Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. A. S. wniosła o wznowienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: PINB) postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z dnia 9 września 2019 r., nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy usługowo-handlowy tzw. A w [...] przy ul. [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jako podstawę wniosku wskazała art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.). Wnioskodawczyni wyjaśniła, że o ww. decyzji dowiedziała się z pisma organu powiatowego z dnia 26 listopada 2019 r., znak [...]. Podkreśliła, że jako właścicielka sąsiedniej posesji winna być stroną tego postępowania, gdyż zakład przetwórczy oddziałuje na jej nieruchomość, natomiast bez własnej winy nie brała w nim udziału.
Zarzuciła, że organ nie odmówił formalnie przyznania jej przymiotu strony, pomimo złożenia takiego wniosku w pismach z dnia: 27 czerwca 2019 r., 5 lipca 2019 r. i 16 września 2019 r. Dalej, odwołując się do orzecznictwa sądowego, wnioskodawczyni podniosła, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy interpretować szeroko, z uwzględnieniem nie tylko przepisów prawa budowlanego, ale również prawa cywilnego, w szczególności art. 140 K.c. Wnioskodawczyni zwróciła też uwagę, że Wojewoda Opolski w piśmie z dnia 22 maja 2019 r., znak [...], uznał ją za stronę postępowania, co następnie potwierdził w decyzji z dnia 29 marca 2019 r, stwierdzając, iż obszar oddziaływania obiektu nie zamyka się wyłącznie na działkach inwestora nr, nr [...] i nr [...] oraz na działce sąsiedniej nr [...], lecz powinien obejmować również działkę skarżącej nr [...], z uwagi na konieczność merytorycznego badania zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi w odniesieniu do tej nieruchomości oraz w odniesieniu do znajdujących się na niej budynków.
W dalszej części wniosku A. S. wskazała na treść art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i zapisy miejscowego planu dotyczące spornego zakładu produkcyjnego oraz opisała szkodliwy wpływ tego przedsięwzięcia na środowisko.
Po rozpatrzeniu wniosku A. S., PINB postanowieniem z dnia 31 marca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej w skrócie K.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ przytoczył i omówił treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, a następnie wyjaśnił, że pismem z dnia 26 listopada 2019 r. poinformował A. S., że w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu w postępowaniu toczącym się przed organami nadzoru budowlanego stroną tego postępowania jest podmiot zobowiązany do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wskazany w art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane, czyli właściciel lub zarządca obiektu. Z tego względu A. S. nie była informowana o przebiegu postępowania.
Organ podał też, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania spornego zakładu, po przeprowadzaniu postępowania dowodowego, zostało umorzone - decyzją organu - z uwagi na jego bezprzedmiotowość. PINB uznał bowiem, że zmiana sposobu użytkowania nie stanowiła samowoli budowlanej w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, ponieważ wykonana została legalnie w oparciu o stosowne zezwolenie budowlane i zgodnie z zatwierdzonym projektem technologicznym. Zdaniem organu, powołanie się przez wnioskodawczynię na art. 140 K.c. nie przesądza jeszcze o istnieniu jej interesu prawnego. Konieczne byłoby bowiem dodatkowe wykazanie przez nią, że w konkretnej sprawie jest on realny, indywidualny, własny i bezpośredni. W przekonaniu PINB, wnioskodawczyni tak określonego interesu prawnego nie wykazała. Posiada jedynie interes faktyczny, który oznacza stan, w jakim dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, lecz nie może poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
W konsekwencji powyższego organ uznał, że A. S. nie mogła mieć interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, gdyż wydany akt prawny nie dotyczył sfery jej praw i obowiązków. Dalej PINB argumentował, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie przysługujących jej praw. Stwierdził również, że w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania. Jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Końcowo organ wyjaśnił, że odstąpił od zbadania, czy wniosek został wniesiony w terminie określonym w art. 148 K.p.a., skoro wniosek nie pochodził od podmiotu legitymującego się przymiotem strony.
