogólnie stwierdzając, że skoro OCRG dokonało oceny projektu w sposób szczegółowy i obszerny, to tym samym nie będzie tej oceny kwestionować. Spółka podkreśliła, że takie działanie, czyli nieodniesienie się do meritum sprawy i brak analizy zarzutów skarżącej, świadczy o naruszeniu procedury.
Poza tym powołanie się na argument, że ocena wniosku została szczegółowo i obszernie udokumentowana w listach sprawdzających dowodzi tego, że IZ nie wskazała, z jakich powodów protest nie jest zasadny. Ponadto skarżąca podniosła, że nie otrzymała list sprawdzających, a więc oparcie rozstrzygnięcia na ocenach zawartych w takim dokumencie należy uznać za nieuzasadnione. Doszło również do naruszenia załącznika nr 8 do Regulaminu. W tym zakresie powołano się na argumentację protestu, odnotowując, że większość zarzutów stawianych Spółce, abstrahując od ich niezasadności, jednocześnie nie znajduje obiektywnego uzasadnienia. Skarżąca przypomniała, że w wyjaśnieniach z dnia 26 października 2016 r. w załączniku o nazwie "Biznesplan" na stronach od 7 do 13 dokładnie opisano pracochłonność z podaniem roboczogodzin i ceny za roboczogodziny, przewidywany czas wykonania poszczególnych elementów systemu oraz wykaz elementów systemu.
Podane tam ceny odpowiadają cenom i stawkom rynkowym. Spółka wskazała też, że skoro wykorzystuje kody QR, to oczywiste jest, iż transakcje będą rejestrowane poprzez odczyt tych kodów. Poza tym oceniający nie uzasadnili i nie udokumentowali, że sposób wyliczenia wydatków zawartych we wniosku był niezgodny z kryteriami zawartymi w punktach od 1 do 4 załącznika nr 8 do Regulaminu konkursu. Tymczasem Spółka przeanalizowała i uzasadniła własną metodologię wyliczenia oraz oszacowania przedmiotowych wydatków na podstawie analizy porównawczej m.in. adekwatnych cen rynkowych.
Z kolei w kwestii oszacowania kosztów przedstawiono planowane do zastosowania rozwiązania informatyczne. Są to sprawdzone i stabilne technologie informatyczne istniejące na rynku. Właśnie do tych przedstawionych rozwiązań można się było odnieść w oszacowaniu kosztów. Natomiast skarżąca wymieniła co prawda wersję "demo" w opisie do projektu, bo zamierzała takową przygotować, lecz oczywistym jest, że będzie to niejako kopia stworzonego systemu. Wersję "demo" wymieniono obligatoryjnie obok innych bardzo istotnych elementów systemu, niejako informacyjnie, a nie w celu generowania kosztów. Nie wskazano jakichkolwiek kosztów jej utworzenia. Zdaniem skarżącej, nie doszło do przeszacowania kosztów planowanego rozwiązania, ponieważ przyjęte koszty nie odstępują znacząco od kosztów rynkowych. Spółka nie zgodziła się również z zarzutem braku należytego uzasadnienia wdrożenia nowego systemu, ponieważ w Biznesplanie opisano bardzo dokładnie cel (potrzebę wdrożenia) projektu i podano argumenty uzasadniające wdrożenie takiego systemu.
Błędne jest też stanowisko, jakoby system służyć będzie przede wszystkim generowaniu kuponów rabatowych, które w rzeczywistości stanowią tylko pewien niewielki element systemu. Głównym działaniem systemu jest wspomaganie relacji z partnerami i klientami biznesowymi w kontekście tworzenia struktur MLM, rejestracji transakcji, rozliczania prowizji, śledzenie przepływu zachowań itp. Chodzi zatem o połączenie CRM i MLM w jeden spójny system. W przekonaniu Spółki, bezzasadny jest zarzut bardzo powszechnego występowania analogicznych rozwiązań na rynku. Wymienione przez oceniających rozwiązania wykorzystują kupony rabatowe, ale nie w połączeniu i we współdziałaniu ze strukturami MLM.
