Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 27 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 200/23

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. N. (dalej jako: skarżący, strona, bądź wnioskodawca), jest decyzja Z. Sp. z o.o. w L. (dalej jako: organ, Spółka lub w skrócie: "Z") z dnia 8 maja 2023 r., nr D.1140.2023, którą po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymano w mocy decyzję własną z dnia 12 kwietnia 2023 r., nr 1/2023 r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 10 marca 2023 r. (data wpływy do organu 14 marca 2023 r.) skarżący zwrócił się do Z. Sp. z o.o. w L. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej dwóch inwestycji realizowanych w trybie zamówienia publicznego pod nazwą: "Budowa i modernizacja sieci cieplnych [...] o długości [...] mb w [...] przy ulicy [...] i [...]", nr postępowania [...], tj.

1. I. Dla części I przedmiotowego postępowania - modernizacja sieci cieplnej magistralnej wysokoparametrowej [...] od komory K1 do komory K2 oraz [...] od komory K2 do komory K43 o łącznej długości [...] mb przy ul. Z. w [...] wskazanie:
2. 1) Jakie systemy rur preizolowanych zostały użyte do realizacji niniejszego zadania (średnice, długości, metoda produkcji)?
3. 2) Czy zastosowane rury preizolowane miały barierę antydyfuzyjną, jeśli tak to jaką?
4. 3) Jakie dokumenty zostały złożone przez Wykonawcę, w celu potwierdzenia, że zastosowane rury preizolowane były zgodne z wytycznymi przetargowymi oraz złożoną przez wykonawcę ofertą (tj. oświadczeniami, załączonymi badaniami, certyfikatami, deklaracjami producenta materiałów preizolowanych itp.). Prosimy o przesłanie tych dokumentów.
5. 4) Jakie zastosowano mufy i jakie dokumenty złożył wykonawca na potwierdzenie, że były zgodne z wytycznymi przetargowymi oraz złożoną przez wykonawcę ofertą (tj. oświadczeniami, załączonymi badaniami, certyfikatami, deklaracjami producenta materiałów preizolowanych itp.). Prosimy o przesłanie tych dokumentów.
6. 5) Jaki system surowcowy zastosowano w użytych do wykonania przedmiotu umowy rurach?
7. II. Dla części II przedmiotowego postępowania - budowa przyłącza cieplnego preizolowanego wysokoparametrowego DN80/50 o długości [...] mb prowadzącego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...] w [...] w celu zasilenia tego budynku w ciepło systemowe wskazanie:
8. 1) Jakie systemy rur preizolowanych zostały użyte do realizacji niniejszego zadania (średnie długości, metoda produkcji)?
9. 2) Czy zastosowane rury preizolowane miały barierę antydyfuzyjną jeśli tak to jaką?
10. 3) Jakie dokumenty zostały złożone przez Wykonawcę, w celu potwierdzenia, że zastosowane rury preizolowane były zgodne z wytycznymi przetargowymi oraz złożoną przez wykonawcę ofertą (tj. oświadczeniami, załączonymi badaniami, certyfikatami, deklaracjami producenta materiałów preizolowanych itp.). Prosimy o przesłanie tych dokumentów.
11. 4) Jakie zastosowano mufy i jakie dokumenty złożył wykonawca na potwierdzenie, że były zgodne z wytycznymi przetargowymi oraz złożoną przez wykonawcę ofertą (tj. oświadczeniami, załączonymi badaniami, certyfikatami, deklaracjami producenta materiałów preizolowanych itp.). Prosimy o przesłanie tych dokumentów.
12. 5) Jaki system surowcowy zastosowano w użytych do wykonania przedmiotu umowy rurach?

We wniosku tym podał, że przesłanie dokumentów powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, na wskazany przez skarżącego adres poczty elektronicznej.

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 23 marca 2023 r., Spółka wezwała skarżącego do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, wskazując jako podstawę prawną zapytania art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu podała, że po udostępnieniu skarżącemu oferty w postępowaniu przetargowym nr [...] otrzymała pisma sygnalisty, które treścią i zakresem nawiązują do informacji przesłanej skarżącemu. Ponadto zakres pytań zawartych we wniosku z dnia 10 marca 2023 r. wykracza poza zakres sprawy publicznej, stąd uzasadnione jest podejrzenie, że wnioskowana informacja nie dotyczy interesu publicznego lecz prywatnego.

