Uzasadnienie
A. C., reprezentowana przez pełnomocnika - adw. G. S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 11 czerwca 2015 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w maju 2010 r.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 18 czerwca 2010 r. A. C. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku zdarzenia losowego (powodzi), jakie miało miejsce w dniach [...] maja 2010 r. W toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 18 czerwca 2010 r. organ ustalił, że wnioskodawczyni jest właścicielką budynku mieszkalnego położnego przy ul. [...] w [...], w którym na skutek zalania do wysokości 7 cm uszkodzeniu uległo umeblowanie. Ponadto organ ustalił, że wnioskodawczyni, prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest emerytką, choruje i po śmierci męża od [...] przebywa w Domu Opieki prowadzonym przez [...] w [...] (dalej: DPS), a do miejsca stałego zamieszkania w [...] regularnie przyjeżdża latem w czasie odwiedzin dzieci zamieszkałych za granicą.
Decyzją z dnia 5 lipca 2010 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy [...], odmówił przyznania A. C. zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 17 sierpnia 2010 r., a następnie decyzją z dnia 22 listopada 2010 r., która nie została zaskarżona przez wnioskodawczynię, organ przyznał A. C. zasiłek celowy w kwocie 6.000 zł na pokrycie strat związanych w związku z zalaniem jej budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ulicy [...].
Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2010 r. A. C. wystąpiła do organu o udzielenie również pomocy, w wysokości od 20.000 zł do 100.000 zł, na remont i odbudowę budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...]. Podała, że w wyniku powodzi doszło do podmycia murów, które zaczęły pękać, a poniesioną w związku z tym szkodę wycenia na kwotę 100.100 zł. Do wniosku dołączyła operat szacunkowy budynku z dnia 12 sierpnia 2009 r. oraz materiał zdjęciowy przedstawiający powstałe zniszczenia. Na zlecenie Urzędu Gminy [...], została we wrześniu 2010 r. sporządzona przez W. A. i H. N. ekspertyza techniczno-budowlana uszkodzeń w przedmiotowym budynku, wraz z dokumentacją fotograficzną, w której stwierdzono, że woda podmyła mury gruntowe i niezbędne jest ich zabezpieczenie poprzez wzmocnienie fundamentów albo wykonanie wieńca i wypełnienie pęknięć murów.
Ponadto, w piśmie z dnia 20 października 2010 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że w spornym budynku, gdzie jest zameldowana na pobyt stały, znajduje się jej centrum życiowe i w domu tym przebywa kiedy tylko pozwala jej zdrowie i ma zapewnioną tam opiekę, a w przyszłości zamierza tam powrócić i korzystać z opieki w formie usług opiekuńczych.
Następnie A. C. w piśmie z dnia 8 listopada 2010 r. wniosła o zaktualizowanie ekspertyzy technicznej, z uwagi na znaczne pogorszenie się stanu budynku, w związku z czym w dniu 15 grudnia 2010 r. został sporządzony przez inspektora nadzoru W. R. kosztorys inwestorski, w którym wartość kosztorysową szkód określono na kwotę 57.123,99 zł. Na tej podstawie decyzją z dnia 31 grudnia 2010 r. Wójt Gminy [...], na podstawie m.in. art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przyznał A. C. zasiłek celowy w wysokości 52.334 zł. w związku ze stratami poniesionymi w wyniku powodzi w 2010 r., z przeznaczeniem na remont części mieszkalnej ww. budynku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przyznana kwota nie obejmuje ujętego w kosztorysie kosztu wywozu gruzu i osuszania ścian oraz stropów, w łącznej kwocie 4.789,06 zł.
Nie godząc się z wysokością przyznanego zasiłku A. C. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała wysokość szkód określonych w sporządzonym kosztorysie i zarzuciła, że faktycznie poniesione szkody wskazane w ekspertyzie techniczno-budowlanej z września 2010 r. są wyższe niż przyznana kwota 52.334 zł i powinna otrzymać maksymalna kwotę w wynoszącą 100.000 zł.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 24 czerwca 2011 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego w świetle przesłanek z art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że organ nie zbadał wskazywanych przez stronę rozbieżności pomiędzy ekspertyzą techniczną a kosztorysem w zakresie robót niezbędnych dla wyremontowania spornego budynku.
W toku nadal prowadzonego postępowania została przez wnioskodawczynię złożona opinia rzeczoznawcy majątkowego H. W. z dnia 10 sierpnia 2011 r. dotycząca szkód powstałych w czasie powodzi na nieruchomości zabudowanej w [...], będącej własnością A. C., w której wskazano, że określenie szkód jest niemożliwe w związku z postępującym osiadaniem budynku, a koszty na całkowite zlikwidowanie szkód nie są adekwatne do ewentualnych wątpliwych efektów.