W zażaleniu na powyższe postanowienie A. S. zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie i nieustalenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz ignorowanie ustaleń poczynionych przez Wojewodę Opolskiego. W uzasadnieniu zażalenia A. S. ponowiła w całości argumentację przedstawioną we wniosku o wznowienie postępowania.
Pismem z dnia 5 maja 2020 r. I. P. oraz Z. P. wnieśli o oddalenie zażalenia i stwierdzili, że organ zasadnie odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...], ponieważ w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy brak było podstaw prawnych do wszczęcia takiego nadzwyczajnego postępowania.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) postanowieniem z dnia 14 maja 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i szeroko omówił instytucję wznowienia postępowania. Wskazał m.in., że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania obejmuje dwa etapy. Pierwszym jest tzw. etap wstępny (wyjaśniający), w trakcie którego organ bada wyłącznie kwestie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, tj. czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia; czy zachowano termin do złożenia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał, z zachowaniem normy art. 9 K.p.a., przesłankę wznowienia.
Dopiero po stwierdzeniu wszystkich tych przesłanek organ może merytorycznie badać przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. i wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przez art. 151 K.p.a. OWINB podkreślił, że wyłączną podstawą odmowy wznowienia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. mogą być tylko względy formalne, a nie merytoryczne. Zdaniem organu, ocena, czy A. S. jako strona została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu, może nastąpić wyłącznie po jego wznowieniu. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jej udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki, jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa.
W ocenie OWINB, organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów i przedwcześnie ocenił, że A. S. nie mogła być stroną postępowania zakończonego decyzją nr [...]. Organ odwoławczy argumentował, że na gruncie art. 149 § 2 K.p.a. należy mieć na względzie, że przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia następuje na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania. Taka konstrukcja przepisu prowadzi do wniosku, że postanowienie o wznowieniu postępowania musi poprzedzać ocenę przyczyn wznowienia, a to z kolei implikuje, że ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Istotą przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest bowiem kwestia podmiotowa - udziału strony w postępowaniu. Dlatego w przypadku zgłoszenia tej przesłanki zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie.
Wówczas postępowanie powinno zakończyć się we wstępnej fazie wznowienia - postanowieniem o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Jeżeli natomiast status strony wymaga poczynienia analizy i w tej mierze konieczne staje się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, to niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie dopiero we wszczętym już postępowaniu wyjaśnienie tej kwestii. Tylko wtedy możliwe jest zbadanie sprawy w problematycznym zakresie i rozstrzygnięcie takiego zagadnienia. Dlatego przesłanką postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, wydanego na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia.
Natomiast A. S. kilkakrotnie domagała się uznania jej za stronę postępowania, a w końcu pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. wystąpiła do organu powiatowego, wnosząc - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu powiatowego nr [...]. PINB po wniesieniu wniosku o wznowienie postępowania winien był zatem zbadać na wstępie kwestie formalne, tj. dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego i wypowiedzieć się jedynie w tej materii. W świetle powyższego, organ odwoławczy uznał, że PINB ponownie powinien zbadać wniosek A. S. pod względem formalnym, a następnie wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Z uwagi na treść art. 150 § 1 K.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. OWINB nie może zatem w obecnym stanie faktycznym i prawnym ocenić, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
W skardze na powyższe postanowienie I. P. i Z. P. wnieśli o jego uchylenie oraz domagali się uchylenia postanowienia PINB nr [...] z dnia 3 czerwca 2020 r. Wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w dniu 6 marca 2018 r. dokonali odpowiedniego zgłoszenia do PINB w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład produkcyjny. Natomiast przedmiotowa zmiana nastąpiła dopiero po uzyskaniu stosownych decyzji i jest zgodna z obowiązującymi przepisami. W dalszej części skargi skarżący opisali przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem A. S. o wznowienie i stwierdzili, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wnioskodawczyni wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...], ponieważ brak jest podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia tego postępowania.