Ustosunkowując się do powyższego, w piśmie z dnia 31 marca 2023 r. (data wpływu do organu 4 kwietnia 2023 r.) skarżący oświadczył, że w jego ocenie, dokumenty objęte wnioskiem nie stanowią informacji przetworzonej, gdyż zostały wytworzone na potrzeby prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz w trakcie realizacji zadania po wyłonieniu wykonawcy. Odwołując się do orzecznictwa oraz poglądów doktryny akcentował skarżący, że za informację prostą należy uznać informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu.

Natomiast informacja przetworzona to taka, gdy jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Przetworzeniem informacji jest więc zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego co jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Zdaniem skarżącego, z pisma organu nie wynika, z jakich przyczyn uznał, że informacja, o której udzielenie wnosił jest informacją przetworzoną.

Ponadto organ nie wskazał, z jakimi trudnościami wiązałoby się udzielenie tej informacji oraz jakie czynności należałoby wykonać, aby jej udzielić. Odnosząc się natomiast do informacji dotyczącej "sygnalisty" poinformował, że nie posiada wiedzy na ten temat w szczególności, aby ktokolwiek posłużył się jakąkolwiek dokumentacją przetargową w jakimkolwiek celu niezgodnym z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W związku z powyższym ponownie wniósł o udostępnienie dokumentów objętych wnioskiem.

Decyzją z dnia 12 kwietnia 2023 r., nr 1/2023, Z. Sp. z o.o. w L., na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej w skrócie: "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, [obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775 - zwanej dalej K.p.a.) - odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Spółka wskazała, że przygotowanie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku skarżącego przez przekazanie informacji dotyczącej postępowania przetargowego nr [...] pod nazwą "Budowa i modernizacja sieci cieplnych [...] o długości [...] mb w [...] przy ul. [...] i [...]", wymaga analizy szeregu dokumentów. Poczynając od analizy ogłoszenia o przetargu w celu odtworzenia oczekiwań zamawiającego co do przedmiotu przetargu, po złożoną ofertę przez uczestnika przetargu w celu sprawdzenia szczegółów oferowanych robót przez uczestnika przetargu, kończąc na dokumentacji powykonawczej zamówionych robót budowlanych w celu potwierdzenia wykonania konkretnych rozwiązań technicznych.

Zaznaczyła, że analizy wskazanych dokumentów musieliby wykonać dwaj pracownicy przez 2 dni robocze, którzy w tym czasie zostaliby wyłączeni ze swoich obowiązków pracowniczych. Dodała też, że nie posiada rozbudowanej struktury organizacyjnej, jak również stanowisk pracy dedykowanych wyłącznie do spraw związanych z zamówieniami publicznymi, ani do spraw związanych z relacjami z otoczeniem zewnętrznym. Ponadto analiza pytań zawartych we wniosku z dnia 10 marca 2023 r. - w przekonaniu Spółki - uzasadnia stwierdzenie, że odpowiedź na pytania nie stanowi przekazania informacji prostej, lecz stanowi informację złożoną. W tym zakresie wyjaśniła, że konkretne rozwiązanie techniczne określone w dokumentacji projektowej musi zostać sprawdzone w dokumentacji przetargowej, a następnie w dokumentacji powykonawczej albowiem podczas realizacji robót budowlanych konkretne rozwiązanie techniczne mogło ulec zamianie.

Sięgnięcie zatem tylko do dokumentacji przetargowej i udzielenie odpowiedzi mogłoby zawierać nieprawdę. W dalszej kolejności, odnosząc się do pojęcia informacji przetworzonej, akcentowała Spółka, że informacja taka wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych. Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny.

Proces przetwarzania, którego istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie informacji, musi prowadzić do jakościowo nowej informacji. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Tego typu zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego.