Kolejną czynnością organu pierwszej instancji było wydanie decyzji z dnia 2 listopada 2011 r., odmawiającej przyznania stronie zasiłku celowego w związku ze stratami poniesionymi w wyniku powodzi z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego położonego w [...]. W uzasadnieniu Wójt Gminy [...] podał, że przed powodzią i po powodzi wnioskodawczyni w tym budynku nie prowadziła gospodarstwa domowego i od roku [...] ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe w DPS w [...]. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 19 grudnia 2011 r. z uwagi na brak w aktach sprawy brak dostatecznych dowodów potwierdzających miejsce skoncentrowania przez wnioskodawczynię jej spraw życiowych w [...].
Przedmiotowa sprawa była przez organ pierwszej instancji rozpatrywana jeszcze pięciokrotnie - w dniach 21 sierpnia 2012 r., 7 marca 2013 r., 8 sierpnia 2013 r., 16 maja 2014 r. i 24 listopada 2014 r. organ wydawał decyzje o odmowie przyznania A. C. zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w maju 2010 r. Na skutek odwołań wnoszonych przez stronę, decyzje te były uchylane odpowiednio decyzjami z dnia 25 września 2012 r., 18 czerwca 2013 r., 7 października 2013 r., 29 września 2014 r. i 16 marca 2015 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, które przekazywało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W czasie prowadzonego postępowania w dniu 11 marca 2014 r. przeprowadzono oględziny spornego budynku i na tej podstawie została na zlecenie organu sporządzona przez inspektora nadzoru W. R. ponowna ocena stanu technicznego budynku, z dnia 25 marca 2014 r., w której stwierdzono, że budynek jest w złym stanie technicznym i przed przeprowadzeniem remontu nie nadaje się do użytkowania. Poza tym ustalono, że w roku 2009 skarżąca planowała sprzedaż domu, natomiast uzyskała z firmy ubezpieczeniowej odszkodowanie w kwocie 13.517,55 zł.
Po przeprowadzeniu w dniu 21 maja 2015 r. kolejnych oględzin budynku oraz uzyskaniu pisma W. R. o podtrzymaniu opinii wydanej w dniu 25 marca 2014 r., opisaną na wstępie decyzją z dnia 11 czerwca 2015 r., opartą o przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.), Wójt Gminy [...] po raz kolejny odmówił przyznania A. C. zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi maju 2010 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał przepisy mające zastosowanie w sprawie i stwierdził, że wnioskodawczyni jest mieszkanką DPS w [...], jest tam zameldowana do [...] i przeprowadziła się tam po śmierci męża, a nadto nie starała się o przyznanie jej usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, natomiast jej dzieci mieszkają za granicą. Zdaniem organu, wszystkie sprawy życiowe strony koncentrują się w DPS i sama chęć zamieszkania w [...] nie przesądza o braku zamiaru stałego pobytu w DPS.
Organ dostrzegł, że środki pochodzące z odszkodowania z firmy ubezpieczeniowej oraz przyznanego zasiłku celowego, wynoszące łącznie 19.517,55 zł, nie zostały przez stronę przeznaczone przez stronę na pokrycie prac remontowych budynku. Wywiódł, że zadaniem pomocy społecznej jest wsparcie osób i rodzin w dążeniu do poprawy trudnej sytuacji życiowej, natomiast gromadzenie środków pieniężnych można uznać za brak dążenia do rozwiązywania swojej sytuacji życiowej. Dalej organ wyjaśnił, że wnioskując o pomoc w kwocie 100.100 zł wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnego dokumentu wyceniającego koszty remontu na tę kwotę. Zauważył, że po oględzinach w 2010 r. koszty remontu budynku oszacowano na kwotę 57.123,99 zł, natomiast po oględzinach w dniu 11 marca 2014 r. uznano, iż budynek jest w złym stanie technicznym i przed przeprowadzeniem remontu nie nadaje się do zamieszkania. Powołując się na te ustalenia oraz wskazując na zapis operatu szacunkowego z dnia 25 marca 2014 r., według którego z uwagi na zły stan techniczny budynku należy rozważyć możliwość odstąpienia od remontu na rzecz realizacji zadania inwestycyjnego, gdyż prowadzenie w nim robót remontowych, pomimo wysokich kosztów, nie da gwarancji bezpiecznej eksploatacji, organ stwierdził, że zasiłek celowy z pomocy społecznej nie stanowi formy odszkodowania za straty poniesione w wyniku powodzi, powinien być skierowany przede wszystkim do rodzin najbardziej poszkodowanych, które poniosły straty w lokalach, w których koncentrowały swe sprawy życiowe.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez podejmowanie decyzji w sposób dowolny. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie kwoty 100.000 zł tytułem zasiłku celowego, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zarzuciła organowi pierwszej instancji, że nie wykonuje zaleceń organu odwoławczego, błędnie interpretując pojęcie "miejsce zamieszkania". Podniosła, że powódź w 2010 r. zniszczyła jej jedyny dom. Zaakcentowała, że jest zameldowana w DPS w [...] tylko na pobyt czasowy i zakwestionowała stanowisko, iż nie wiąże swojej przyszłości z miejscowością [...].
