Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Opolu przez T. W. (dalej także: strona, skarżąca lub wnioskodawczyni) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2023 r., nr SKO.40.271.2023.ro, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Brzegu z dnia 22 grudnia 2022 r. o odmowie przyznania stronie dodatku węglowego.
Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ja poprzedzająca zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. 23 listopada 2022 r. do Urzędu Miasta w Brzegu wpłynął wniosek strony o wypłatę dodatku węglowego. Wnioskodawczyni wskazała w nim, że głównym źródłem ogrzewania jednoosobowego gospodarstwa domowego w budynku jednorodzinnym w B. przy ul. [...] jest kocioł na paliwo stałe. Do akt sprawy włączona została deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw złożona przez nią dla budynku jednorodzinnego (w tym w zabudowie bliźniaczej i szeregowej) w B., przy ul. [...], w którym znajdują się dwa lokale mieszkalne. Zgodnie z nią w budynku zainstalowany jest i eksploatowany kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy z ręcznym podawaniem paliwa / zasypowy), a rodzajem stosowanego paliwa w kotle na paliwo stałe jest węgiel i paliwa węglopochodne. W dniu 1 grudnia 2022 r. strona złożyła oświadczenie, że pod adresem, pod którym zamieszkuje znajdują się dwa lokale mieszkalne.
Oświadczyła nadto, że do 30 listopada 2022 r. nie udało jej się ustalić odrębnego adresu dla gospodarstwa domowego i gospodarstwa domowego jej brata, ze względu na duże obciążenie finansowe i długi czas oczekiwania na załatwienie sprawy. Z kolei w dniu 8 grudnia 2022 r. oświadczyła, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a głównym źródłem ciepła jest piec na paliwo stałe - węgiel.
Z notatki służbowej – sporządzonej z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 8 grudnia 2022 r. – wynika, że w jego trakcie strona oświadczyła, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i źródłem ciepła jest piec na paliwo stałe - węgiel. Zawarto w niej, że w czasie wywiadu stan mieszkania wskazywał, iż lokal nie jest użytkowany. W kuchni brak było widocznych oznak prowadzenia gospodarstwa domowego, jeden z pokoi sprawiał wrażenie nieużywanego. Lokal nie był ogrzewany. Zaznaczono, że konstrukcja budynku - zabudowa bliźniacza pozwala na prowadzenie oddzielnego gospodarstwa domowego z podziałem na parter i piętro, jednak w ocenie pracownika socjalnego strona nie zamieszkuje pod wskazanym adresem.
Pismem z dnia 13 grudnia 2022 r., nr [...], organ I instancji zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. W piśmie w sposób szczegółowy zreferowano przebieg postępowania oraz opisano zgromadzony materiał dowodowy, w tym informacje wynikające z notatki sporządzonej z wywiadu środowiskowego. Odnosząc się do powyższego zawiadomienia strona w piśmie z dnia 18 grudnia 2022 r. wskazała, że przeprowadzony wywiad środowiskowy jest niekompletny i tendencyjny. W jej ocenie pracownicy powinni sprawdzać czy gospodarstwo domowe faktycznie jest zasilanie paliwem stałym, a nie interesować się jak zaopatrzona jest lodówka, czy też wyposażeniem mieszkania.
Decyzją z 22 grudnia 2022 r., nr SPZ-IV.8259.1.1398.4.2022, Burmistrz Brzegu odmówił stronie wypłaty dodatku węglowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o dodatku węglowym oraz opisał stan faktyczny sprawy. Podał m.in., że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że strona nie zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku o wypłatę dodatku węglowego, tj. w B., przy ul. [...], a jedynie jest tam zameldowana, w związku z czym – jak stwierdziła – źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego nie jest kocioł na paliwo stale. Organ zaznaczył także, że pod wskazanym adresem strona nie odprowadza opłat za odpady komunalne, co jest obowiązkowe. Decyzję doręczono 23 grudnia 2022 r.