Dodatkowo Spółka wskazała, że po udzieleniu wnioskodawcy informacji publicznej na podstawie wcześniejszego wniosku z dnia 16 stycznia 2023 r., otrzymała pisma anonimowego sygnalisty, zarzucające błędy w postępowaniu przetargowym i przyjęcie korzyści majątkowych. Zakres merytoryczny pisma sygnalisty jest odzwierciedleniem merytorycznego zakresu udostępnionej informacji publicznej. Podniosła, że wnioskodawca jest radcą prawnym wykonującym pomoc prawną na rzecz innych podmiotów. Natomiast sformułowania zawarte w pytaniach wnioskodawcy wykazują znajomość zagadnień inżynierii ciepłowniczej. Dodała też Spółka, że opisany schemat działania, a więc złożenie wniosku o dostęp do informacji publicznej, a następnie wpływ pism anonimowego sygnalisty jest praktykowany w branży ciepłowniczej w całym kraju i dotyczy blisko 40 przedsiębiorstw ciepłowniczych. Poruszane kwestie techniczne wykazują, że konkurencyjny dostawca elementów instalacji ciepłowniczych znalazł sposób na podważanie wiarygodności swego konkurenta. W związku z powyższym stwierdziła, że instrumenty prawne zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie służą realizacji prywatnych celów i nie mogą zastąpić innych postępowań.

Nie godząc się z treścią powyższego rozstrzygnięcia, pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. (data wpływu do organu 25 kwietnia 2023r.) skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując kwalifikację dokumentów i informacji przyjętą przez Spółkę.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 8 maja 2023 r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko co do odmowy udostępnienia informacji. W uzasadnieniu wskazała, że pracownicy Z. Spółka z o.o. w L. w codziennej pracy pozyskują informacje zawarte w dokumentacjach projektowych, wykonawczych oraz powykonawczych i potrafią precyzyjnie określić nakład pracy konieczny do wykonania konkretnego zadania. Czas pracy pracowników Spółki wypełniony jest wykonywaniem obowiązków związanych z codziennym funkcjonowaniem Spółki. Natomiast zakres przedmiotowy pytań wnioskodawcy o udzielenie informacji publicznej i ich ilość dotyczy zadań inwestycyjnych wykonanych i rozliczonych. Sięganie zatem do dokumentacji wykonanych zadań inwestycyjnych stanowi istotne naruszenie organizacji pracy pracowników Spółki. Zauważyła też Spółka, że w przypadku postępowań sądowych odszukanie rozstrzygnięcia w pierwszej i drugiej instancji oraz w kasacji nie nastręcza większych trudności.

Jednakże odszukanie argumentów obu stron do poszczególnych zarzutów oraz stanowiska sądu jest związane z istotnym nakładem czasu pracy związanym z analizą wielu dokumentów. Przy czym - na co zwróciła uwagę - praca z dokumentacją techniczną różni się w istotny sposób od pracy z tekstem, wymaga bowiem wytworzenia informacji na podstawie analizy rozwiązań technicznych zawartych w rysunkach technicznych.

Nie godząc się z treścią powyższej decyzji, pismem z dnia 25 maja 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając wydanej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. 1) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez uznanie, że wnioskowana przez skarżącego w ramach wniosku z dnia 10 marca 2023 r., a następnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 21 kwietnia 2023 r., informacja publiczna spełnia kryteria uznania za informację przetworzoną w rozumieniu ww. przepisu,
2. 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez odmowę udzielenia wnioskowanej informacji publicznej a tym samym pozbawienia obywatela prawa konstytucyjnie gwarantowanego.

Na podstawie sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi na okoliczności tam powołane. W uzasadnieniu skargi ponownie zakwestionował stanowisko organu o uznaniu informacji objętych wnioskiem za informację publiczną przetworzoną. Podniósł, że jego wniosek dotyczył dziesięciu jasno sformułowanych i konkretnych informacji znajdujących się w dokumentach zgromadzonych przez Spółkę w ramach postępowania o udzielenie zamówienia prowadzonego pn. "Modernizacja sieci cieplnej magistralnej wysokoparametrowej [...] od komory K1 do komory K2 oraz [...] od komory K2 do komory K3 o łącznej długości [...] mb przy ul. [...] w [...]" oraz pn. "Budowa przyłącza cieplnego preizolowanego wysokoparametrowego DN80/50 o długości [...] mb prowadzonego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...] w [...] w celu zasilenia tego budynku w ciepło systemowe".