Nadto wskazała, że posiadane przez nią środki nie wystarczają na wykonanie remontu, przy czym wykonanie częściowego remontu mijałoby się z celem. Stwierdziła, że organ w dalszym ciągu nie dokonał określenia wartości powstałych szkód, podczas gdy powinien ustalić wysokość środków finansowych potrzebnych stronie do wykonania niezbędnych prac, które umożliwią powrót do miejsca zamieszkania i udzielić pomocy stronie, która nie może samodzielnie przezwyciężyć tej trudnej sytuacji życiowej.
Na zlecenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji przeprowadził kolejne oględziny w dniu 20 października 2015 r. i przedłożył kolejną ekspertyzę techniczną z dnia 26 października 2015 r., sporządzoną przez J. W., z której wynika, że remont, naprawa istniejącego obiektu, doprowadzenie go do stanu użytkowania i wymaganych przepisów jest obecnie nieuzasadnione ekonomicznie, gdyż koszty remontu przewyższyłyby koszty związane z wykonaniem nowego obiektu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 listopada 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, organ odwoławczy wskazał na mający zastosowanie w sprawie przepis art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i zwrócił uwagę na uznaniowy charakter pomocy udzielanej na tej podstawie. Zaznaczył, że przepis należy ten interpretować w kontekście celów pomocy społecznej określonych w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4 ustawy, tj. zapewnienia wsparcia osób w dążeniach do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazły, poprzez wsparcie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, czyli potrzeb związanych z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędnych do normalnej, godnej egzystencji, których osoby te nie są w stanie zaspokoić, wykorzystując własne możliwości, uprawnienia i zasoby.
Kolegium stwierdziło, że organ każdorazowo obowiązany jest wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym zwłaszcza powody ubiegania się przez daną osobę lub rodzinę o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, rozmiar posiadanych przez organ środków finansowych oraz potrzeby osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej. Na tej podstawie Kolegium wywiodło, że zasiłek celowy określony w art. 40 ustawy, nie stanowi możliwości rekompensowania (naprawienia) szkód poniesionych w wyniku zdarzenia losowego, gdyż służą temu systemy inne niż pomoc społeczna, a zwłaszcza system dobrowolnych ubezpieczeń mienia. Użycie natomiast w tym przepisie sformułowania, że zasiłek celowy może być przyznany, oznacza, że celem tego świadczenia jest udzielenie doraźnej pomocy osobom, które poniosły straty na skutek tych zdarzeń, jeżeli z powodu tych strat nie mogą zaspokajać niezbędnych potrzeb życiowych.
Ponadto rozmiar poniesionych strat nie powinien być wyłącznym kryterium przyznania zasiłku, lecz kryterium uwzględnianym obok sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy. Poza tym, z uwagi na fakultatywny charakter zasiłku, ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie oraz określenie wysokości, pozostawiono organowi. Tym samym konieczne jest ustalenie faktu poniesienia strat w wyniku zdarzenia losowego i ich rozmiaru, a także zbadanie, czy przy wykorzystaniu własnych środków i możliwości wnioskodawca jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację, w jakiej się znalazł. Jeśli pomoc jest niezbędna, wówczas organ musi ustalić rozmiar udzielanej pomocy na podstawie rozmiarów strat, sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy oraz własnych możliwości, biorąc pod uwagę wysokość posiadanych środków na ten cel oraz ilość uwzględnionych wniosków.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, że nie są kwestionowane ustalenia odnośnie podmycia murów gruntowych oraz pękania ścian wewnętrznych i zewnętrznych budynku stanowiącym własność A. C., jak również fakt, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe, jej dochodem jest emerytura, od roku [...] przebywa ona w DPS w [...], zaś do miejsca stałego zamieszkania w [...] regularnie przyjeżdża. Dalej organ podał, że sprawa była wielokrotnie zwracana organowi pierwszej instancji w celu uzupełnienia postępowania o wycenę szkód powstałych w budynku podczas powodzi w 2010 r. oraz wycenę kosztów remontu chociażby części budynku, pozwalającego na bezpieczne w nim zamieszkanie. Wskazując na ustalenia ekspertyzy z dnia 26 października 2015 r., organ zauważył, że stwierdzony stan budynku jest na tyle zły, iż jego remont jest niecelowy i nie daje gwarancji, aby można w nim było zamieszkać po wykonaniu prac remontowych, a koszty związane z remontem byłyby wyższe niż koszty związane z wykonaniem nowego obiektu.
