Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. G., A. G., M. J., A. L. i A. B. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu (dalej w skrócie: OWINGiK) z dnia 20 czerwca 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 18 marca 2016 r., nr [...], orzekającą w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.
Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:
Wnioskiem z dnia 7 lutego 2015 r. (ponowionym w piśmie z dnia 26 lutego 2015 r.), złożonym w organie pierwszej instancji, Z. G. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. G., M. J., A. L. i A. B. domagał się dokonania zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków, tj. oznaczenia sposobu użytkowania na "Lz" dla działek o numerach: a, b i c, dla których prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w [...] księga wieczysta KW nr [...].
Zawiadomieniem z dnia 12 marca 2015 r. Starosta Namysłowski, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.]) - zwanej dalej K.p.a., wszczął na wniosek Z. G. postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, mające na celu doprowadzenie do zgodności operatu ze stanem faktycznym.
Zawiadomieniem z dnia 5 maja 2015 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 9, art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a., pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania wobec nieusunięcia przez Z. G. jego braków w postaci stosownego umocowania do występowania w imieniu pozostałych wnioskodawców.
Kolejnym wnioskiem z dnia 15 maja 2015 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji - 10 czerwca 2015 r.) Z. G. - działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. G., M. J., A. L. i A. B. - wniósł "o przekształcenie operatu geodezyjnego" dla działek wymienionych w piśmie z dnia 26 lutego 2015 r. poprzez zmianę użytku gruntowego oznaczonego symbolem "Bz" na "Lz". Do wniosku dołączył wypis aktu notarialnego Repertorium A numer [...] z dnia 1 czerwca 2015 r. obejmujący pełnomocnictwo udzielone mu przez pozostałych wnioskodawców.
Zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2015 r., nr [...], organ pierwszej instancji, na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., wszczął na wniosek Z. G. postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, mające na celu doprowadzenie do zgodności tego operatu ze stanem faktycznym. Postępowaniem została objęta działka nr a k.m. [...] o powierzchni 1,9200 ha (KW nr [...]), stanowiąca współwłasność: M. G., A. L., A. G., A. B., Z. G. w udziałach po 1/5 części, oraz działki nr b k.m. [...] o powierzchni 5,6600 ha i nr c k.m. [...] o powierzchni 6,7000 ha (KW nr [...]), stanowiące prawo własności Gminy [...] i współużytkowania wieczystego: M. G., A. L., A. G., A. B., Z. G. w udziałach po 1/5 części.
Decyzją z dnia 27 lipca 2015 r., nr [...], Starosta Namysłowski, na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z poźn. zm.), zwanej dalej ustawą, działając na wniosek Z. G., odmówił dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego dla ww. działek poprzez zmianę użytku gruntowego oznaczonego symbolem "Bz" - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe na użytek gruntowy oznaczony symbolem "Lz" - grunty zadrzewione i zakrzewione. Organ stwierdził, że wnioskodawca nie dołączył do wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającej wykaz zmian danych ewidencyjnych, niezbędnej do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. G., OWINGiK decyzją z dnia 6 listopada 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez prowadzenie równolegle dwóch postępowań administracyjnych w tym samym przedmiocie. Ponadto uznał, że wystąpiły rozbieżności w zakresie oznaczenia użytków gruntowych na działce nr a.
Decyzją z dnia 8 grudnia 2015 r., nr [...], Starosta Namysłowski, na podstawie art. 105 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne z dnia 12 marca 2015 r., nr [...]. Ponadto zawiadomieniem z tego samego dnia poinformował Z. G. o kontynuacji wszczętego - na jego wniosek z dnia 15 maja 2015 r. (uzupełniony pismem z dnia 12 listopada 2015 r.) - postępowania z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.