Od decyzji tej strona wniosła odwołanie. Wyraziła w nim, co do zasady, swoje niezadowolenie ze sposobu procedowania organu. W ocenie odwołującej w sprawie zostały spełnione warunki do wypłaty dodatku węglowego, gdyż zamieszkuje pod wskazanym adresem i jest tam piec na paliwo stale wpisany do CEEB. Wskazała także strona, że nie zostały jej przedstawione warunki jakie ma spełniać lokal, aby w świetle obowiązujących przepisów został uznany za zamieszkały.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 31 marca 2023 r., utrzymało w mocy decyzje pierwszoinstancyjną. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – po powtórzeniu za organem pierwszoinstancyjnym ustalonego przez ten organ, a przytoczonego powyżej stanu faktycznego – podał, że materialnoprawną podstawę orzekania w stanowią przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 141 ze zm.), zwanej dalej: ustawą lub u.d.w. Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa wart. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r., poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Podał następnie organ odwoławczy, że zgodnie z art. 2 ust. 15 u.d.w. wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tego przepisu przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Kwestie związane z zamieszkiwaniem kilku gospodarstw domowych pod jednym adresem reguluje art. 2 ust. 3a - 3e u.d.w.
I tak – jak wyjaśniło Kolegium – zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w., w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b u.d.w.). W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (art. 2 ust. 3c u.d.w.).
W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zaznaczyło Kolegium, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (art. 2 ust. 3d u.d.w.). Natomiast w przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e u.d.w.).
Ponadto, jak dalej wyjaśnił organ odwoławczy, jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych (art. 2 pkt 15b ustawy). Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c u.d.w,). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.). Zaakcentowało przy tym Kolegium, że z przywołanego powyżej art. 2 ust. 2 pkt 1 u.d.w. wynika bezspornie, iż warunkiem niezbędnym do otrzymania dodatku węglowego jest faktyczne zamieszkiwanie i gospodarowanie w budynku (lokalu mieszkalnym), w którym jest jedno z ww. źródeł ogrzewania, opalane paliwem stałym, wpisane do CEEB.
A contrario - przedmiotowe świadczenie nie może być przyznane gospodarstwu domowemu jeżeli wnioskodawca nie mieszka i nie gospodaruje pod wskazanym we wniosku adresem zamieszkania. Podkreśliło nadto Kolegium, że stosownie do treści art. 2 ust. 6 u.d.w. jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego.
Następnie podniósł organ odwoławczy, że przepisy prawa materialnego administracyjnego nie precyzują natomiast co należy rozumieć przez "zamieszkiwanie", dlatego oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy odwołać się do poglądów doktryny i judykatury, wypracowanych na gruncie prawa cywilnego. Tym samym wyjaśniło, że zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie, kumulatywne, okoliczności - zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Kolegium podzieliło pogląd zawarty w wyroku NSA z 11 września 2022 r., sygn. akt I OSK 581/11 oraz wyroku WSA w Warszawie z 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 292/16), że "stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrom życiowym wnioskodawcy, tj. miejscem, gdzie przebywa on z zamiarem stałego pobytu.
Pobyt stały zaś oznacza zamieszkiwanie w danej miejscowości pod oznaczonym adresem z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych, w tym osobowych i majątkowych interesów. Centrum życiowe oznacza więc miejsce, w którym dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, gdzie ześrodkowane są wszystkie jej podstawowe sprawy życiowe, gdzie zgromadziła swoje podstawowe przedmioty potrzebne do egzystencji, a więc upraszczając miejsce, w którym stale przebywa, śpi, gotuje, pierze, czyli tam, gdzie spełnia swoje podstawowe potrzeby Bytowe" (wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Argumentując zaznaczyło także Kolegium, iż z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika organu I instancji z przeprowadzonego w dniu 8 grudnia 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika bezspornie, że, jakkolwiek w budynku mieszkalnym położonym w B. przy ul [...] istnieje możliwość na prowadzenia oddzielnego gospodarstwa domowego z podziałem na parter i piętro, jednak stan lokalu strony wskazywał, że nie jest on zamieszkały. W kuchni brak było widocznych oznak prowadzenia gospodarstwa domowego, a jeden z pokoi sprawiał wrażenie nieużywanego. Lokal był nieogrzewany. To oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie są spełnione obligatoryjne przesłanki, wyartykułowane przez ustawodawcę w art. 2 ust. 2 pkt 1 u.d.w.: zamieszkiwanie i gospodarowanie pod adresem wskazanym w podaniu inicjującym postępowanie w sprawie wypłaty dodatku węglowego.