Zatem wszystkie wnioskowane dokumenty powinny znajdować się w aktach tego postępowania. Uznał jako całkowicie dowolne i niczym nieuzasadnione twierdzenie Spółki, że udostępnienie informacji wiązałby się z poświęceniem czasu przez dwóch pracowników przez dwa dni robocze i z uwagi na powyższą okoliczność przyjęcie, że wnioskowana informacja publiczna stanowi informację "przetworzoną". W przekonaniu skarżącego, działanie Spółki polegające na odszukaniu kilku/kilkunastu posiadanych dokumentów obejmujących realizację jednej inwestycji przeprowadzanej w dwóch częściach, a następnie przepisaniu znajdujących się w nich niektórych danych oraz zeskanowanie tychże dokumentów, nie może być uważane za działanie wiążące się z tak dużym nakładem pracy, aby uzasadnione było twierdzenie o przetworzonym charakterze informacji. Tego rodzaju czynności powinny zająć jednemu pracownikowi nie więcej niż kilkadziesiąt minut pracy.

Odnosząc się do konieczności analizy dokumentacji powykonawczej zamówionych robót budowlanych w celu sprawdzenia konkretnych rozwiązań technicznych skarżący podniósł, że zamawiający powinien posiadać tę wiedzę bez konieczności dokonywania wglądu w dokumentację powykonawczą albowiem musiał sprawdzić zgodność wykonanych robót z przedmiotem zamówienia oraz treścią Specyfikacji Zamówień Publicznych. Powinien zatem na tym etapie uzyskać informacje o parametrach wykonanej sieci ciepłowniczej, jak również sprawdzić informacje z dokumentacją powykonawczą. Dodał też skarżący, że - w jego przekonaniu - analiza akt postępowania nawet kilkuset stronnicowych w sprawie, w której organ uczestniczył od początku (a taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do dokumentów związanych z prowadzoną inwestycją), nie nastręcza znacznych trudności i poszukiwanie konkretnej informacji czy też dokumentu nie powinno wiązać się z wykonaniem szeregu czasochłonnych czynności przez dwóch pracowników przez dwa dni robocze.

Mając powyższe na względzie stwierdził, że Z. Sp. z o. o. w L. w sposób bezzasadny przyjęła, iż wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, a przy tym bezpodstawnie domagała się wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności udzielanej informacji dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi. Zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisy o sygnalistach w tej sprawie są wykorzystywane nie w celu uzyskania informacji publicznych, lecz w celach konkurencyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji (rozstrzygnięcia) oraz poprzedzającej ją decyzji Z. Sp. z o. o. z dnia 12 kwietnia 2023 r. wykazała, że zostały one wydane z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że prawo do informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie cytowanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal w skrócie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej dotyczy m.in. dostępu do dokumentów.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że Z. Sp. z o.o. w L. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym wspólnikiem Spółki jest Gmina [...], posiadająca 100% udziałów. Wobec tego Z. Sp. z o.o. w L. jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jej posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej.

Niekwestionowane jest również to, że wnioskowana przez skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08).

Z powyższego wynika, że żądane przez skarżącego dokumenty - stanowiące podstawę budowy i modernizacji infrastruktury cieplnej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą do informacji o danych publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

W myśl natomiast art. 17 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

Z kolei według art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - do którego to przepisu organ pomimo przywołania w sentencji decyzji nie odniósł się w uzasadnieniu - prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługujących im praw.

Z przytoczonych przepisów wynika, że do decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek stosowania tych przepisów proceduralnych dotyczy również decyzji wydawanych po załatwieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym jednak przypadku przepisy dotyczące odwołań znajdują zastosowanie odpowiednio ze skutkiem odpowiedniego zastosowania przepisów K.p.a. Wobec tego wskazania wymaga, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy.

W odniesieniu do tych dwóch zasad doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno służyć przekonaniu strony do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. istotny element decyzji administracyjnej stanowi uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6). Przepis art. 107 § 3 K.p.a. konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji należy zatem przedstawić - w sposób pełny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu. Dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. Tylko tak sporządzone uzasadnienie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści.

W ocenie Sądu, organ nie sprostał powyższym obowiązkom, ponieważ odmowa udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego informacji nie została należycie i przekonująco uzasadniona, co stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a.