W tej sytuacji nawet kwota 100.000 zł, tj. maksymalna wysokość zasiłku z pomocy społecznej przeznaczanego na remont budynku, nie pozwoliłaby stronie na wyremontowanie budynku w stopniu umożliwiającym zamieszkanie. Organ wywiódł, że skoro strona nie posiada zasobów finansowych na pokrycie kosztów odbudowy czy przebudowy budynku w pozostałym zakresie, to udzielenie pomocy w ramach środków z pomocy społecznej na remont spornego budynku jest niecelowe, gdyż przyznanie pomocy nie pozwoliłoby na zaspokojenie potrzeby bytowej, jaką jest potrzeba mieszkania. Kolegium stwierdziło też, powołując się na orzecznictwo, że środki przyznawane na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej powinny być w pierwszej kolejności kierowane do osób, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie i nie posiadają innego lokalu, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków klęski. Jeśli osoba ubiegająca się o zasiłek celowy ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu, to oznacza, że ma zabezpieczone minimum egzystencji.
Kolegium zaakcentowało, że przyjmuje, iż miejscem stałego zamieszkania A. C. jest [...], jednak nie zmienia to faktu, iż obecnie ma ona zapewnioną potrzebę mieszkaniową, jest zameldowana w DPS do [...] i że przebywała tam już zanim nastąpiło uszkodzenie budynku na skutek powodzi. Według Kolegium, nie można zatem stwierdzić, że klęska powodzi zmusiła stronę do opuszczenia miejsca zamieszkania i z tego powodu musiała przebywać w DPS. Kolegium wskazało również, że wnioskodawczyni jest osobą starszą ([...] lata), schorowaną, wymagającą pomocy osób drugich i pomoc tę ma zapewnioną w aktualnym miejscu pobytu, stąd odbudowa jej domu nie jest niezbędną potrzebą bytową, zaś zadaniem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie potrzeb, które wystąpią być może w przyszłości. Celem udzielenia pomocy finansowej byłaby bowiem rekompensata, odszkodowanie za poniesione straty, a nie działanie, którym powinna kierować się pomoc społeczna, tj. zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 80 oraz art. 77 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o dowolną i wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz powodów ubiegania się przez skarżącą o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, a także naruszenie przepisów prawa materialnego prowadzące do przekroczenia granic uznania administracyjnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 40 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i przyjęcie, że skarżąca ma zapewnione potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe w DPS, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że miejscem stałego jej zamieszkania jest [...]. Na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zły stan techniczny nie zależy od jej działań, ale to przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowało, iż obecnie budynek nie nadaje się do zamieszkania. Gdyby organ pierwszej instancji działał prawidłowo, to wydanie decyzji nie trwałoby pięć i pół roku, a przyznany zasiłek w całości wystarczyłby na remont. Stwierdziła, że rozmiar uszkodzeń domu w wyniku powodzi uniemożliwił jej powrót z DPS i - wbrew stanowisku organu - jej pobyt tam ma charakter wyłącznie tymczasowy, przy czym jest zmuszona odpłatnie pobyt ten kontynuować z uwagi na spowodowany skutkami powodzi brak miejsca, gdzie może się zatrzymać.