W tych okolicznościach stwierdziło Kolegium, że skoro postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w sposób wyczerpujący i stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, a odmowa wypłaty stronie wnioskowanego świadczenia w świetle obowiązujących przepisów jest uzasadniona, zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy.
Ustosunkowując się do argumentów odwołania wskazał organ odwoławczy, że podstawę prawną do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sprawach o przyznanie dodatku węglowego stanowią przywołane wyżej przepisy ustawy, a to art. 2 ust. 15c i art. 2 pkt 3c u.d.w. W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.). Jeżeli zatem – jak zaznaczył – w toku przeprowadzonego przez organ wywiadu ustalone zostało, że lokal przy ul [...] w B. jest niezamieszkały, co oznacza, iż nie jest tam prowadzone gospodarstwo domowe to nie zostały spełnione warunki do wypłaty dodatku węglowego. Na prawidłowość stanowiska organ I instancji w powyższym zakresie wskazuje również fakt, że pod wskazanym adresem strona nie odprowadza opłat za odpady komunalne.
Z tych przyczyn, zdaniem Kolegium, odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła orzeczenie odwoławcze w całości, zarzucając mu wadliwe ustalenie stanu faktycznego, skutkujące nieuzasadnioną odmową nie przyznania jej gwarantowanego ustawą dodatku węglowego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W zasadniczej kwestii w uzasadnieniu skargi zanegowała prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Powtórzyła strona dotychczas prezentowane stanowisko, zwłaszcza sformułowane w odwołaniu zarzuty i argumenty przytoczone na ich poparcie.
Podniosła, że nieruchomość położona w B. przy ul. [...] jest to bliźniak, który posiada dwie niezależne instalacje wodociągowo - kanalizacyjne, dwie instalację elektryczne, dwie instalacje gazowe oraz komin z dwoma kanałami dymnymi i dwoma kanałami wentylacyjnymi. W budynku zamontowane są dwa oddzielne piece węglowe i podłączone do dwóch różnych instalacji centralnego ogrzewania jak również dwóch kominowych kanałów dymnych. Od 43 lat jest współwłaścicielką tej nieruchomości zajmując w niej pierwsze piętro. Zaznaczyła, że jej mąż W. W. nie żyje od [...] lat, a synowie R. i D. od [...] lat, nie mieszkają z nią, po założeniu oddzielnych rodzin, wyprowadzili się do domów żon, przez co nieruchomość zamieszkuje samotnie. Od [...] lat jest na emeryturze. Wyjaśniła, że przez cały okres zamieszkiwania do dnia złożenia skargi dokonuje należnych opłat, przedkładając do skargi stosowne dowody.
Oświadczyła nadto, że po kontroli przeprowadzonej u niej w dniu 8 grudnia 2022 r. przez pracownicę Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzegu nie został sporządzony protokół pokontrolny jak również do dnia dzisiejszego nie została poinformowana o wynikach kontroli. Informacje pokontrolne MOPS-u złożone do Burmistrza Brzegu jakoby mieszkanie było niezamieszkałe są niezgodne z stanem faktycznym. Wyjaśniła skarżąca, że pod koniec listopada 2022 r. wyjechała z bratem A. na pogrzeb kuzynki, gdzie zatrzymali się parę dni dłużej i dlatego przez ten czas nie było jej w mieszkaniu. Jej zdaniem informacje MOPS-u w Brzegu nie zawierają żadnych istotnych treści o "istniejących dwóch niezależnych gospodarstw jak i dwóch niezależnych źródeł zasilania kotłów w węgiel kamienny co jest istotne przy przyznawaniu dodatku węglowego".