Kontynuując rozważania, wskazać przyjdzie, że sporną pozostaje kwestia zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji dotyczącej dwóch inwestycji prowadzonych przez organ w trybie zamówienia publicznego pod nazwą: "Budowa i modernizacja sieci cieplnych [...] o łącznej długości [...] mb w [...] przy ulicy [...] i [...] nr postępowania [...], która dotyczyła: wskazania rodzaju użytych do realizacji zadania systemu rur preizolowanych (tj.: średnicy, długości, metody produkcji, występowania bariery anytyfuzyjnej); wskazania i przesłania dokumentów złożonych przez wykonawcę, w celu potwierdzenia, że zastosowane rury preizolowane były zgodne z wytycznymi przetargowymi oraz złożoną przez wykonawcę ofertą (tj.: oświadczeniami, załączonymi badaniami, certyfikatami, deklaracjami producenta materiałów preizolowanych itp.); wskazania rodzaju zastosowanych muf i dokumentów złożonych przez wykonawca na potwierdzenie, że były zgodne z wytycznymi przetargowymi oraz złożoną przez wykonawcę ofertą (tj.: oświadczeniami, załączonymi badaniami, certyfikatami, deklaracjami producenta materiałów preizolowanych itp.) oraz wskazania systemu surowcowego, który zastosowano w użytych do wykonania przedmiotu umowy rurach.

W przedmiotowej sprawie, rozpoznając wniosek skarżącego Z. Sp. z o.o. w L. rozstrzygnięciem z dnia 8 maja 2023 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 12 kwietnia 2023 r., odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji uznając, że w sprawie mamy do czynienia z żądaniem informacji publicznej przetworzonej, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., z kolei skarżący - pomimo stosownego wezwania - nie wykazał spełnienia przesłanki w postaci szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego w żądaniu udostępnienia informacji publicznej. Wyjaśnić zatem trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. U.d.i.p. nie definiuje wprost pojęcia informacji przetworzonej, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1. Na podstawie utrwalonych poglądów sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

Inaczej mówiąc, udostępnienie żądanej informacji nie stanowi tylko technicznego przeniesienia danych, lecz wymaga potrzeby przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów czy usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną. Informacja przetworzona to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów.

Informacją prostą jest z kolei informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p., przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji, nie zmienia się w informację przetworzoną. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych. Przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które - co do zasady - wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności.

Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji musi się zatem wiązać z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze jednak należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. W orzecznictwie zwraca się też uwagę, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może zmuszać do podjęcia takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, ponieważ powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2622/16; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2124/16; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14). Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Taka sytuacja występuje, gdy liczba czynności, jakie musiałby podjąć organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, osiągnie poziom mogący zdezorganizować jego pracę.

Nie jest jednak przetworzeniem zwyczajne sporządzenie spisu wyszukanych dokumentów, szczególnie, gdy jest on sporządzony jedynie w celu ułatwienia przygotowania przez organ żądanej informacji. Od przetworzenia informacji należy odróżnić proces "przekształcenia", który jest jedynie technicznym zabiegiem, w wyniku którego zewnętrzna forma informacji prostej ulega przekształceniu, zgodnie z wnioskiem strony, głównie poprzez wykonanie kserokopii czy też sporządzenie skanu treści dokumentu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Op 446/17). Informacja przetworzona wymaga z kolei jej wytworzenia w wyniku przeprowadzenia pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że dla dokonania prawidłowej kwalifikacji informacji publicznej organ powołując się na szereg czynności, które zmuszony jest podjąć, aby rozpoznać wniosek, winien wykazać i uzasadnić, dlaczego oraz z jakich przyczyn uznaje, że szereg informacji prostych stanowi informację przetworzoną. Uzasadnienie takiej oceny ma istotne znaczenie, gdyż kwalifikacja żądanej informacji, jako przetworzonej wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. Za prawidłowe zatem wykazanie, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej nie mogą być uznane ogólnikowe stwierdzenia organu, że żądanie wymaga "analizy szeregu dokumentów", w tym "analizy ogłoszenia o przetargu w celu odtworzenia oczekiwań zamawiającego", czy też analizy "złożonej oferty przez uczestnika przetargu w celu sprawdzenia szczegółów oferowanych robót", bądź "dokumentacji powykonawczej".