Z kolei, zwyczajowo przyjęte jest meldowanie pensjonariuszy w DPS na okres dziesięciu lat. Podkreśliła, że nie posiada wystarczających środków finansowych, a nie - jak błędnie przyjął organ - żadnych środków na odbudowę budynku, gdyż jej bliscy zadeklarowali pomoc finansową. Wskazała ponadto, że część posiadanych pieniędzy przeznaczyła na prace związane z konserwacją budynku i zakup opału na zimę. Zarzuciła też, że w ostatnio sporządzonej ekspertyzie brak jest jakiejkolwiek kalkulacji, gdyż biegły nie wskazał wysokości kosztów remontu i odbudowy budynku umożliwiających zamieszkanie w nim, w związku z czym taka kalkulacja powinna zostać sporządzona. Zdaniem skarżącej, spełnia ona wszelkie przesłanki do uzyskania dochodzonego świadczenia, a skutki powodzi stanowią trudna sytuację życiową, której nie jest ona w stanie samodzielnie przezwyciężyć.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że zasiłek celowy nie może służyć wzbogacaniu się osób, a jedynie ma wspomagać te osoby w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Kolegium ponownie podkreśliło, że skarżąca nie jest w stanie sama egzystować, a poza tym stwierdziło, że z opinii sporządzonej na wezwanie organu odwoławczego jednoznacznie wynika, iż koszty remontu przewyższyłyby koszty budowy nowego domu, a w celach pomocy społecznej nie mieści się budowa nowego domu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Na zasadzie art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.
Odnosząc się do przedmiotu kontroli przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja, dotyczyło przyznania A. C. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w związku ze zdarzeniem losowym - powodzią, która w maju 2010 r. objęła budynek mieszkalny stanowiący własność skarżącej, położny przy ul. [...] w [...].
Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.). Zgodnie z art. 40 tej ustawy, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), a także może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Stosownie do treści ust. 3 komentowanego przepisu, zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.
Z treści cytowanego przepisu wynika, że przedmiotowy zasiłek jest świadczeniem bezzwrotnym lub zwrotnym, uzależnionym od wystąpienia zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty, w tym także klęski żywiołowej bądź ekologicznej, w odniesieniu do którego wyłączone jest kryterium dochodowe, obowiązujące w odniesieniu do innych rodzajów świadczeń z pomocy społecznej. Rozmiary strat poniesionych w wyniku powyższych zdarzeń mogą być tak dotkliwe i osiągać tak znaczne rozmiary, że nawet osoby posiadające wyższe dochody, czy też pewne oszczędności, nie będą w stanie we własnym zakresie przezwyciężyć zaistniałej sytuacji życiowej. W takim przypadku celowe jest udzielenie niezbędnego wsparcia, które wprawdzie nie rozwiąże w całości trudnej sytuacji, ale będzie stanowiło wymierną pomoc.
Jak zasadnie dostrzegły organy, rozstrzygnięcie w zakresie przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy jest wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie zasiłku, określenie jego kwoty oraz zasad zwrotu (częściowego lub całkowitego) ustawodawca pozostawił bowiem swobodnej ocenie organu, co jednak nie może oznaczać dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest bowiem zawsze przepisem prawa. Ramy te określają normy kompetencyjne, przepisy procedury administracyjnej i normy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko treścią przepisu ale i jego celem. Redakcja przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności użycie w nim spójnika współrzędnego "także", pozwala na stwierdzenie, że przepis ten należy odczytywać łącznie z poprzedzającym go przepisem art. 39 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy.
Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ustawy, ma więc służyć tym samym celom, jakim służy zasiłek celowy określony w art. 39 ustawy. Z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak trafnie podniesiono w orzecznictwie, każdy zasiłek celowy określony w ustawie o pomocy społecznej musi być odczytywany z odwołaniem się do wystąpienia i konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej.
Natomiast zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 musi być odczytywany z odwołaniem się do wystąpienia i konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, przy czym zasiłek ten ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z 18 lipca 2012 r., l OSK 827/12; wyrok WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 1298/04, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z drugiej strony, z przepisu art. 3 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb osób ubiegających się o przyznanie tej pomocy, lecz jedynie wspierać te osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowany fakt, że powódź, jaka miała miejsce w maju 2010 r., była zdarzeniem losowym, w wyniku którego A. C. poniosła realną stratę wynikającą z konieczności zabezpieczenia budynku mieszkalnego.
W toku postępowania administracyjnego ustalone zostało bezspornie, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, pobiera emeryturę w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego, choruje i od roku [...] przebywa w DPS w [...], gdzie jest zameldowana na pobyt czasowy do roku [...]. Należący do skarżącej budynek mieszkalny w [...], w którym jest ona zameldowana na pobyt stały, uległ zalaniu do wysokości 7 cm i na skutek tego wystąpiły w nim szkody spowodowane podmyciem fundamentów. W krótkim czasie po powodzi pojawiły się pęknięcia na ścianach, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. Zakres niezbędnych robót, określony w ekspertyzie techniczno-budowlanej sporządzonej we wrześniu 2010 r., obejmował m.in. wzmocnienie fundamentów albo wykonanie wieńca i wypełnienie pęknięć murów, a wartość tych szkód, ustalona w kosztorysie inwestorskim z grudnia 2010 r., wynosiła 57.123,99 zł. Ponadto, jak ustalił organ pierwszej instancji już na początku postępowania, do swego domu A. C. przyjeżdżała na dłuższy pobyt w okresie letnim, w czasie odwiedzin dzieci zamieszkałych za granicą.