Natomiast kwestie związane z innowacyjnością nie mają odniesienia do zarzutu niespełnienia kryterium merytorycznego nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków". Spółka jednoznacznie stwierdziła, że nie uznaje, iż zastosowanie kuponów m.in. z kodem QR wymaga, aby system został stworzony na zamówienie od podstaw. Powodów jest o wiele więcej, a przedstawiono je wcześniej w wyjaśnieniu do załącznika nr 5. W dokumencie tym wskazano na potrzebę stworzenia systemu bez implementacji istniejących rozwiązań. Ponadto nie było możliwe przedstawienie gruntownej analizy porównawczej w odniesieniu do podobnych rozwiązań, gdyż takich rozwiązań na rynku brakuje.
Dalej skarżąca wyjaśniła, że przedstawiła wysokość planowanych opłat. Jeśli zaś chodzi o prowizję w ramach struktury MLM, to musi być ona ustalana indywidualnie w odpowiednim czasie, dla każdego z oferowanych produktów osobno. Bezzasadny jest nadto zarzut, zgodnie z którym nawiązanie współpracy z podmiotami branży IT specjalizującymi się w realizacji podobnych zadań posiadających bazową strukturę systemu CRM/MLM ograniczy w istotnym stopniu koszty realizacji projektu. Spółka dowodziła, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację, że aby połączenie funkcjonalności CRM, MLM, zarządzanie kuponami, rejestracja transakcji online mogło dać satysfakcjonujący efekt, musi zostać stworzony spójny jednolity projekt oparty na jednej bazie danych i ujednoliconych modułach oprogramowania. Podobne uzasadnienie przedstawiono dla wykazania bezzasadności zarzutu braku innowacyjności projektu. W opinii Spółki, oceniający wadliwie skupili się na zbadaniu poszczególnych elementów systemu w sposób oderwany od całości.
Sam projekt, jak i cała idea oraz istota innowacyjności projektu polega bowiem na połączeniu osobno istniejących rozwiązań w całkiem nowy innowacyjny system. Podkreśliła skarżąca, że na rynku polskim nie ma gotowych systemów łączących rozwiązania ujęte w projekcie w jedną całość. Końcowo Spółka postawiła zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 ustawy, wskazując, że do komisji należało włączenie do postępowania eksperta posiadającego wiedzę specjalistyczną w zakresie rozwiązań informatycznych, który byłby w stanie zweryfikować stanowisko oceniających co do rzekomej powszechności na rynku rozwiązań podobnych do tego, które było przedmiotem wniosku. Natomiast oceniający nie dysponowali taką wiedzą oraz znajomością rynku informatycznego, co było wykazywane zarzutami protestu.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Opolskiego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację i stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie. Dodatkowo wskazał, że przepisy K.p.a. nie miały zastosowania w sprawie rozpatrzenia protestu. Organ zwrócił uwagę, że środki z dofinansowania są środkami publicznymi, których wydatkowanie musi być racjonalne, efektywne i oszczędne. Skarżąca nie może domagać się uwzględnienia w zakresie kwalifikowalności każdego planowanego wydatku, w sytuacji gdy ocena jego niezbędności i racjonalności jest subiektywna.
Ponadto, przystępując do konkursu, skarżąca zaakceptowała jego warunki, a zwłaszcza fakt, że to KOP dokonuje oceny niezbędności i kwalifikowalności wydatków. Organ nie miał obowiązku udostępnienia skarżącej list sprawdzających, skoro istotna treść oceny ekspertów została ujawniona w pismach OCRG i rozstrzygnięciu protestu. Organ zauważył również, że brak innowacyjności projektu nie stanowił przesłanki odrzucenia wniosku.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Powtórzył zarzut powielenia przez IZ stanowiska oceniających, braku własnej oceny, nieodniesienia się do argumentów protestu oraz brak wskazania kwalifikacji osób oceniających, co jest konieczne w kontekście rozważania potrzeby powołania eksperta. Dodał, że skarżąca nie zarzucała naruszenia reguł procedury administracyjnej, ujętych w K.p.a., stąd niezrozumiała jest argumentacja wyrażona przez IZ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 P.p.s.a.
Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zwanej nadal ustawą. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Odnotowania również wymaga, że ustawa nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazać trzeba, że stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:
- 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
- a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,
- b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;
- 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
- 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że ocena projektu złożonego przez skarżącą przeprowadzona została w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez IZ stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego łącznie z postanowieniami systemu realizacji programu
Stosownie do powyższego odnotować należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą, składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. cyt. wyżej Szczegółowy Opis Osi Priorytetowej, Regulamin konkursu wraz z załącznikami oraz Regulamin Pracy Komisji. Zgodnie z treścią art. 46 ust. 3 ustawy, właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów.
Natomiast wedle art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem.
Z przytoczonych przepisów wynika, że informacje dotyczące oceny projektu muszą zawierać uzasadnienie. Pełni ono szczególnie ważną rolę w przypadku, gdy ocena projektu - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - jest negatywna. Rozstrzygnięcie protestu przez właściwą IZ powinno zatem zawierać szczegółową, jednoznaczną, rzetelną i przejrzystą analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu - z rozważeniem zarzutów oraz uwag zarówno osób oceniających projekt w kartach oceny merytorycznej, jak i argumentacji oraz zarzutów zamieszczonych w proteście. Rozstrzygnięcie podlegające kontroli sądu nie może być dowolne, musi przytaczać zrozumiałe powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 172/17; wyroki NSA z dnia: 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17 i 11 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1113/13, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).).
W orzecznictwie podkreśla się również, że nie jest dopuszczalne "mechaniczne" odwoływanie się w rozstrzygnięciu do ocen recenzentów czy ekspertów (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 603/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2278/16). Karta oceny merytorycznej jest bowiem wyłącznie potwierdzeniem weryfikacji projektu przez osobę oceniającą (eksperta), a nie dokumentem właściwej instytucji zawierającym informację o wynikach procedury odwoławczej, od której przepisy przewidują możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tak sporządzona ocena ma charakter swoistej opinii i z tego względu powinna stanowić wyłącznie podstawę tej informacji, a nie ją zastępować. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięcia protestu w sposób wskazany powyżej wynika natomiast z ustanowionych w art. 37 ust. 1 ustawy zasad ogólnych dotyczących wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.
Zasady te mają charakter normatywny. Wymienione w tym przepisie zasady znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i art. 157 ust. 4 TFUE). Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Ocena projektu opiera się zatem na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17).
Odnosząc się już do okoliczności rozpoznawanej sprawy przypomnieć trzeba, że Spółka uzyskała negatywną ocenę projektu z uwagi na niespełnienie bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków". Z analizy treści rozstrzygnięcia protestu wynika, że IZ w zakresie powyższego kryterium ograniczyła się wyłączenie do przytoczenia uzasadnienia dwóch oceniających i ogólnego wniosku, iż ocena projektu została szczegółowo i obszernie udokumentowana w listach sprawdzających, wobec czego nie ma podstaw do kwestionowania jej zasadności. Ponadto IZ wskazała, że to oceniający w listach sprawdzających uznali, iż nie można kryterium nr 3 uznać za spełnione. W przekonaniu Sądu, tak sporządzone uzasadnienie bez wątpienia nie spełnia przedstawionych wyżej ustawowych zasad uzasadnienia przyjętej przez IZ oceny projektu.
Przede wszystkim zgodzić należy się ze skarżącą, że zaakceptowanie poglądów oceniających, bez jakiejkolwiek ich weryfikacji, nie świadczy o rozpatrzeniu protestu przez uprawniony do tego organ. Ponadto brak dostępu do list sprawdzających uniemożliwił Spółce odniesienie się do argumentacji tam przedstawionej, przy czym jednocześnie zastrzec trzeba, że polemika w zakresie przyczyn negatywnego załatwienia wniosku powinna dotyczyć stanowiska organu, którego to stanowiska jednak zabrakło. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia IZ nie wynika bowiem, czym kierował się organ, a nie oceniający, uznając, że projekt nie spełnia merytorycznego kryterium bezwzględnego nr 3. IZ nie odniosła się również do kwestii spornych zawartych w proteście i nie przedstawiła w tej mierze własnego wyjaśnienia. Zdaniem Sądu, samo odesłanie do uzasadnienia oceniających nie jest wystarczające do uznania, że IZ przeprowadziła przejrzystą i rzetelną ocenę projektu, do czego zobowiązuje ją art. 37 ust. 1 ustawy.