Kolejną decyzją z dnia 18 marca 2016 r., nr [...], Starosta Namysłowski, działając na wniosek Z. G., orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, poprzez zmianę użytku gruntowego oznaczonego symbolem "Bz" - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe na użytek gruntowy oznaczony symbolem "Bi" - inne tereny zabudowane dla działki nr a k.m. [...] o powierzchni 1,9200 ha, oraz odmówił dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego dla działek nr b, c k.m. [...] poprzez zmianę użytku gruntowego oznaczonego symbolem "Bz" - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe na użytek gruntowy oznaczony symbolem "Lz" - grunty zadrzewione i zakrzewione. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy w zw. z § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 68 ust. 3 pkt 3 i 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542, z późn.zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy, odnotowując m.in., że w wyniku dokonanej z urzędu aktualizacji danych operatu ewidencji gruntów i budynków w dniu 8 grudnia 2003 r. i 17 lutego 2004 r. działka nr a z dotychczasowego oznaczenia "Bz-LsIII" została oznaczona użytkiem gruntowym "Bz" - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, działka nr b z dotychczasowego oznaczenia "Bz-LzIV", "WsV" została oznaczona użytkiem gruntowym "Bz" - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe i "Ws" - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, a działka nr c z dotychczasowego oznaczenia "Bz-LzIV" została oznaczona użytkiem gruntowym "Bz" - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Organ wskazał też, że z dokumentacji dostarczonej przez Z. G. pn. "[...]", opracowanej w lipcu 1980 r. przez Zespół Rzeczoznawców Zarządu Oddziału Stowarzyszenia Naukowo-Technicznego Inżynierów i Techników Ogrodnictwa we [...] na zlecenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], wynika, że całość założenia pałacowo-parkowego należy uznać za zabytkowy ze względu na wyjątkową wartość stylową założenia dworskiego wraz z pałacem i parkiem.
Park ten został na zarządzenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpisany do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] "[...]." Obszar zabytkowego parku, co wynika z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia 2 września 2014 r., obejmuje działki nr: a, b i c. Organ wyjaśnił też, że na podstawie decyzji Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia 24 grudnia 1986 r. oraz decyzji zmieniającej z dnia 23 lutego 1987 r. M. G. nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej położonej w obrębie ewidencyjnym [...], składającej się z działek nr a, c i b, opisanej jako "zabytkowy park krajobrazowy" i "zabytkowy obiekt pałacowy".
Dalej organ przytoczył treść § 68 ust. 3 rozporządzenia wraz z zapisami Lp. 16, 11 i 14 załącznika nr 6. Ponadto podał, że na jego zlecenie w dniu 15 grudnia 2015 r. została zgłoszona przez firmę: A, ul. [...],[...][...], praca geodezyjna - "aktualizacja ewidencji gruntów i budynków" dla działki nr a, która została zarejestrowana pod numerem [...]. W dniu 22 stycznia 2016 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] wpłynęło zawiadomienie z dnia 20 stycznia 2016 r. o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych/kartograficznych wraz z operatem technicznym. Dla przedmiotowej nieruchomości został sporządzony przez geodetę wykaz zmian danych ewidencyjnych, w którym dla działki nr a dotychczasowy rodzaj użytku - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (symbol "Bz") zastąpiono nowym użytkiem - inne tereny zabudowane (symbol "Bi"). Operat techniczny został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 3 lutego 2016 r. i zarejestrowany pod numerem [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. G. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. G., M. J., A. L. i A. B. Odwołujący podnieśli, że wszystkie trzy działki stanowią nierozerwalną całość zabytkowego obiektu pałacowo-parkowego, będącego pod nadzorem Ministra Kultury i Konserwatora Zabytków, z którymi to organami oraz właścicielami należy konsultować wszelkie zmiany dotyczące tego kompleksu. Skarżący podnieśli też, że stan użytkowania nieruchomości powinien być taki sam jak w dniu zakupu, czyli "Lz", ponieważ brak jest urządzeń turystycznych służących wypoczynkowi. Odwołujący powołali się również na przepisy rozporządzenia oraz poruszyli kwestię dewastacji kompleksu pałacowego przez osoby trzecie.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. G., OWINGiK decyzją z dnia 20 czerwca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że obszar obejmujący przedmiotowe działki ujawniony jest jako park w innych rejestrach, w tym w rejestrze prowadzonym przez Nadleśnictwo [...] oraz w rejestrze prowadzonym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. Następnie organ omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy i rozporządzenia, wyjaśniając, że informacje w bazie danych ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli lub władających nieruchomościami. Podał też, że odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Dalej uznał, że dla sposobu zaliczenia użytków na poszczególnych działkach nie ma znaczenia, czy działki te stanowią jedną nierozerwalną całość. Organ wskazał, że zgodnie z pkt 1 ppkt 16 załącznika nr 6 do rozporządzenia do terenów oznaczonych symbolem "Bz" zalicza się jedynie grunty niezajęte pod budynki i związane z nimi urządzenia, wobec czego rodzaj użytku na działce nr a (zabudowanej dwoma budynkami) nie może być taki sam, jak rodzaj użytków określony na działkach nr b i c. Ponadto na proces aktualizacji operatu ewidencji gruntów nie ma wpływu zgoda właściciela, ponieważ utrzymanie operatu ewidencyjnego w stałej aktualności należy do obowiązków starosty i wynika z przepisów ustawy. Organ wyjaśnił, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych działek na inne tereny zabudowane "Bi" oraz tereny rekreacyjno-wypoczynkowe "Bz" nie wiąże się z przeznaczeniem tych terenów pod budownictwo.