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy przytaczanej już wcześniej ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, nadal zwanej ustawą lub u.d.w. Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 przywoływanej już ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r., poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 ustawy).
Z treści przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem koniecznym dla otrzymania dodatku węglowego jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy. urządzenie grzewcze, to jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię, kuchnię węglową lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 ustawy: węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.
Nadto ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 3 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzmieniem dodanego do art. 2 ustawy o dodatku węglowym ust. 3a i 3b w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy.
Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b). Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne warunki. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2). W orzecznictwie podkreśla się, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 210/23, wyrok WSA w Gliwicach z 31.05.2023 r., sygn. akt II SA/Gl 474/23). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, w okolicznościach zaprezentowanych powyżej, organy obu instancji zgodnie uznały, że w sprawie nie ziściła się przesłanka zamieszkiwania. Z taką oceną organu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można się zgodzić.
W pierwszej kolejności należy dostrzec, że skarżąca w złożonym wniosku o przyznanie dodatku węglowego – podała, pod groźbą odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia – adres zamieszkania: [...], [...] B., wskazała także, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe oraz kuchnia węglowa. Dane te zawarła także w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw z dnia 9 lutego 2022 r. Zanegowała ocenę pracownika socjalnego zawartą w notatce służbowej z 8 grudnia 2022 r., że "nie zamieszkuje po w/w adresem". Wskazała co mogło mieć wpływ na te ocenę, czego jednak organ nie zweryfikował. Podnosiła bowiem, że często przebywa u najbliższych, co – jak wyeksponowała – nie jest równoznacznie z niezamieszkiwaniem w lokalu. Stwierdziła także, że wywiad był niekompletny albowiem de facto nie opisuje wyposażenia lodówki czy całego mieszkania.
Twierdzenia strony o jej zamieszkiwaniu, w ocenie Sądu, nie zostały w żaden sposób skutecznie obalone, a stanowisko organu w sprawie udowodnione.
Takich wniosków, o niezamieszkiwaniu, nie da się wyprowadzić z treści notatki służbowej, w której nie zawarto istotnych okoliczności, danych, które pozwalałoby na ich weryfikację, ani też na kontrolę podstaw stanowiących do sformułowanego w niej wniosku o "niezamieszkiwaniu" strony. Podano w niej, że:
po pierwsze – "stan mieszkania wskazywał na nieużytkowanie lokalu"; nie wiadomo przy tym jaki stan czy techniczny, czy brak mebli, brak oznak przebywania w nim, czy chociażby np. brak środków czystości, odzieży strony etc., po drugie – "w kuchni brak widocznych oznak prowadzenia gospodarstwa domowego"; nie wiadomo jednak ani czy strona w ogóle stołuje się w domu, czy wprost przeciwnie poza nim, ani też jakie "oznaki" widoczne uznał autor notatki za brakujące, czy w ogóle brak produktów żywieniowych, czy też ich ilość, stan, czy też brak lodówki, bądź jej nieużywanie, czy np. brak jakiejkolwiek zastawy kuchennej, naczyń, czajnika, etc.;
po trzecie – jeden z pokoi sprawiał wrażenie nie używanego, tym razem także nie wiadomo dlaczego; twierdzenie to nie poddaje się żadnej kontroli, co zatem z innymi (pozostałymi) pomieszczeniami, czy pokojami, z ilu pomieszczeń składa się lokal, w tym z ilu pokoi, czy posiada wyodrębnioną sypialnię, czy tam uwidoczniono znaki użytkowania, czy w ogóle w mieszkaniu jest pościel, odzież etc., po czwarte – lokal był nieogrzewany, tj. nie widomo czy były zakręcone kaloryfery, jaka panowała w nim temperatura, czy też piec nie nosił śladów użytkowania go w owym czasie, nie wiadomo też, o której godzinie, porze dnia był przeprowadzony wywiad.