Z biegiem czasu, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez niemal siedem lat, budynek ulegał stopniowej degradacji i aktualnie jego stan, według ekspertyzy z dnia 26 października 2015 r., uzasadnia jego rozbiórkę, gdyż koszty remontu przewyższałyby koszt wykonania nowego obiektu. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania dochodzonego zasiłku z uwagi na niecelowość wykonywania remontu obiektu oraz fakt, że w budynku tym strona nie koncentrowała swych spraw życiowych. Z kolei, organ odwoławczy, akceptując to rozstrzygnięcie stwierdził, że wnioskodawczyni nie była zmuszona do opuszczenia miejsca zamieszkania w związku z powodzią, ale w DPS w [...] przebywała już wcześniej, a przy tym z uwagi na stan zdrowia wymaga pomocy osób drugich i pomoc tę ma zapewnioną w DPS.
Ponadto, w związku z deklaracjami skarżącej, że zamierza powrócić do swego miejsca zamieszkania, organ odwoławczy zaakcentował, że zadaniem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie ewentualnych przyszłych potrzeb, a udzielenie pomocy finansowej nie stanowi rekompensaty za poniesione straty.
Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko nie jest prawidłowe w świetle przepisów prawa.
W kontekście omówionych wyżej zasad, określających istotę i cel pomocy społecznej, bezspornym jest, że zadaniem organów w kontrolowanym postępowaniu było ustalenie czy szkoda, jaką powódź niewątpliwie wyrządziła w budynku stanowiącym własność skarżącej, jest tego rodzaju, że skarżąca nie jest w stanie przezwyciężyć zaistniałej sytuacji przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. W związku z tym należało w sposób niebudzący wątpliwości ustalić rzeczywistą sytuację materialno-bytową skarżącej oraz możliwości samodzielnego przezwyciężenia, zwłaszcza że organ pierwszej instancji już raz stwierdził, że takie prawo skarżącej przysługuje i decyzją z dnia 31 grudnia 2010 r. przyznał zasiłek w kwocie 52.334 zł., w związku ze stratami poniesionymi w wyniku powodzi w 2010 r. z przeznaczeniem na remont części mieszkalnej ww. budynku. Wysokość zasiłku ustalił na podstawie kosztorysu inwestorskiego.
Nie można nie dostrzegać, że organ odwoławczy nie kwestionował wysokości ustalonego już zasiłku, ale wydając decyzje kasacyjną podzielił zarzuty skarżącej, która domagała się przyznania zasiłku w maksymalnej kwocie 100.000 zł i wskazywała na fakt nieuwzględnienia wszystkich, niezbędnych robót wykazanych w opinii techniczno-budowlanej, co skutkowało zaniżeniem kwoty strat wyliczonej w kosztorysie, a w konsekwencji również zaniżeniem przyznanego zasiłku. W świetle przedłożonej dokumentacji brak jest natomiast okoliczności uzasadniających obniżenie przyznanej kwoty.
Tymczasem organy rozpoznające niniejszą sprawę w uzasadnieniu wydanych decyzji nie odniosły się do sytuacji bytowej skarżącej. Przepis art. 40 ust. 1 i 2 ustawy po pomocy społecznej wskazuje na "poniesienie straty" jako kryterium przyznania zasiłku celowego. Obliguje to organ do oceny, czy rzeczywiście strona poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej oraz rozmiaru tych strat. Przy podejmowaniu decyzji w sprawie zasiłku celowego osobie, która poniosła stratę w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej ocena ta wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, kryterium wyboru przez organy administracji rodzaju rozstrzygnięcia w przedmiotowej powinno być wyłącznie poniesienie strat w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub klęski ekologicznej (por. wyrok NSA z 6 marca 2011 r., I OSK 2213/11, powołana strona internetowa).