Natomiast żądanie strony dotyczące przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków zapisu takiego, jaki widniał w ewidencji gruntów i budynków w dniu zakupu przedmiotowych nieruchomości, jest sprzeczne z aktualnie obowiązującymi przepisami, ponieważ ewidencja gruntów i budynków odzwierciedla istniejący stan na gruncie. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał podjęcie przez Starostę działań w zakresie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, gdyż dokonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia.
W skardze na powyższą decyzję Z. G., A. G., M. J., A. L. i A. B. wskazali, że podtrzymują swoje stanowisko zaprezentowane przed organami. Dodatkowo podnieśli, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i "powoduje dalsze mataczenie". Zdaniem skarżących, w związku ze zmianą symbolu z "Lz" na "Bz" dopuszczono się "przestępstw administracyjno-prawnych". Ponadto dokonanych zmian nie uzgodniono z odpowiednimi organami i właścicielami. Skarżący podali również, że o popełnionych przestępstwach zawiadamiali różne organy, czują się lekceważeni, ponoszą ogromne straty finansowe i utracili zdrowie. Wyjaśnili, że wykonali prace w zabytkowym parku w 70%, a częściowo również w pałacu. Końcowo wskazali na liczne przestępstwa, których dopuszczono się - ich zdaniem - na spornej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W toku postępowania sądowego skarżący złożyli kilka pism procesowych, w których wskazali na nieprawidłowe działania organów. Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie powstała "grupa przestępcza", która działa na ich szkodę i chce ich pozbawić nieruchomości. Do pism tych skarżący dołączyli szereg dokumentów mających potwierdzić stawiane zarzuty.
Postanowieniem z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 422/16, Sąd odrzucił skargę, a następnie postanowieniem z dnia 20 stycznia 2017 r. przywrócił skarżącym termin do wniesienia skargi.
Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 26 kwietnia 2017 r. niniejsza sprawa została wpisana do repertorium pod nowy numer II SA/Op 192/17.
W kolejnym piśmie z dnia 10 maja 2017 r. skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego przez administrację, Policję i sądy. Powtórzyli dotychczasową argumentację dotyczącą działania od 1991 r. grupy przestępczej, która "mataczy w celu niedotarcia do prawdy", szkodzi interesom skarżących, dewastuje i rozkrada zabytek, wycina drzewa. Skarżący podnieśli, że wszelkie interwencje w przedmiotowej sprawie są bezskuteczne, w tym w sprawie zmiany niekorzystnego operatu, w związku z czym ponoszą znaczne koszty podatku. W piśmie poruszono też kwestię bezprawnej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Końcowo skarżący wnieśli o przywrócenie przez Sąd dla spornej nieruchomości oznaczenia "Lz".
Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że materialnoprawną podstawę ocenianych decyzji stanowiły przepisy cyt. wcześniej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanej w dalszym ciągu ustawą, oraz przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zwanego nadal rozporządzeniem.
Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy, przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, tzw. przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in.: położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą, a także położenia budynków, ich przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Powyższe informacje, na zasadzie art. 24 ust. 1 ustawy, zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego m.in. wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a nadto zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.
Sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie reguluje szczegółowo trybu i zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Zasady dokonywania wpisów w ewidencji, wprowadzania zmian i aktualizacji ewidencji określa wydane - na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy - ww. rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia, obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, należy do zadań własnych starosty jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio m.in. § 35, który określa źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji (§ 45 ust. 2 rozporządzenia).
Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 24 ust. 2a ustawy, informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. właścicieli nieruchomości lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji.
Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:
- 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: (a) przepisów prawa, (b) wpisów w księgach wieczystych, (c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, (d) ostatecznych decyzji administracyjnych, (e) aktów notarialnych, (ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, (f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, (g) wpisów w innych rejestrach publicznych, (h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;
- 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.
Natomiast odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c ustawy).
Z powyższych regulacji wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji odzwierciedlającym aktualny stan prawny danej nieruchomości. Rejestruje ona stan prawny zaistniały uprzednio, ale w żadnym wypadku stanu prawnego nie tworzy. Nie rozstrzyga także sporów o prawa do gruntów, ani żadnych kwestii spornych związanych z ustaleniem tytułu własności. Stąd też, poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji, nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt l OSK 1004/11, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma więc charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych.
Zauważyć również trzeba, że na wniosek może być przeprowadzone przed organem ewidencji gruntów i budynków jedynie postępowanie aktualizacyjne, wprowadzające do ewidencji zmiany objęte nowym zdarzeniem prawnym, powstałym już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Jednakże katalog podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o zmianę zapisów w ewidencji gruntów i budynków jest katalogiem zamkniętym. Zmiana w ewidencji gruntów i budynków może zaś być dokonana jedynie z wniosku wymienionych osób i podmiotów lub z urzędu. Oznacza to, że organ nie może łączyć tych dwu trybów, a decyzja winna określać wprost, czy zaskarżone postępowanie wszczęte było i prowadzone z urzędu czy też na wniosek strony (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1683/13 i powołane tam orzecznictwo).
Przechodząc już do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący Z. G., A. G., M. J., A. L. i A. B. wnioskiem z dnia 15 maja 2015 r. zwrócili się do Starosty Namysłowskiego "o przekształcenie operatu geodezyjnego" dla działek nr a, b i c poprzez zmianę użytku gruntowego oznaczonego symbolem "Bz" na "Lz". W wyniku rozpoznania tego wniosku, Starosta Namysłowski decyzją z dnia 18 marca 2016 r. orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, poprzez zmianę użytku gruntowego oznaczonego symbolem "Bz" - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe na użytek gruntowy oznaczony symbolem "Bi" - inne tereny zabudowane dla działki nr a k.m. [...] o powierzchni 1,9200 ha i odmówił dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego dla działek nr b, c k.m. [...] poprzez zmianę użytku gruntowego oznaczonego symbolem "Bz" - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe na użytek gruntowy oznaczony symbolem "Lz" - grunty zadrzewione i zakrzewione. Powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy OWINGiK, uznając je za prawidłowe.
Ze stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Odnośnie decyzji organu pierwszej instancji stwierdzić przyjdzie, że w sentencji oznaczono jako stronę postępowania tylko Z. G., podczas gdy wnioskodawcami byli również A. G., M. J., A. L. i A. B. Również w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wniosek pochodzi od Z. G., pomijając pozostałe cztery osoby wnioskujące o wszczęcie postępowania. Błąd ten został przez Starostę popełniony również w zawiadomieniu z dnia 12 czerwca 2015 r., nr [...]. Z powyższego wynika, że Starosta nie tylko nie rozpoznał żądania wszystkich wnioskodawców, ale również nie określił prawidłowo adresatów, czyli tych stron postępowania, których sytuacja prawna jest decyzją administracyjną regulowana. Decyzja została bowiem skierowana tylko do jednej ze stron.
Tym samym omawiane rozstrzygnięcie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 K.p.a., wedle którego obowiązkowym elementem decyzji jest oznaczenie strony lub stron decyzji. Kolejną wadliwością decyzji jest brak prawidłowego rozstrzygnięcia odnośnie całego żądania skarżących. Sygnalizowano już wcześniej, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku ww. skarżących. Wniosek strony wyznacza natomiast granice sprawy podlegającej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a konsekwencją wszczęcia postępowania na żądanie strony jest związanie organu administracyjnego zakresem tego żądania.