Na podstawie tej notatki organy uznały, że strona nie zamieszkuje w lokalu wskazanym we wniosku, ale już nie poddały jej żadnej weryfikowalnej, poddającej się kontroli twierdzeń w niej zawartych, a zatem ocenie. Nie skonfrontowały jej wniosku z danymi posiadanymi z urzędu jak chociażby w aspekcie zużycia wody w badanym okresie bądź nie zwróciły się do strony o wskazanie ponoszonych kosztów za energię elektryczną. Podniesienie braku opłat za wywóz nieczystości czy bardziej "nie posiadanie kartoteki w systemie odpady", też nie stanowi jednoznacznego dowodu, albowiem za stronę może uiszczać opłaty inny członek rodziny, a z informacji Biura Podatków i Opłat nie wynika czy lokal przy ulicy [...] widnieje w ich ewidencji czy rejestrach. Tego już organ nie ustalił i nie wezwał strony do przedstawienia pożądanych z tego zakresu dowodów, zwłaszcza, że ta dowodzi odmiennie.
W tych okolicznościach dostrzec także należy, że wątpliwości te wzmacnia brak chociażby przesłuchania sąsiadów czy osób dzielących ze stroną dom, a zamieszkujących parter. Zdaniem Sądu powyższe wadliwości w odtworzeniu rzeczywistego stanu faktycznego nie pozwalają na uznanie, że sprawa została należycie wyjaśniona. Brak przy tym informacji chociażby od dzielnicowego danego rewiru czy strona jest znana, widywana w miejscu podanym jako miejsce zamieszkania, wzmacnia ocenę Sądu o braku rzetelnego dowodzenia w sprawie.
Stosownie do powyżej wyrażonego, Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 2 ust. 1, ust. 15 i ust. 15a ustawy oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., co stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy nie sprostały wskazanym w art. 7 K.p.a. oraz w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkom. Decyzje organów obu instancji zostały bowiem wydane pomimo konieczności wyjaśnienia kwestii dotyczącej zamieszkiwania skarżącej w lokalu, z którym wiąże się prawo do przyznania dodatku węglowego.
Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu jak i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy, jak podniesiono powyżej, nie sprostały wskazanym w art. 7 K.p.a. oraz 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. obowiązkom. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, podniesione wątpliwości powinny być jednoznacznie rozstrzygnięte, jako mające charakter istotny w świetle treści art. 2 ust. 1 ustawy. Dokonana w rozpoznawanej sprawie przez organy orzekające wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy jest co najmniej przedwczesna i prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym wszystkim osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe węglem.
Tym samym zdaniem Sądu stanowisko organów tak I jak i II instancji uznać należało za przedwczesne, a także wydane z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 Kpa. Mając bowiem powyższe na uwadze nie sposób także nie dostrzec i nie zaakcentować, że przy odkodowaniu norm nie można pominąć reguł interpretacyjnych i ustanowionych prawnie zasad, począwszy od ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Ustrojodawca w przytoczonym przepisie uchwalił, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tym samym przepisy sanacyjne czy odmawiające stronie prawa do regulowanego ustawą prawa do dodatku węglowego muszą być stosowane ściśle. Zasady te znajdują odzwierciedlenie w procedurze administracyjnej. Jak podkreślono powyżej na podstawie art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (§ 1). Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (§ 2). Wskazane przepisy oraz art. 8 K.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Tymczasem mimo niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia organy nie przeprowadziły analizy konkretnych zachowań, które winny skutkować zastosowaniem wobec strony władczej ingerencji w jej prawo gwarantowane ustawą. I o ile mocą art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to należy mieć w polu widzenia, że mocą art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. szczególną moc dowodową.
Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, a zatem po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki (A. Wróbel. Komentarz do art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nb. 3 [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska i M. Milbrandt-Gotowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Lex). Tożsame stanowisko wyraził także WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 161/18 (CBOSA).
W tym miejscu wskazać należy także, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a K.p.a.) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b K.p.a.). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a K.p.a., stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate).
Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady pogłębiania zaufania do organu, ustanowionej w art. 8 K.p.a. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu.
O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 K.p.a. organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze Sąd – działając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy i jednoznaczne ustalenie rzeczywistego źródła ogrzewania prowadzonego przez skarżącą gospodarstwa domowego, zgodnie z zasadami postępowania dowodowego.