Dla prawidłowego rozpoznania wniosku nie ma przy tym również znaczenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej "nie posiada rozbudowanej struktury organizacyjnej", czy "stanowisk dedykowanych wyłącznie do spraw związanych z zamówieniami publicznymi, ani do spraw związanych z relacjami z otoczeniem zewnętrznym", czy też wymagany jest "istotny nakład czasu pracy dwóch osób". Tak ogólnikowe argumenty nie stanowią wykazania, że żądanie skarżącego dotyczy informacji przetworzonej. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej poglądy orzecznictwa w kwestii interpretacji pojęcia informacji przetworzonej, Sąd nie wyklucza a priori, że wnioskowane dokumenty i informacje, mogą mieć charakter informacji przetworzonej. Rzecz w tym, że Spółka musi taką kwalifikację przekonywująco uzasadnić, podając konkretne dane pozwalające na dokonanie takiej oceny (np. konkretną liczbę stron dokumentów, określenie formatów, liczbę stron dokumentów w nietypowych formatach, zawierające rysunki, mapy i projekty techniczne, czy też szczegółowe informacje na temat danych, które miałyby podlegać anonimizacji oraz wyliczenia nakładu czasu pracowników).

Dopiero takie konkretne argumenty mogą stanowić podstawę do uznania, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Należy przy tym zauważyć, że argumentacja uzasadnienia decyzji zawartej w piśmie z dnia 8 maja 2023 r. jest nader ogólnikowa i lakoniczna. Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że nakład pracy konieczny do realizacji wniosku skarżącego wiązałby się z istotnym nakładem pracy dwóch osób, albowiem z uwagi na ilość zadań inwestycyjnych wykonanych i rozliczonych, koniecznym byłoby sięgnięcie do dokumentacji wykonanych zadań inwestycyjnych i dokonanie analizy rozwiązań technicznych zawartych w rysunkach technicznych - ale tego twierdzenia organ nie poparł żadnymi konkretami danymi. W szczególności brak jest wyliczeń dotyczących szacunku koniecznej do wykonania pracy, niezbędnej do uczynienia zadość wnioskowi. Nie wykazano też, że konieczny nakład pracy mógłby być oceniany jako ponadprzeciętny, a przez to, aby mógł destrukcyjnie wpłynąć na bieżącą działalność Spółki.

Dane te nie wynikają również z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Dostrzec równocześnie należy, że organ, wskazując ogólnie na bliżej nieokreślone czynności analityczne, organizacyjne i intelektualne konieczne do podjęcia w celu udostępnienia informacji, nie dokonał rozróżnienia pomiędzy "przetworzeniem" informacji a jej "przekształceniem". Sama natomiast potrzeba odnalezienia odpowiednich dokumentów, a także dokonanie ich analizy w celu wyselekcjonowania żądanych danych, wykonanie kopii, dokonanie anonimizacji danych prawnie chronionych i związany z tym nakład pracy nie prowadzi jeszcze do wytworzenia nowej jakościowo informacji i nie czyni z informacji prostej informacji przetworzonej. Są to zwykle zabiegi związane z procesem udostępniania informacji publicznej. W celu dokonania kwalifikacji informacji jako przetworzonej organ powinien wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swoje stanowisko o przetworzonym charakterze informacji publicznej, a nie powtarzać w tym zakresie jedynie za cytowanymi orzeczeniami WSA i NSA zawarte w nich tezy, bez odniesienia do realiów konkretnego wniosku.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dostatecznej analizy przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiących podstawę odmownego załatwienia wniosku skarżącego. Uzasadnienie kwalifikacji informacji publicznej jako przetworzonej nie może się sprowadzać do podania kilku ogólnikowych stwierdzeń, które mogą pasować do każdej sprawy. Jeśli organ chce prawidłowo wykazać zasadność takiej kwalifikacji winien podać konkretne argumenty oraz przekonywująco uzasadnić swoje stanowisko. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji w tym zakresie stanowi również podstawę do postawienia Z. Sp. z o.o. w L. skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz zasady przekonywania, określonych w art. 7 i art. 11 K.p.a.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że wykazane wyżej wady ocenianych decyzji czynią koniecznym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą Z. Sp. z o.o. w L. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.