Ponadto art. 104 K.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Stosownie natomiast do art. 107 § 1 K.p.a., istotnym elementem decyzji administracyjnej jest m.in. jej rozstrzygnięcie. Trafnie wyjaśniono w piśmiennictwie, że rozstrzygnięcie stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty" (tak: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 13, wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2014 r., s. 455). W badanej decyzji rozstrzygnięcie zawiera orzeczenie organu o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla działki nr a, poprzez zmianę użytku gruntowego oznaczonego symbolem "Bz" na użytek gruntowy oznaczony symbolem "Bi".
Tymczasem skarżący wyraźnie domagali się zmiany oznaczenia przedmiotowej działki z symbolu "Bz" na symbol "Lz’’. Wprowadzona przez organ zmiana nie odpowiada zatem treści wniosku, co oznacza, że organ nie rozstrzygnął żądania skarżących (pozytywnie lub negatywnie). Wobec tego uznać należało, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku skarżących, który był podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania, a więc wydana ona została również z naruszeniem art. 104 K.p.a.
Dokonując dalszej oceny wydanej decyzji powtórzyć trzeba, że na wniosek może być prowadzone przed organem ewidencji gruntów i budynków jedynie postępowanie aktualizacyjne, wprowadzające do ewidencji zmiany objęte nowym zdarzeniem prawnym, powstałym już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej z wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. Postępowanie z wniosku uprawnionego podmiotu winno zatem zostać zakończone w formie czynności materialno-technicznej przez dokonanie aktualizacji wnioskowanych zmian, tylko w przypadku złożenia przez podmiot uprawniony dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W sytuacji nieprzedstawienia przez wnioskodawcę dokumentacji wynikającej z przepisu art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy, organ ewidencyjny winien odmówić dokonania wpisu wnioskowanych zmian. Tymczasem, w analizowanej sprawie - na zlecenie organu pierwszej instancji - sporządzony został przez uprawnionego geodetę operat techniczny, który dotyczył weryfikacji użytków gruntowych na działce nr a. Operat ten został wpisany do ewidencji materiałów zasobu i stanowił podstawę wprowadzonej przez Starostę zmiany w ewidencji w oznaczeniu symbolu działki nr a z "Bz" na "Bi". Z powyższego wynika, że organ w ramach postępowania wszczętego na wniosek przeprowadził postępowanie dotyczące aktualizacji danych ewidencyjnych, które stosownie do art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy może być wszczęte tylko z urzędu. W tym miejscu ponownie zwrócić należy uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z wniosku skarżących o dokonanie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.
Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wskazany przepis przewiduje zatem dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności skutkujące wszczęciem postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 554/08, niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu. Taka sytuacja zaistniała natomiast w rozpoznawanej sprawie, ponieważ w ramach postępowania wnioskowego organ w nieuprawniony sposób przeprowadził postępowanie z urzędu, polegające na sporządzeniu operatu technicznego, którego celem była weryfikacja danych ewidencyjnych, a następnie zmiana danych dotyczących działki nr a.
Wykazanych wyżej wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, a przede wszystkim opisanego błędnego prowadzenia jednocześnie postępowania na wniosek i z urzędu, nie dostrzegł OWINGiK, który utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. Dodatkowo dostrzec przyjdzie, że organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu również nieprawidłowo, bo z pominięciem pozostałych odwołujących, określił, że odwołanie zostało wniesione tylko przez Z. G. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Celem postępowania odwoławczego jest wyeliminowanie ewentualnych wadliwości zaistniałych przy rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Wymaga to dokonania ponownej oceny sprawy, przy czym organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu.
Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób uznać, że organ odwoławczy wywiązał się z powyższych obowiązków. OWINGiK, akceptując wadliwie rozstrzygnięcie Starosty i nie dostrzegając błędów postępowania pierwszoinstancyjnego, niewątpliwie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzone naruszenia przez organy obu instancji prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżących solidarnie wpis od skargi w kwocie 200 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.