Ponadto, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, PINB dokonał oceny warunków formalnych do wznowienia postępowania i prawidłowo stwierdził, że nie zostały one spełnione. Wnioskodawczyni nie wykazała bowiem, że ma interes prawny, gdyż decyzja nr [...] nie dotyczy jej praw i obowiązków. W przekonaniu skarżących, w przedmiotowej sprawie występuje oczywisty i niewątpliwy brak przymiotu strony, ponieważ zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wskazany przepis Prawa budowlanego wprowadził ograniczenie postanowień z art. 28 K.p.a., tj. zawęził krąg stron postępowania. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest uznanie, że w ściśle określonych postępowaniach został zakreślony przez ustawodawcę krąg stron, co oznacza, że na etapie postępowania o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na tzw. A brak było podstaw do uznania A. S. za stronę tego postępowania.
Natomiast podnoszone przez wnioskodawczynię kwestie związane z naruszeniem art. 140 K.c., czy też niezgodność przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu, nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania budynku, ale w innych postępowaniach. Poza tym w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] PINB wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy i zasadnie uznał, że zmiana sposobu użytkowania została dokonana legalnie i jest zgodna z zapisami miejscowego planu. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem OWINB, że odmowa wznowienia narusza art. 9 K.p.a., ponieważ wnioskodawczyni może dochodzić swoich praw w postępowaniu przed innymi organami. Za odmową wznowienia postępowania przemawia również wyrażona w art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej, która zapewnia bezpieczeństwo i pewność obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.
Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowiło postanowienie OWINB z dnia 14 maja 2020 r., wydane na podstawie art. 138 § 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej w skrócie "K.p.a.", w przedmiocie wniosku A. S. co do wznowienia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.
Przepis art. 138 § 2 K.p.a., który z mocy art. 144 K.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie również do postanowień, stanowi procesową podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, skutkującego przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na jego podstawie organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Określona w komentowanym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, które nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy uprawniony jest zatem do skorzystania z art. 138 § 2 K.p.a. wtedy, kiedy organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w istocie prowadziłoby do rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie w jednej instancji, przez co strona zostałaby pozbawiona prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.
Podkreślić trzeba, że skuteczne wniesienie odwołania (zażalenia) przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie, a na podstawie z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zgodnie jednak z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a., brak jest podstaw do dokonania w postępowaniu odwoławczym ustaleń wykraczających poza granice rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, jak również do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeśli nie były one przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, zastosowanie znajduje art. 138 § 2 K.p.a.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie OWINB prawidłowo uznał, że organ pierwszej instancji naruszył art. 149 § 3 K.p.a., a wadliwość ta była na tyle istotna, że nie mogła zostać usunięta w postępowaniu odwoławczym, wobec czego zaktualizowały się przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Uwzględnić należało, że uchylone przez OWINB postanowienie organu pierwszej instancji zostało podjęte w wyniku rozpoznania wniosku A. S. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy handlowo-usługowy. Wnioskodawczyni powołała się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i wskazała na swój interes prawny w kwestionowanym postępowaniu.
W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja ta zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a i art. 145b K.p.a.
Stosownie do art. 147 K.p.a., wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i 145b następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że z wnioskiem o wznowienie postępowania może wystąpić jedynie podmiot posiadający przymiot strony w postępowaniu objętym wznowieniem, a organ nie jest uprawniony do ponownego rozpoznania sprawy w omawianym trybie w oparciu o wniosek, który nie pochodzi od strony.
Zgodnie z art. 148 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku jednak złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Wniesienie przez stronę podania nie powoduje automatycznego wznowienia postępowania. Na podstawie art. 149 § 1 K.p.a., o wznowieniu postępowania właściwy organ rozstrzyga w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 K.p.a. stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jego wydanie odbywa się w tzw. fazie wstępnej postępowania, która ma charakter formalny. Na tym etapie organ bada kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym (tj. czy podanie pochodzi od strony), przedmiotowym (tj. czy dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją), a nadto ustala, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie i czy żądanie odnosi się do ustawowych przesłanek wznowienia. Dopiero pozytywna ocena co do spełnienia tych warunków, które muszą być spełnione łącznie, skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu.