Takie rozumienie przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej wynika już z samej wykładni gramatycznej. W rozpatrywanej sprawie organy administracji uchybiły przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie istotnym dla sprawy i nie rozważyły w sposób wszechstronny i wnikliwy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie dokonały prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących ewentualne przyznanie zasiłku celowego. Organy, w uzasadnieniach decyzji wydawanych w ostatnim, ósmym już obrocie sprawy, poprzestały na stwierdzeniu, że powódź nie spowodowała konieczności opuszczenia budynku przez skarżącą i że ma ona zapewnione potrzeby bytowe w DPS w [...].
Odnośnie eksponowanego przez organ odwoławczy stanowiska, że miejscem stałego zamieszkania A. C. jest [...], zauważenia wymaga, że z treści art. 40 ustawy nie wynika, iż jedną z jedną z przesłanek koniecznych do przyznania pomocy na podstawie tego przepisu jest fakt zameldowania, czy też zamieszkania w zniszczonym budynku w dniu wystąpienia zdarzenia powodującego stratę. Przesłanką przyznawania zasiłku na podstawie tego przepisu nie jest również eksponowane przez organ odwoławczy kryterium zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten uzależnia przyznanie zasiłku od wystąpienia strat spowodowanych m. in. zdarzeniem losowym.
Natomiast dopiero powiązanie treści art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z celami i zasadami pomocy społecznej wynikającym z art. 2 ust. 1 i art. 3 tej ustawy i przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób prowadzący do ustalenia, czy osoba ubiegająca się o pomoc jest w stanie przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć trudną sytuację życiową, w jakiej znalazła się z powodu wystąpienia strat spowodowanych wystąpieniem zdarzenia losowego, pozwoli na zastosowanie normy wynikającej z tego przepisu, przy oczywistym zastrzeżeniu, że zasiłek ten nie może stanowić całkowitej rekompensaty za powstałą szkodę, ponieważ nie ma on charakteru odszkodowania. Tego rodzaju odszkodowanie może stanowić przedmiot postępowania przed sądem powszechnym.
Oparcie natomiast rozstrzygnięcia na ustaleniu, że skarżąca nie mieszkała w zniszczonym budynku w czasie powodzi i że powódź nie spowodowała opuszczenia przez nią miejsca zamieszkania, świadczy o błędnym zinterpretowaniu art. 40 ust. 1 ustawy, co spowodowało zawężenie postępowania dowodowego i brak ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Od razu należy wskazać, że w przekonaniu Sądu, organy błędnie przyjęły, że w budynku w [...] skarżąca nie koncentrowała spraw życiowych. Podkreślić trzeba, że uznanie, iż dom czy mieszkanie stanowi centrum życiowe danej osoby, nie oznacza obowiązku nieprzerwanego, ciągłego i permanentnego w nim przebywania. W niniejszej sprawie sam fakt ciągłego przebywania przez skarżącą w DPS w związku z niepełnosprawnością i koniecznością uzyskania pomocy w codziennym funkcjonowaniu, sam w sobie nie przesądza o trwałym opuszczeniu dotychczasowego miejsca pobytu.
Dokonując oceny w tym zakresie nie można nie uwzględniać faktu zachowania więzi, co przejawiało się poprzez regularne, choćby krótkotrwałe, powroty do domu, nawet w dużych, wielomiesięcznych odstępach czasu. Nie sposób pominąć wskazywanego przez skarżącą faktu, że powróciła do domu w [...] i zakupiła olej opałowy na zimę, na co przedłożyła dowody za lata 2010 i 2011, a w roku 2011 dokonała wymiany wodomierzy. Dalszy pobyt i zamieszkiwanie w okresie zimowym było jednak niemożliwe z uwagi na pogarszający się stan techniczny budynku, co wymusiło powrót do DPS. Z akt sprawy nie wynika, by strona miała obecnie jakiekolwiek inne miejsce zamieszkania poza wskazanym wyżej w miejscowości [...]. Wbrew założeniom organów, wskazywany w wydanych decyzjach organy pobyt skarżącej w DPS nie musi mieć charakteru stałego, lecz przejściowy. Przebywanie w DPS nie jest wszak przymusowe, ale uzależnione jest od woli strony, zwłaszcza że ponosi ona koszty swego tego pobytu.
Natomiast zgodzić należy się z argumentacją skargi, że w niniejszej sprawie pobyt ten jest wymuszony okolicznościami. Skarżąca, pomimo że posiada własny budynek, to nie może do niego powrócić z uwagi na pogarszający się stan tego obiektu, który aktualnie uniemożliwia zamieszkiwanie.