Podkreślić trzeba, że to właściwa instytucja rozpatrując protest dokonuje ponownej oceny merytorycznej wniosku. Przyjęcie natomiast odmiennego stanowiska podważałoby sens przewidzianego przez ustawodawcę środka odwoławczego w postaci protestu. Powtórzenia zatem jeszcze raz wymaga, że rozstrzygnięcie protestu przez właściwą instytucję zarządzającą powinno zawierać szczegółową, jednoznaczną, rzetelną i przejrzystą analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu - z rozważeniem zarzutów oraz uwag znajdujących się w kartach oceny merytorycznej, jak i argumentacji oraz zarzutów zamieszczonych w proteście. Jak wykazano powyżej, zaskarżone rozstrzygnięcie nie spełnia tych wymogów.
W opisanej sytuacji badanie zasadności skargi w kontekście merytorycznych zarzutów nie było możliwe. Innymi słowy, kwestionowane rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli Sądu, ponieważ wadliwości jego uzasadnienia - głównie wobec nieprzedstawienia przez organ własnego stanowiska w sprawie, popartego stosowną argumentacją - uniemożliwia dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierował się organ rozpatrując protest. Dopiero bowiem poznanie stanowiska organu, wyrażonego w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, pozwoli na skontrolowanie zasadności zarzutów skarżącej i stwierdzenie, czy zawarta w tym uzasadnieniu ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem. Sądowa kontrola legalności oceny projektu dokonanej przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu sprowadza się do zbadania prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję.
Oznacza to, że Sąd nie kontroluje legalności pracy osób oceniających wniosek, lecz kontroluje czynności podejmowane przez właściwą instytucję. To obowiązkiem instytucji jest bowiem poinformowanie strony o wynikach oceny jej wniosku, a obowiązek ten obejmuje również uzasadnienie oceny negatywnej.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasady rzetelności i przejrzystości oceny wniosku, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego Sąd stwierdził, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Opolskiego, o czym orzeczono w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika Spółki w kwocie 480 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają przede wszystkim do przedstawienia przez organ - w sposób niebudzący wątpliwości - własnej oceny merytorycznej projektu. W tym celu niezbędne będzie zweryfikowanie twierdzeń i wniosków zawartych w opiniach oceniających, w tym również pod kątem merytorycznych zarzutów skarżącej, a następnie poinformowanie Spółki o dokonanej ocenie wraz z należytym uzasadnieniem swojego stanowiska.
Końcowo już tylko odnotowania wymaga, że użyte w piśmie OCRG z dnia 2 lutego 2017 r. sformułowanie, iż wniosek skarżącej z uwagi na niespełnienie kryteriów merytorycznych zostaje odrzucony, było niewłaściwe. W ustawie, podobnie jak w Regulaminie konkursu, brak jest bowiem pojęcia odrzucenia wniosku. Ustawodawca w art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wyraźnie stanowi o negatywnej ocenie projektu, jaką jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny. Także w Regulaminie konkursu wprowadzono pojęcie oceny negatywnej projektu, w przypadku gdy projekt nie spełnia wszystkich bezwzględnych kryteriów merytorycznych. Wskazany błąd OCRG nie miał jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ w pouczeniu pisma informującego o niespełnieniu przez wniosek kryterium merytorycznego prawidłowo powołano już pojęcie negatywnej oceny projektu. Sąd miał na uwadze i to, że IZ w swoim rozstrzygnięciu posługuje się właściwą terminologią w omawianym zakresie.