W przypadku ustalenia, że wskazane warunki formalne nie zostały spełnione, organ zobowiązany jest wydać - na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. - postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Wyraźnie zaznaczyć przy tym trzeba, że w przypadku powoływania się w podaniu o wznowienie na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jeśli nie występuje oczywisty brak legitymacji, wszelkie ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy i badania jego legitymacji procesowej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją mogą być dokonane dopiero po formalnym wznowieniu postępowania postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. W takiej sytuacji dokonanie oceny w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy ma bowiem charakter merytoryczny. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy zatem ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny.
Ustalenie zaś, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2559/17, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Słusznie więc uznał organ odwoławczy, że PINB błędnie - na pierwszym (wstępnym) etapie postępowania wznowieniowego, na którym bada się wyłącznie kwestie formalne - dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście wystąpienia wskazanej przez A. S. przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej (stadium rozpoznania) fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 855/11). Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji bez wydania - na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. - postanowienia o wznowieniu postępowania, dokonał oceny interesu prawnego wnioskodawczyni i uznał, że strona nie mogła być stroną spornego postępowania, co uzasadniało odmowę wznowienia postępowania.
Niedopuszczalne jest - jak uczynił to PINB - czynienie merytorycznych rozważań co do ewentualnego zaistnienia przesłanek wznowienia na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia, a więc przed wydaniem postanowienia z art. 149 § 1 K.p.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 538/19). Ponadto ocena posiadania legitymacji strony, co do której istnieją jakiekolwiek wątpliwości, powinna zostać poprzedzona postanowieniem o wznowieniu postępowania, bowiem w przeciwnym wypadku, tj. gdyby badanie tego następowało jeszcze przed podjęciem aktu z art. 149 § 1 K.p.a., dochodziłoby do oceny podstaw wznowienia jeszcze przed wznowieniem postępowania, a to stałoby w sprzeczności z treścią art. 149 § 2 K.p.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 125/19).
Na akceptację zasługuje więc stanowisko organu odwoławczego, że PINB niewłaściwie zastosował art. 149 § 3 K.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie nie wystąpił oczywisty brak przymiotu strony, a A. S. we wniosku opartym na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wyraźnie powołała się na swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Jeszcze raz powtórzyć trzeba, że stwierdzenie, czy wskazana przyczyna wznowienia wystąpiła i jakie z tego faktu wynikają skutki prawne dla rozstrzygnięcia sprawy może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 K.p.a.
W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 150 § 1 K.p.a. organem administracji publicznej właściwym do wydania na podstawie art. 149 K.p.a., postanowienia w przedmiocie wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Skoro postępowanie objęte wnioskiem A. S. ostatecznie zostało zakończone decyzją organu pierwszej instancji, to organ odwoławczy nie mógł - bez naruszenia przepisów o właściwości - wkroczyć w kompetencje organu pierwszej instancji w zakresie dokonania oceny dopuszczalności wniosku o wznowienie i wydania postanowienia na podstawie art. 149 K.p.a.
Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi dotyczącej braku po stronie A. S. przymiotu strony, wyjaśnić trzeba, że zaskarżone postanowienie ma charakter kasacyjny i na tym etapie OWINB nie oceniał, czy wskazana przez wnioskodawczynię przyczyna wznowienia faktycznie wystąpiła. Innymi słowy, organ odwoławczy nie przesądził, czy wnioskodawczyni może być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją nr [...], czy też takiego statusu nie posiada. Ta kwestia będzie podlegać ocenie dopiero w fazie następującej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W czynnościach podejmowanych przed wszczęciem postępowania wznowieniowego nie mieści się bowiem prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii zaistnienia przesłanek wznowienia i ponownego rozpoznania sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.