Odnośnie argumentu, że skarżąca ma zabezpieczone potrzeby bytowe w DPS należy wskazać, że skład orzekający podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywanym w zaskarżonej decyzji, iż samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie pomocy w postaci zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i wyklucza to możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej w postaci tego zasiłku (por. wyroki NSA: 19 marca 2015 r., I OSK 1383/14; z 14 maja 2013 r.; I OSK 227/139; z 28 listopada 2012 r., I OSK 2120/12; z 9 lutego 2012 r., I OSK 2249/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić należy uwagę, że powołane orzeczenia zapadały jednak w innych stanach faktycznych, nieadekwatnych w rozpoznawanej sprawie, tj. gdy strona dysponowała jeszcze innym, należącym do niej miejscem zamieszkania, a jednocześnie nie kwestionowano w nich, że w przypadku powodzi, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (między innymi usunąć zaistniałe zniszczenia).
Ponadto, w niniejszej sprawie organy nie ustaliły nawet jednoznacznie okoliczności dotyczących przebywania przez skarżącą w domu w [...] w dniu zdarzenia i w okresie bezpośrednio poprzedzającym wystąpienie klęski żywiołowej. Jak wskazano wyżej, nie przeprowadziły przy tym wystarczających dowodów na okoliczność rzeczywistej sytuacji życiowej i bytowej skarżącej, przy niewątpliwym wystąpieniu straty, jaką jest w istocie niemal całkowita utrata przez nią dorobku życiowego. Pomimo długotrwale prowadzonego postępowania, w toku którego trzykrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokami z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 32/13; 2014-05-20, sygn. akt II SAB/Op 20/14 oraz 2015-07-14, sygn. akt II SAB/Op 40/15, stwierdzał przewlekłe prowadzenie sprawy, organy pominęły okoliczności wynikające z przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz wielokrotnie wskazywane przez skarżącą okoliczności dotyczące przyczyn pozostawania w DPS w [...] i nie ustosunkowały się do nich.
Nie do przyjęcia jest zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja, że z uwagi na wiek i stan zdrowia skarżąca nie może funkcjonować samodzielnie, w związku nie powróci do swego domu i będzie nadal przebywać w DPS, w związku z czym nie jest celowe przyznawanie dochodzonego zasiłku. Takie stanowisko stanowi niewątpliwie przejaw dyskryminacji osób starszych i chorych, którym odmawia się świadczeń z uwagi na wiek i niepełnosprawność.
Poza tym fakt pogłębiania się zniszczeń wraz z upływem czasu, w którym prowadzone było postępowanie, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia. Zważyć należy, że przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie ogranicza możliwości ubiegania się przez osoby dotknięte zdarzeniami losowymi lub skutkami klęsk żywiołowych o zasiłki celowe żadnym terminem, po którym ubieganie się o tę pomoc byłoby nieskuteczne, co oznacza, że ustawodawca nie wyłączył prawa do uzyskania pomocy w razie wystąpienia zniszczeń w pewnej odległości czasowej od zdarzenia je powodującego, względnie przy narastających z upływem czasu, negatywnych skutkach klęski żywiołowej, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Nie można więc zaakceptować wypowiedzi organu odwoławczego, z którego w istocie wynika, że w związku z tym, iż wniosek skarżącej dotyczył pomocy na remont budynku, to taka pomoc nie może zostać udzielona, gdyż z biegiem lat postęp zniszczeń spowodował nieekonomiczność remontu. Przyznanie pomocy na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy nie jest wszak uzależnione od rozmiaru poniesionych szkód i nie jest wykluczone nawet w razie znacznych uszkodzeń mienia, a decydującą przesłanką jest niemożliwość przezwyciężenia przez poszkodowanego trudnej sytuacji życiowej we własnym zakresie.
Reasumując, omówione wyżej uchybienia, których dopuściły się organy w toku postępowania, polegały na błędnym odczytaniu treści przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i pominięciu celu, jaki przepis ten powinien spełniać. Pominięte też zostały istotne fakty wynikające z przeprowadzonych dotychczas dowodów, co spowodowało błędną ocenę materiału dowodowego. Organy przekroczyły także granice uznania administracyjnego nie przeprowadzając wyczerpującej analizy przesłanek określonych w art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zatem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem art. 7, 77 i 80 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie przedstawione okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
W punkcie 2, na wniosek skarżącej, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. o kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).
Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do obowiązku uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz uzupełnienia go w sposób pozwalający na ustalenie rzeczywistej sytuacji skarżącej. Na tej podstawie organ przeprowadzi dogłębną analizę zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem z uwzględnieniem przesłanek warunkujących przyznanie pomocy, o której mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.